第六讲韦伯的官僚制理论

久而久之，所有吃皇粮，为皇家办事，不必
靠市场买卖支持的部门都被称之为官局。而
在官局供职的人员就被称之为Bureaucrat
（官僚）。
第六讲韦伯的官僚制理论
“官僚”的定义
“对官僚这一词，我们当然可以有两种不同 的理解。一种是通俗流行的理解，认为官僚 是一种罪恶。这种理解虽然解气，但充满了 情绪与偏见，并不利于我们很好地认识与研 究这一现象。另一种是分析描述性的现象， 而这种现象客观地认为官僚是一个中性词， 描述一种现象，而这种现象与现代生活又是 紧密相联的。”
韦伯官僚制理论的历史贡献、现实意义以及 历史局限性？
中国行政所处的基本阶段——官僚制不足？ 还是官僚制过度？
公共行政早期研究范式的确立：官僚制。 第六讲韦伯的官僚制理论
第六讲 韦伯的官僚制理论
一、韦伯生平事迹介绍 二、韦伯官僚制理论产生的社会背景 三、韦伯官僚制理论的主要内容 四、对韦伯官僚制理论的评价
“6.（在合理的情况下）不存在任职人员对职位有任何的占为己 有。”
“7.行政管理档案制度原则，甚至在口头讨论实际上就是规则或规 章的地方，也是适用的；至少是预备性讨论、动议和随后的决议 以及形形色色的指示和法令，都用文字固定下来。”
“8.合法型的统治可以具有极为不同的形式……” 第六讲韦伯的官僚制理论
第六讲韦伯的官僚制理论
进一步阅读
【德】马克斯·韦伯：《经济与社会》，商务印书馆，1997 年版 (第三章、第九章第一、二节)。
【美】罗伯特·B·登哈特：“第2章 思想传承：马克思、韦 伯和弗洛伊德”，《公共组织理论》，中国人民大学出版社， 2003年版。
王亚南：《中国官僚政治研究》，中国社会科学出版社， 2005年版
第六讲韦伯的官僚制理论
第六讲韦伯的官僚制理论
韦伯官僚制理论的主要内容 权威结构理论与组织类型分析 官僚制的内涵及其特征 官僚制的优点与缺点
第六讲韦伯的官僚制理论
“合法统治有3种纯粹的类型”
“1.合理的性质：建立在相信统治者的章程所规 定的制度和指令权利的合法性之上，他们是合法 授命进行统治的（合法型的统治）”；
——沃尔多
第六讲韦伯的官僚制理论
官僚制的内涵及特征
“官僚”一词的起源及定义 “官僚制”的定义 官僚制的基本特征 “官僚政治”
第六讲韦伯的官僚制理论
Bureaucracy
“它可以指一种由训练有素的专业人员根据 固定规则不间断地推进的行政管理体制；亦 可用某种贬义的方式来指某种带有一些特定 缺陷的畸型的管理，如文牍主义、不负责任、 拖沓延误等。”
介于两者之间（权 稳定性较强（非人格 力的实施必须以被 化秩序的确立，使管 统治者习惯上服从 理的任何步骤源于法 的程度以及心理上 规，摆脱了长官意志， 的承受的限度为限，保证了体制的连续性 否则就会引起反抗）和稳定性）
第六讲韦伯的官僚制理论
韦伯官僚制理论的主要内容 权威结构理论与组织类型分析 官僚制的内涵及其特征 官僚制的优点与缺点
在容克庄园中,雇农仍然处于半农奴的地位。这种在保 留封建土地所有制的条件下，用资本主义剥削逐渐代替 农奴制剥削的方式被称为普鲁士道路。
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韦伯官僚制理论产生的社会背景
当时在德国的教会、国家机构、军队、政府、 经济企业和其他各种团体中，大规模的组织 都在飞速增长，而传统型的组织结构已经远 远不能适应现代组织发展的需要。
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《邓小平文选》
“官僚主义现象是我们党和国家政治生活中广泛存在的一个 大问题，它的主要表现是危害是：高高在上，滥用权力，脱 离实际，脱离群众，好摆门面，好说空话，思想僵化，墨守 成规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责 任，不守信用，公文旅行，互相推诿，以至官气十足，动辄 训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈，徇私行 贿，贪赃枉法等等。这无论在我们的内部事务中，或是在国 际交往中，都已达到令人无法容忍的地步。”
第六讲韦伯的官僚制理论
韦伯官僚制理论产生的社会背景
19世纪，德国的工业化进程是十分迅速的，但是在 很大程度却受到强大的封建容克政权的束缚。德国 正处在以旧的、家族为基础的企业制度向资本主义 企业制度迅速兴起的十字路口上。
韦伯所处的时代，德国的经济结构及政治与社会价 值体系之间存在着“明显的分裂”，“经济结构越来越 受到工业制度和资产阶级的统治，而文化价值体系 和政治结构仍然受传统的半封建社会价值观和官僚 保守主义的支配”。
“传统型统治的原始类型是统治者没有个人的行政管理班子： a)老年人政治，以及b)原始的家长制”。
“随着统治者的纯粹个人的行政管理（和军事参谋）班子的 产生，任何传统型的统治都倾向于走向世袭制度，并且在统 治权力达到最高程度的情况下，走向苏丹制度。”
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魅力型的统治
“‘魅力’应该叫做一个人的被视为非凡的品质（在预言家身上 也好，精通医术的或者精通法学的智者也好，狩猎的首领或 者战争英雄也好，原先都是被看作受魔力制约的）。因此， 他被视为[天分过人]，具有超自然的或者超人的，或者特别 非凡的、任何其他人无法企及的力量或素质，或者被视为神 灵差遣的，或者被视为楷模，因此也被视为‘领袖’。”
“2.传统的性质：建立在一般的相信历来适用的 传统的神圣性和由传统授命实施权威的统治者的 合法性之上（传统型的统治）”；
“3.魅力的性质：[建立在]非凡的献身于一个人 以及由他所默示和创立的制度的神圣性，或者英 雄气概，或者楷模样板之上（魅力型的统治）。”
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合法型统治（1）
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官僚制的内涵及特征
“官僚”一词的起源及定义 “官僚制”的定义 官僚制的基本特征 “官僚政治”
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“官僚”一词的起源（1）
在我国，“官僚”一词在早期的封建社会就存在。在春秋战国 的时候，许许多多的封疆大吏和王孙贵族们都时兴豢养门客， 称之为幕僚，也就是在幕后出谋划策的助理人员和跟班的随 从。
“魅力型统治者的行政管理班子并非‘官员’，至少不是在专业
业务上训练有素的官员。它既不是按等级观点，也不是按对
家族或个人依附的观点选择的，而是按照魅力的品质选择
的……‘既没有‘任命’或‘罢免’，也不存在着‘资历’和‘迁升’，
而是仅仅在被召唤者的魅力资格基础上，依照领袖的直觉加
以召唤。”
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这些幕僚们才华的光辉在辅佐他们的主子的政务的过程中时 有闪现，每每引起皇帝或上级官员的注意和赏识，被直接授 以官位，进身成为他们从前的主子的同事，谓之同僚。
因而“僚”这一词就不但有下属的意思，如僚属，僚佐，幕僚， 等等，也有同事的意思，如同僚。
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“官僚”一词的起源（2）
在西方，“官僚”一词起源于14世纪的法国。 当时的法国皇帝派遣税收审计大员到各地巡 查，所到之处有地方的行政官来参见。参见 设有专室，这种专室就称之为Bureau（官 局）。
——戴维·米勒：《布莱克维尔政治学百科全书》， 中国政法大学出版社，1992年版，第76页。
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“官僚制”
对官僚制的批判源自19世纪的欧洲，当时的 自由主义者用以斥责专制政府官员的繁文缛 节、狭隘头脑与专横态度。
之后该术语逐步成为丝毫不管具体情况的僵 硬规章与例行公事的态度，不能清楚地分配 责任的复杂组织，指令矛盾、办事重复、愚 蠢忙乱的官员，办事拖拉、推卸责任、冷漠 无情的工作作风。
“在他的教导下，这些要服役20年的普鲁士士 兵除了相貌，其他几乎都一样，同样的姿态， 同样的步伐，连士兵头发的长度、胡须的式 样都要统一，如果实在不一样，那么也要用 黑色染料染成一样。”
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第六讲 韦伯的官僚制理论
一、韦伯生平事迹介绍 二、韦伯官僚制理论产生的社会背景 三、韦伯官僚制理论的主要内容 四、对韦伯官僚制理论的评价
“1.通过协议的或强加的任何法都可能以理性为取向，即目 的合乎理性或价值合乎理性为取向，并制订成章程，同时有 权至少要求团体的成员必须尊重它……”
“2.……行政管理就是在法律规则限制之内,并且根据一些得 到团体制度许可的、甚至没有违许团体制度的、可以普遍标 明的原则，合理地维护团体制度所规定的利益”；
领袖个人的超凡魅力 （人格取向的权威）
传统的组织传统型权威 Traditi来自nalauthority
合理化—合法化组织
法理型权威 Rational—legal
authority
传统的习俗与惯例 组织内部的各项规则 （制度取向的权威）
稳定性
“人存政举，人亡政息”
（当领袖死后，而组织的权 威必须继续时，就会产生权 威的继承问题。组织往往会 由于领袖人物的死亡而分崩 离析）
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第六讲韦伯的官僚制理论
教学内容
了解马克斯·韦伯的学术背景与历史地位 掌握“官僚制”理论的基本思想 懂得如何客观评价“官僚制”理论的历史贡献 能够运用“官僚制”思想辨别分析公共管理实
践中的实际问题，比如官场现实中的“官僚主 义”现象、中国公共行政中的“官僚制”程度、 欧美发达国家进入“后官僚制”时代，等等。
为此，这些大型组织迫切要求一种严密、稳 定、有效、精确的管理组织，以促进资本主 义社会的行政管理不断趋向“理性”和“高效”。
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普鲁士军队的传统
“他（威廉一世）给整个普鲁士打上了烙印， 遵守纪律、服从命令、尽职尽责、讲究精准、 勤奋俭朴。军营式的纪律与等级制度支配整 个社会生活，‘普鲁士精神’形成了，它的公式 是专制主义加军国主义”。
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容克
容克是德语Junker一词的音译， 原指无骑士称号的贵 族子弟,后泛指普鲁士贵族和大地主 。
19世纪以来,普鲁士资本主义的迅速发展,全面瓦解了容 克的经济基础——封建庄园。为此普鲁士王朝把重要军 官职位和政府官位赐给容克作为补偿。
1848年德国革命后,容克的庄园经济逐渐转变为资本主 义性质的农场，大部分容克开始成为保留许多封建残余 的、资产阶级化的地主。
魏娜：《官僚制的精神与转型时期我国组织模式的塑造》， 载于《中国人民大学学报》，2002年第1期。
冯钢：《科层制与“官僚精神”》，载于《浙江大学学报》 （社科版），1998年第4期。
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思考与讨论
“官僚制”、“官僚主义”以及“官僚政治”的区 别？
一种观点认为，中国有几千年封建官僚政治 的传统，因此，中国的官僚制体系已经非常 完善，并不比西方国家落后。你怎么看？
“3.因此，典型的合法型的统治者即“上级”，由于它发号施令， 所以要服从非个人的制度，他的号令是以这个制度为取向 的”；
“4.服从者仅仅作为团体的成员，并且仅仅服从法”；
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合法型统治（2）
“5 .……团体的成员服从统治者，并非服从他个人，而是服从那 些非个人的制度，因此仅仅在由制度赋予他的、有合理界限的事 务管辖范围之内，有义务服从他。”
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王亚南
毛泽东和邓小平非常痛恨中国官场的官僚主义问题,多次发 表讲话批评官僚主义现象。
著名学者王亚南在《中国官僚政治研究》一书中，对中国官 僚政治产生的社会经济和文化基础、诸多特殊表现及其危害 等进行了深刻的论述。
思考与讨论：
“官僚制”与“官僚主义” 的区别？ “官僚制”与“官僚政治”的区别？
传统型统治
“统治者（或者若干统治者）是依照传统遗传下来的规则确 定的，对他们的服从是由于传统赋予他们的固有尊严……统 治者不是‘上司’，而是个人的主子，他的行政管理班子首先 不是（由）‘官员’组成，而是他个人的‘仆从’……决定行政管 理班子同主子的关系，不是事务上的职务职责，而是奴仆的 个人忠诚。”
权威结构理论与组织类型分析
合理化-合法化组织——行使权威的基础 是组织内部的各种规则。
传统组织 ——行使命令和权威的基础是 先例和惯例。
神秘化的组织 ——行使权威的方式是基 于领导者个人的人格。
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三种组织形态比较
比较项
权威
权威的 基础
神秘化组织 魅力型权威 Charismatic authority