农村土地流转困境缺口模型分析

农村土地流转困境缺口模型分析
内容摘要：农村土地流转对于维护农民的权益，促进农业和农村经济的发展，维护农村社会的稳定，具有重大的作用和现实意义。

但是在实际土地流转过程中，各种问题不断出现。

因此，分析和研究农村土地流转困境的原因并提出解决对策，对于进一步创新农村土地制度和推进现代农业的发展都具有重要的理论和现实意义。

关键词：土地流转缺口政府主导农户自发
《农村土地承包法》颁布实施以来，土地流转在全国各地普遍展开。

20世纪90年代以来，土地流转逐步进入稳定推广时期，各地积极响应国家政策，积极探索引导农民进行土地承包经营权流转，有力地促进了农业生产、经营方式的转变，农业组织化程度也明显提高。

然而，通过调查发现非正式的关系网络在农地流转中起着重要作用，农地流转的市场价格还没有反映出拥有土地权利的价值，流转规模迟迟不能突进。

农村土地利用率不高甚至撂荒，且数量呈逐年上升之势。

这些问题的根源到底在哪里？众多学者都展开了多种多样的实地调查及理论研究，形成了一系列较为成熟的理论。

农地流转不畅的因素主要包括：产权缺失、流转程序和行为不规范、农村剩余劳动力转移不畅、城镇化水平低、土地流转服务市场不健全等。

本文试图通过建立一个多缺口模型，来更好的诠释农地流转缺口（农地流转缺口=实现农业现代化应有土地流转面积-实际流转土地面积）。

农地流转缺口模型分析
一是基于土地财政与对土地的需求，我们提出了农地流转缺口。

二是基于国内粮食生产供给缺口分析，农业与非农业用地的博弈实质是地方政府与中央政策博弈的缺口。

三是基于农地流转滞后与矛盾研究，我们提出了农民利益补偿缺口。

我们构建的缺口模型图1所示。

（一）粮食安全缺口
一国解决可能出现的粮食供需缺口的能力，定义为粮食安全。

社会各界将耕地保护的原因和理由归于粮食安全。

目前看来我国的粮食问题越发突出，粮食产需缺口正在扩大，粮食供需区域性和结构性矛盾突出。

首先，据相关专家预测，我国到2030年因占用将使耕地减少约3.1亿亩，我国现有耕地总量为18.51亿亩，这样就产生了3.79亿亩的赤字，耕地稀缺问题十分严重；其次，地方政府“抓粮”动力不足。

农业生产上投入很大，以农业生产为主，会造成二、三产业发展缓慢。

粮食生产对地方财政的贡献率太低，甚至出现粮食产量越高、财政负担越重的矛盾。

在现有的考核激励条件下，地方官员不得不从地方经济发展角度考虑加快发展工业化；再次，我国的农田水利基础设施薄弱。

病虫害多发、频发、重发，旱涝灾害特别是干旱缺水状况呈加重趋势，对稳定粮食生产发展构成严重威胁；最后，种粮比较效益长期偏低。

农资价格上涨、人工费用增加，种粮成本逐步上升，农民种粮收入仍然不高。

所以，农民的种粮积极性不高。

以上因素带来了粮食安全隐患。

粮食安全问题即将构成我国经济持续高速发展的现实瓶颈。

因此，中央政府将18亿亩作为一条不可逾越的红线，并实施了基本农田保护制度和农用地转用的审批制度等。

而地方政府的一些行为常常会触及粮食安全问题。

因此，中央更加严格控制土地供给，造成土地供给严重紧缺。

而另一方面，地方政府却出于自身利益和中央政府进行着博弈。

（二）地方政府征地行为分析—地方财政缺口与城市用地缺口
1.地方财政缺口。

长期以来，我国地方政府的财权事权都是严重不对等的。

一方面，随着经济结构调整，政府职能进一步改进，财政支出有增无减；另一方面，地方政府获得财政收入的能力却极其有限。

以河南这一农业大省的数据为例，图2展示了1978年以来河南省财政收支差额的变动情况，地方财政缺口（即财政收入减财政支出）在河南省成逐年加速扩大之势。

此时，土地收入成为地方政府增加财政收入的极好方式。

为了验证结论，我们将1996-2009年河南省财政缺口与政府征地收入两组数据放在一起作简单回归（y为政府征地收入，x为财政缺口），结果如表1所示。

结果显示，两者具有高度相关性。

因此，地方财政缺口成为地方政府征地的主要驱动力。

尤其是近10年来，土地出让金收入迅速增长，在地方财政收入中比重不断提升。

资料显示，全国2009年土地出让金收入达到1.5万亿元，相当于同期全国地方财政总收入的46%左右。

2010年全国国有土地有偿出让收入是29397亿，同比增长106.2%。

地方财政缺口的扩大和土地出让收入的迅速增加使得地方政府对土地的需求持续升温。

财政缺口成为地方政府征地的内在驱动力。

2.城市用地缺口。

同时，地方政府为了发展工业，振兴地方经济，解决城镇化、解决农民市民化等，需要大量的城市建设用地。

城市建设用地也存在着巨大的供需缺口。

这一缺口也促使地方政府的征地行为愈演愈烈。

3.政策博弈缺口。

地方政府在以上两个缺口的驱使下对土地的需求越来越大，而中央政府基于粮食安全问题严格控制土地供给。

中央政府和地方政府的博弈缺口形成。

两者的博弈使得土地供需矛盾越来越严重。

政府主导型农地流转模式受到制约，土地流转缺口扩大。

（三）小农理性选择下的土地流转供需缺口
首先，在农村土地流转过程中，普通农户是土地流转的主要供给方，供给方的收入主要包括土地租金收入和非农业收入。

只有当转出土地而获取的租金与从事非农业而获取的预期收入之和能够满足维持家庭存续必要的货币支出需要，且其预期收入具有稳定性时才会选择转出土地，形成土地供给。

但目前农民的非农收入低且不稳定，土地流转市场不完善，农村社会保障制度正在建立健全过程中。

小农的理性决策的结果是土地流转供给不足。

其次，小农理性同样造成土地流转需求不足。

从土地转入者的角度分析，土地转入方应具有将转入土地的使用价值转化为货币价值的能力；且对转入土地进行经营得到的回报应超过他们从事其他工作所得到的收入与因获取土地而支付的租金之和，且超出部分（即纯收入）能够满足维持家庭正常运转所必需的货币支出。

然而，受到农民家庭资金、技术和劳动力条件的制约，许多转入者仍从事传统的农业种植且并未形成规模经营，绝大多数家庭不具备将土地的使用价值和效用转为现实的货币收入的能力。

（四）地方政府行为缺失下的利益补偿缺口农民利益补偿缺口。

土地流转制度缺位、政府管理错位、权力越位，导致了地方政府在农村土地流转中的公共管理和服务角色没有很好地界定和理清，没有明晰其作为组织引导者、管理者、服务者的职能，一些地方政府管理人员为求政绩或基于一定地方经济利益考虑，越权、越位从事各种商业性征地、建设性征地以及“低征高买”等土地运作，在没有征得农民同意和授权的条件下，强制征收农村农业用地和宅基地，且事后又缺乏相应的补偿机制，补偿不足形成农民利益补偿缺口，极大地打击农民流转土地的积极性。

市民化障碍重重。

虽然一方面中央在总体上原则性的提出了城乡统筹、城乡一体化的政策方向，并授权各地根据自己的条件执行；但另一方面，地方在执行
时都不约而同的采取可一种选择性激励的路径，即规定农民工迁移户口转变为市民的硬性指标。

地方政府既要农民工作为产业工人为自己创造财富，又不想为多数农民工提供跟户籍人口一样的公共服务，并通过选择性激励政策将多数农民工排除在城市公共管理之外。

所以，地方政府为了维护自己的既得利益，为了不给自己管理的城市增加额外的负担，不约而同的都采取了一致的行为，阻碍了农民市民化进程。

地方政府的失范作为使得农民不愿加速农地流转，而且地方政府的应作为而不作为使得农民原意流转土地却无法实现离土。

这些都导致了农村土地流转缺口的进一步扩大。

缺口模型下的结论及建议
土地流转缺口的实质是国家与地方政府的政策博弈缺口，而政策博弈缺口的实质是粮食安全缺口；同时，土地流转不畅还源于农地流转利益补偿缺口，而利益补偿缺口实质是地方财政缺口。

目前，政府主导型土地流转是农地流转的主要形式，而政府主导的土地流转在众多缺口诱致下无法建立农地流转的利益补偿机制，从而制约农地流转。

这是土地流转滞后的根源。

首先，基于中央和地方政府的政策博弈缺口，应该着力解决耕地与建设用地之间的矛盾。

建立一个以“价格”配置为基础、同时辅以数量控制的土地交易市场。

发挥价格机制的作用，绝大多数土地的用途都应该由市场来决定其归属，这样有助于实现土地资源的优质配置，从而实现耕地和建设用地的均衡发展。

其次，要取消土地市场的价格双轨制，由市场来形成土地的价格。

当土地价格的双轨变为一轨后，农地的价格会大幅度上升，而建设用地的价格也会逐渐降低。

这样一来，不仅耕地得到了保护，同时也有利于城市发展所需要的建设用地，还可以很好的保护农民的权益。

最后，为了更好的加速农地流转，作为地方政府一定要做好以下工作：
加强农业基础设施建设。

政府应进一步加大对农村交通、水利、电力、通讯等的投入，为农村土地规模经营提供良好的发展硬环境。

要在支农资金中安排农村土地流转专项资金，鼓励通过农村土地流转促进农业规模经营和产业发展。

通过财政贴息的办法，激励金融机构加强对农业发展的金融支持。

增加对土地的科技和资金投入，适应发展优质、高产、高效农业的要求，提高土地的产出率和劳动生产率，提高农业用地效益，从而增强土地对业主的吸引力。

加大教育培训力度，提高农民的素质技能。

文化程度与土地流转有正相关性。

因此，要大力推进农村教育现代化，优化教育布局，改善办学条件，提高师资水平，强化素质教育，确保农家子弟享有和受到良好的教育。

同时，要加强对农民的职业技能培训。

掌握一技之长，农村外出劳动力将从“兼业农民”变为“专业工人”，成为稳定的城市产业工人的组成部分，或通过自主创业，成为二、三产业的企业主。

在家经营农地的，将因为土地流转，提高适度经营规模，成为有文化、懂技术、会经营的专业农民、创业农民。

加快城镇化的发展，加速农民市民化。

城镇化、土地流转与解决农村剩余劳动力三者之间相互联系、相互促进、共同发展。

城镇化的发展会导致大量的农村劳动力向城镇转移；农村的稳定与发展是影响经济发展的决定性因素，农村剩余劳动力的转移，将是21世纪城乡经济可持续发展的最大制约因素；而城镇化正是解决农村剩余劳动力转移和实现农村工业化的最佳途径，也是农村剩余劳动力转移的主渠道。

所以必须积极推进农村城镇化进程，完善城镇基础设施，增强城镇对农村人口和产业的吸引能力，加快农村人口向城镇转移，推动农民离乡离土；
大力发展农村二、三产业，促进乡镇企业的复苏与发展，增加农民收入来源，扩大非农收入在农民总收入中所占的份量，减少农民在经济上对土地的依赖。

参考文献：
1.陈永志.农村土地使用权流转的动力、条件及路径选择[J].农业经济导刊，2007.7
2.张桂文.二元经济转型视角下的中国粮食安全[J].经济学动态，2008.1
3.王银梅.中国社会化小农与农村土地流转[J].农业经济问题，2010.5。