“大部制”与行政体制改革新思维：

“大部制”与行政体制改革新思维：
“大部制”与行政体制改革新思维：
刚刚尘埃落定的“大部制”改革，吹响了行政体制改革“集结号”。

4月13日开讲的《大家讲坛》，将解读“大部制”与行政体制改革新思维。

著名行政管理学专家、华中科技大学公共管理学院博导王国华教授，将为公众梳理改革开放以来历次行政体制改革情况；分析行政体制存在的突出问题与改革的动因；透过“
大部制”，解析行政体制改革的新思维。

讲座文字：
各位朋友，女士们，先生们，上午好。

刚才主持人介绍的可能有点过誉，今天我们介绍的是一个新的课题，这个问题可能离大家比较远，也可能比较近。

关于我们政府管理机制改革的一个话题，就是这次两会的一个热点话题，大部制的改革，我们和大家一起交流一下，交换一下看法，交流一下意见。

刚才我们说这个话题可能比较远，因为我们既不是政府的主要领导，可能大多数同志还不是公务员，好像话题比较远，但是实际上他离我们很近。

因为政府机构的每一项变动实际上涉及到我们的生活，影响到我们的生活的方方面面，因此对这些问题进行一些探讨还是有必要的。

那么我们今天
的大部制的话题，我想从这样几个方面跟大家交流一下，第一是什么是大部制，第二就是我们这次2008年国务院政府
机构改革的基本情况，这次政府机构改革带有大部制的特征，那么这是一个什么样的基本情况，我们一起来回顾一下，因为刚刚过去还不到一个月。

第三个就是我们改革开放30年
来到今年我们正好是改革开放30年，30年来已经进行了多次的行政体制改革，那么这个改革大体上是什么样子的，我们做一个回顾。

第四个是就是我们国家行政体制中存在哪些比较突出的问题，我们改革的目标是什么，任务是什么？我们也一起来梳理一下，第五，我们还来界定一下，看一看国外的一些发达国家，像美国，英国，法国，德国，日本，加拿大，澳大利亚这些国家他们的中央政府设置是什么情况，以及他们的行政机构改革有哪些经验和做法是我们可以借
鉴的。

第六个是我们来进一步思考一下大部制以及我们国家下一步的行政改革应该做一些什么。

那么我们进行一个思考。

那我们首先来看第一个问题，什么是大部制。

大部制这个提法在我们国家最早出现是2003年，到现在不到5年的时间，但是关于大部制的准确定义可以说到现在还没有。

就是说有多种多样的说法，那么简单的说，大部制或者说他另外的几种称呼也叫大部门体制，大部委制，这几个概念我们把它叫做一种同义，可能意思稍微有所不同，但是我们今天的这个
交流的讲座当中就把他作为一个同义来使用，那么这个大部门体制，大部制是指政府的各级部门在机构设置上按照一些职能合并，整合业务相近，类似的政府部门，在此基础上组成一个更大部门的管理体制，那么也就是说同样的职能，同样的业务在政府机构里面，特别是在中央政府机构里面基本上是由一个部门来行使。

比如我们国家80年代的时候有工业部，有12个，分得很散，那么有的是管机械的，有的是管化工的，等等，那么我们同样再看看日本，日本过去有一个部，叫通商产业省，所谓省就是部，因为日本的省实际上来源于我们中国古代汉语，日本的通商产业省把我们所有的工业部以及我们现在的商务部，过去的经贸委，工商行政管理总局，质量技术监督局这些核工业商业贸易相关的部门全部由一个部门管了。

而我们多的时候可能有20多个部，局，到现在还有5、6个管这些方面的，但是日本是一个部。

美国也是由一个部来管，就是商务部。

我们国家是有好几个部来管，多的达到20多个。

这是大部制的一个概括性的一个定义。

那么大部制的特点，他不仅仅在于这个部门的规模大，或者不仅仅在于部里面的人数多，这个部门内的机构多，这不是他的核心特征，那么他的核心特征就是把中央政府把政府作为一个整体来讲，在这个政府里面承载政府基本职能，这个职能有市场调节，经
济市场调节监管，公共服务，社会管理这些基本的职能，这些部门的数量相对来说比较少。

如果一个政府你的部门达到100多个，就是很多了，假如说温家宝总理，他的部门数量有80-100个，我敢说他连这些部门的首长都记不清楚。

所
以这个数量一定要控制，并且每个部门管理的范围要扩大，把这些有联系的部门交由一个部门管辖，这样避免多头管理，以便于降低行政成本，提高行政效率。

所以这个大部制的特点是承载这个政府基本职能的数量要比较少，少到多少？一般要不多于20个。

那么大部制还是其他的行政改革在我们
国家来讲，这个里面的核心和关键是什么呢？无论是什么样的改革，包括大部制改革，他的关键和核心是要转变政府职能，就是政府是做什么的？你是来管控的，还是来服务的，这是一个最关键的，就是转变政府职能，是大部制的关键。

这是我们关于大部制的一个简单的定义。

那么关于大部制的相关论述，从2003年开始到现在，相关
的一些学者，对大部制都提出了一些自己的看法，那么比较有名的，像前段时间在网上看的北京大学的（）教授，他的看法就是大部制就是整合职能管理范围相对雷同的政府部门，侧重于横向的宏观管理，那么同时大部制既在部门之间实行决策执行和监督的分离，同时在部门之内，在一个部门之内，比如说教育部，或者说财政部，在这个部门之内也实
行这个决策执行监督的相对分离，这是这个国家行政学院的（）教授说的。

另外一个中国政法大学的一位女教授，她认为大部制就是尽可能把相似的职能集中到一个部门，减少横向协调的困难，增强这个部门首长或者整个政府首脑对于各部门的直接控制。

中国人民大学的（）教授也是行政管理专家，他认为大部制就是要实现决策执行监督的分离，进行大部制改革的目的就是为了精简机构。

另外一个中国政法大学的党委书记（）和北京大学的一个副教授他们认为大部制改革就是解决决策执行和监督分离的问题，处理好综合业务与专业管理的关系。

这是一些名家说的。

另外像国家发改委宏观研究院的（），中央党校的（），他们对于大部制的改革也提出了他们的看法，另外像国家行政学院的（）教授，还有像（），（）等等人，以及（），人民大学的（），中国行政管理学会的（），他们对于大部制也提出了相关的一些论述。

那么综上所述这些专家，大部制的相关论述，他们都认为大部制不等于大政府，可能相反等于小政府，那么大部制不等于大政府，大部制改革的实质是一种权利结构的重构，是一种运行机制和体制的重新确立，因此我们不能简单的把这个大部制理解为简单的部门合并，分离，那么大部制改革有望改变部门林立，机构臃繁，从而建立符合市场经济要求，符合民主法制建设要求，符合建设全面和谐社会小康社会的现代化政府要求的体制。

那么实行大部制会给中国的行政改革带来权力机构，政府运行机制的全新的改变。

那么大部制我们刚才说的，大部制改革的关键是实行政府职能的彻底改变，那么你设立一个部，撤销一个部实际上没有任何意义，如果不能实行政府职能的根本转变，这些改革就有可能陷入到精简，膨胀，再精简再膨胀的一个怪圈之中，这是我们对于大部制的定义以及相关论述的一个概述。

那么我们下面接着来看第二个方面的问题，2008年，政府机构大部制改革的一个基本的情况。

这个基本情况我们看下面这个表，那么首先就是发改委，发改委应该是我们国务院政府机关最重要的一个部，50年代曾经被称为小国务院，那么发改委应该说是在市场经济体制改革以后，这个部门的定位就很尴尬，因为发改委过去前身是国家计委，是实行计划经济体制的，当时计划经济强到了什么程度呢？一个工厂生产多少产品都是发改委下指令，那么我们市场经济以后发改委该干什么呢？按理说他应该是管
宏观的，管我们中国经济发展的战略方向，但是事实上他这个宏观方面没好，在微观方面又管得太多。

地方上投资一个4、5万块钱的项目都要发改委来批，那么你宏观的职能就没有执行好，那么这次改革，发改委的职能没有多大改变，但是还是有了很多的调整。

就是说不管微观的，就是特别是这
些小项目都不要管了。

因此这个发改委是瘦身了，减肥了，是一个新的发改委，名称没有变，但是是新的。

同时在发改委下面成立了能源局，在能源局上面来成立了一个跨部门的国家能源委员会，这是由总理亲自挂帅，包括了外交部，国防部，电力司等等，那么他是一个意思的制订政策，或者提出政策框架和方向的这样一个部门。

那么当然这个国家能源委员会不是属于发改委，实际上是一个意识协调机构，另外一个新的，这次最有新意的是工业信息化部，虽然有人认为这个名字不好，觉得应该叫工业部，但是后来还是叫这个名字了。

这个部变动非常大，结合了非常多的部门，连国家烟草专卖局都合并进去了。

实行以信息化带动工业化，还有就是国防科工委是管军工的，还有一个部门管民用的，那么这次两个都结合在一起了。

军事里面有很多的高精尖的技术没有转为民用，而民用的一些好的技术也没有转入军用，但是在美国这是结合的非常好的。

我们知道现在很多的民用军用产品开发，比如说核能最早是作为武器的，现在也作为民用，这就是一个例子。

还有一个交通运输部，对于这个部的名称很多代表也有不同的看法，有人解释说，中国词语当中交通是运人的，货运才叫运输，因为交通既管人又管货，所以叫交通运输部，那么
这个部是在原来交通部的基础上，合并了国家民航总局，国家邮政局，同时新成立了国家民航总局，国家邮政局，就改由交通运输部来管。

那么交通运输包括天上的航空，地上的是汽车，火车，水上还有船运，航运，但是我们国家有点奇怪的是过去民航是民航，铁路是铁路，然后公路水陆是水平交通，所以我们过去交通是小交通部，我们知道美国有一个交通部，他是水陆空，那么我们这次大交通整合应该说是迈了一个很大的步伐，铁道部继续保留，因为铁路运输在我们中国非常特殊，因为铁路在发达国家是西洋产业，而我们国家铁路到现在为止才有8万多公里，印度的铁路都比我们国家多，我们国家的铁路占全世界的铁路旅程的只有6%，但
是我们运输量占全世界的24%，因此铁路来讲尽管我们大家都有意见，但是铁路在我们国家运行效率相当高，同时铁路未来在我们国家还要大发展，一年的投入都是3000多亿，
我们都是我们武广客运专线，现在都在紧锣密鼓的建设当中，所以铁路地位非常特殊，现在由铁道部专门管他，而且管得还不错，所以铁道部继续保留。

这是一个，还有一个就是把原来的老人事部，和劳动局和社会保障局合并为新的社会保障部，这也有人有意见。

以前我们国家至少有三个部来管人，来管干部，人才，普通劳动者，但是这次我们一视同仁了，同时这个下面设立一个新的转关的国家公务员局，专门管公务员的考试，录用等等。

那么这次还有一个新的就是环境保
护部，就是国家环保总局升格为环保部，这是表明这个现在环境问题，要更加重视环境问题。

那么环境保护部应该世界各个国家都是最近1、20年来的，顶多也是国家一个局一个司来保护。

另外下面一个就是住房与城乡建设部，这是在建设部的基础上改建的，新组建的。

这次在城乡建设部前面特别加了一个住房，就是对住房问题是非常重视。

下面最后一个是卫生部，那么这个卫生部这次是把原来独立的国家医药监督管理局，国家食品药品监督管理局改为卫生部管理，因为国家这个监督管理局前几年做了不少工作，出了不少问题，局长被判处死刑，导致过去的假药，有毒的药品泛滥，大家意见很大。

所以这次改为由卫生部来管理。

所以这次应该是重新回归了。

这是部委改革的基本情况，那么这个经过改革之后，国务院的部门机构，现在的基本情况是什么样的呢？是除了办公厅之外，国务院的组成部门是27个，直属的特色机构是一个，指数特色机构就是国资委，直属机构是15个，办事机构是
4+2个，他实际上是六个，但是有两个是划中共中央里面去了，直属单位是14个，还有意识协调机构和临时机构是24个，部委管理的国家局是11+3个，那么正部级机构减少了
4个，意识协调机构减少了一半。

那么看看改完了之后的基本情况。

好，部门机构是这样的，现在是国务院总理温家宝，副总理四个，国务委员5个，然后再就是政府组成部门，国务院组成部门就是外交部，国防部，公安部，教育部，科技部，等等这样一些27个部，以及审计署和人民银行，直属机构是15个，主要的是一些局，办事机构刚才说的是这么多，这次改革的特点，我们刚才说了它为什么要发改委等等这些部门还有工业与信息化部要进行改革，第一这次特点是加强和改善宏观调控，以及一些重要领域的管理，以及促进科学发展，进一步贯彻科学发展观，那么再就是合理配制宏观调控管理部门的职能，国家发改委瘦身，减少微观管理事务和具体审批事项，集中精力搞好宏观调控，那么财政部，人民银行发改委要建立协调机制，形成更加完善的宏观调控体系。

那么我们国家最重要的部门是发改委，第二就是财政部，它主要是加税减税，还有退税，还有加不加工资，加多少，都是财政政策。

还有货币政策，运用货币政策该是人民银行的事情了，加息还是减息，汇率怎么变化？因为过需一年来我们国家已经多次提高存贷款利率，过去一年提了13次，我们现在存款准备金率已经是16%了，我们一年期的存款利率已经达到4%点几了，但是我们现在的CPI还很高，就是消费价值指数，1月份是7.1%，那么2月份8.7%，3月份现在估计是8%，但是我们存款利率是4%点几了，所以我们的存款
还是亏的。

所以财政部，人民银行要加强协调，不能各唱各的调，所以我们08年的财政主题是稳健的财政政策，从简
的货币政策。

要收紧钱袋子，手紧人民币对于市场的投放量。

第二个，工业化的问题，我们刚才已经说了，通过信息化完善工业化和信息划管理体制，以信息化带动工业化，实现信息化，军用民用的两个融合，同时第三个方面是加强人员管理机构，保障人员安全，国家能源局，国家能源委员会未来很有可能会成立一个国家能源部，因为能源安全可以是在现在为止是两大战略物资之一，一个是粮食，一个是石油，有的人甚至说石油比粮食更重要，没有粮食你还可以忍两三天，但是一旦没有油，车立刻就不动了。

在我们国家来讲，我们国家是一个石油不丰富的国家，或者是一个贫油的国家，那么我们国家现在的石油的46%是靠进口，未来十年我们国家的石油消费量可能是70%靠进口，作为这样一个非常关键的战略物资来自于海外市场，如果出现一个海盗，我们广东的油价就要上涨，所以非常严重的一个问题。

那么石油由于我们这几年的石油消费量增加很快，国际的油价猛涨，因此西方国家说这个油价涨主要就是因为中国消耗太大，我们大概3年前一桶是石油是3美元一桶，现在是100多美元一桶，涨了多少倍？我最早烧液化气是2块4毛钱，现在是多少钱？未来的水，电都会涨价。

这是说能源安全。

那么第四个交通运输管理，要加快形成综合交通运输体系，大家注意这个综合交通运输体系就是从天上，到陆地，到水面到海洋，以及地下，地下就是说管道。

我们国家因为过去是统一管理，所以交通体系经常断头。

比如北京的西客站和地铁不通，民航也和地铁不通，那么你到了飞机还要从机场出来，再搭火车，但是德国，欧洲一道机场可以不出机场，再称火车，汽车都是在地下完成，到欧洲的任何一个城市都可以在那里完成。

然而我们的汽车站，机场，火车站能不能联在一起，这就是未来交通部要做的。

第五就是加大环境保护的力度，贯彻关系友好型社会的建设，特别是我们现在的武汉，武汉的自然条件应该是非常好的，园林城市，有山有水，都很不错，但是可能外来的游客印象都不是太好，为什么？我们是没有把自己的优势发挥出来，我们整个中部也是这样的，现在环保污染非常严重，在广东，浙江福建那边几乎找不到可以直接饮用的喝水，这是第一，第二个方面我们这次国务院机构改革是着力于加强社会管理，公共部门的建设，这里成立了一个从就业到养老的保障服务体系，第二是住房保障体系，统筹城乡的建设，第三是理顺这个食品药品监管体制，那么进一步落实我们说老百姓最担心的，最关心的入口的问题，一个是食品一个是药品。

第三点就是这次部门改革是应该说是带有某种大部制的特征，就是要探索实行职能有机统一的大部门体制，对一些部门进行整合。

比如说人力资源社会保障部，整合完善重要行业管理体制，比如说工业信息化部，加强整合社会管理公共服务部门，比如说现在的卫生部，还有对意识协调机构进行精简，这个力度还是很大的，但是我们认为还是不够，下面还有很多的工作要做。

这是我们讲的第二个大的方面。

那么下面我们来回顾一下改革开放30年来我们加上今年的
这一次，一共有6次大的行政体制改革，就是说我们每五年要大的动一次，从82年到08年，我们往前回顾一下，82
年的改革，这次改革是明确规定了各部门的数量，国务院机构从109个减少为61个，人员编制从5万人减少为3万人，办公机构由5个变成3个，但是再后来的几年中又增加了，这次改革是将中国工商银行，中国农业银行，中国建设银行，中国银行从人民银行分出来，将几个部，工业部有所合并，这是当时的一个变化。

另外在六年以后，1988年的时候，
我们知道人代会是固定的时间，每五年一届，那么88年的
改革提出了一个推进政府职能改变的问题，那么要求政府的经济管理部门要从直接管理转变为间接关系，强化宏观管理。

机构人员编制减少了近20%，这是当时的88年的改革。

当时重新组建的国家计委，组建了人事部，劳动部这些新的部
门。

另外就是93年的改变，15年以前的，那么这次改革提出来要施行适应社会主义市场经济体制的体制，要转变政府职能，要向统筹规划，政策制订，引导协调和服务方面转化，这个时候人员又减少了20%，直属机构从86个减少到59个，然后是98年，就是朱镕基做总理的这次，国务院部门从40个减少到29个，部门内设机精简到41个，人员编制减少了一半，与此同时，新组建的国防科工委，信息产业部，劳动合社会保障部，国土资源部，这是98年的，那么5年前，03年的改革，这次改革提出了政府职能四大职能，应该是集中于经济调节，市场监管，社会管理和公共服务，那么就是03年的改革，那次改革设立了国资委，改计委和发改委，成立了新的食品药品监督管理局，成立了国家安全监督管理局，撤销国家经贸委，和对外经济合作部，。

经过改革之后组成机构是28个，直属机构21个，办事机构5个，事业单位是12个。

这是历次改革之后的变化情况，我们就不详细说了。

从82年到08年，在26年的时候里面我们进行了6次大的改革，没五年整一次柜台，那么整了之后情况怎么样呢？可能很多人感觉到不满意，但是呢，这些西方学者提出了一个问题，中国的老百姓特别是一些专家学者对中国政府的管理效率
是一直不满意的，但是很奇怪，中国的经济在这20多年当
中发展的也是非常快的，为什么呢？所以我们客观的来说，我们政府的管理在过去20多年来还是可以的，所以我们国
家的行政体制改革一直处在转变与转型之中，大体上是适应了经济社会发展的需要，否则的话我们的经济发展，如果是一个很糟糕的政府来管理，我们的经济发展是不可想象的。

就是说我们的政府管理如果更好，我们的经济发展也应该会更好一些。

我们国家的行政管理是一直在改革之中，大家可能感觉到很奇怪，为什么要改？这是客观形势逼的。

比如说一本书《谁动了我的奶酪》说的，当今世界唯一不变的就是永远在变，你如果不变就会马上被淘汰。

所以你必须不断的改变适应新的要求。

那么我们改革开放的历次改革脉络是什么呢？实际上就是专业体制向综合体制转变。

并不是机构的分分合合，他实际上是一种权力结构的重建，是一种政府运行机制的重构，所以经过不断的改革，我国形成的体制改革基本上能够适应社会经济发展的变化。

但是呢，我们刚才这个基本结论下的时候，我们也应该认识到，虽然我们历经多次改革，我们现行的体制改革还是存在很多很多的问题。

记得在99年我们国家加入WTO谈判的时候，他说加入世贸组织我们国家哪些部门，领域受到冲击最大，最没有竞争力？当时认为最有竞争力的是纺织，鞋帽……那么受冲击最大的应该是政府机构。

而且当时我们认为纺织服装竞。