第6章 公共政策

第六章 公共政策
第一节 公共政策
一、公共政策
公共政策是各级公共组织（尤其是政府等权威机 构）在职能范围内为了解决和处理公共问题，经过政 治协调和管理过程，达成公共利益或公共目标的过程。 表现形式：各种行动方案； 发展出来的各项方针、原则、策 略、措施、计划、行为规范、法规等
二、公共政策的本质及功能
• 由于缺少父母的关爱，以及“隔 代教育”、“寄养教育”使“留 守儿童”的教育与成长不同程度 地出现问题。 • 调查显示，不少儿童存在柔弱无 助心理、自卑闭锁心理、寂寞空 虚心理、逆反心理及与父母的疏 离隔膜感，有的儿童竟记不清母 亲的样子了。 • 在行为习惯上，有些儿童沾染上 不良习性，甚至违法犯罪。 • 在教育方面，据湖北省某县调查， “留守儿童”中有46%的学生成 绩较差，42%中等偏下，10%成 绩较好，仅有2%成绩优秀。还 有的学生无故辍学。
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1. 艾滋病问题是如何 从私人问题演变成 公共政策问题的？ 2. 政府在艾滋病问题 上应有何作为？
农村留守儿童：中国的伤
• 父母双方或一方外出务工，在中国催生了一 个特殊的农村少年儿童群体——“留守儿 童” 。 • 根据权威调查，中国农村目前“留守儿童” 数量超过了5800万人。57.2%的留守儿童是 父母一方外出，42.8%的留守儿童是父母同 时外出。留守儿童中的79.7%由爷爷、奶奶 或外公、外婆抚养，13%的孩子被托付给亲 戚、朋友，7.3%为不确定或无人监护。
艾滋政治：从私人问题到政策问题
3.中国艾滋病感染者人数以每年30％—40％的 速度增加。截至2010年10月底，我国累计报 告艾滋病病毒感染者和病人37万余例，其中 死亡6.8万余例。 据国家卫生计生委公布的数字显示，截至 2013年9月30号，全国共报告现存活艾滋病 病毒感染者和艾滋病病人约43.4万例。在全 国艾滋病感染报告病例中，大学生感染者人 数持续上升，国内15至24岁的青年学生感 染者占全部艾滋病感染者的比例，已由 2008年的0.9%上升到2012年的1.7%。
（五）公共政策问题分析
对政策问题的界定，目的是弄清问题的实质和严重性，为 政府决策议程做准备。 分析方法：原因分析法、系统分析法等 原因分析法（层级分析法）：为了确认导致问题的原因进行的 分析。 （1）可能原因（Possible Causes）：一切有可能促使某种 问题得以产生的因素 （2）合理原因(Plausible Causes)：以科学的研究或直接 的经验为基础所探查出的对问题的发生产生重要影响的原因 （3）可诉原因(Actionable Causes)：受政策制定者的控制 和操纵的原因
主观性和人为性
• 任何政策问题都基于人们的主观价值判断和 切身感受。 • 大众感受突出的公共问题在精英集团那里并 不被当作一回事，精英集团感受到的公共政 策问题也不一定得到民众的认同。
历史性和动态性
• 公共政策从其成因来看都不是突发的， 都经历一个逐步发展的过程才达到普遍 化和严重化； • 有的是旧政策的遗留问题和衍生问题 （城乡分割政策、改革开放） • 有的是环境与事态的新变化所致 • （民工荒、就业难问题）
设计执行 确定具体目的 选定方案
设计方案
估计方案
艾滋政治：从私人问题到政策问题
1. • 《南方人物周刊》报道了一位感染艾滋病的在校女大学生朱力亚，人 们被这样的悲剧震动：一个陶醉在爱情中的22岁的女生；一个学业优秀到 给学校外语系出国培训上课的大二学生；一个穷人家的孩子；一个思想正 统的预备党员。这样一个孩子，突然被告知，从她的异国男友那里感染了 艾滋病。 现在追问责任是没有意义的，也是冷酷的。谁还有心情去谴责这个如 此不幸的姑娘在短暂的幸福时光中没有保护好自己呢？可是，事实看来， 环境正准备把所有的苦果让她一个人承担。或者具体地说，她的母校的处 置方式，等于是告诉她，你应该自作自受，遇到了就该当你倒霉。当这位 女生正以超人的毅力，一边压抑内心万劫不复的绝望，一边不可遏制地想 念把她拖入黑暗深渊而一去不复返的男友，同时尽量正常地生活在校园， 可是，她的母校，尽管也同情她，也爱护她，但终归是温和地把她逐出了 校门。 即便这样，这位“最有资格”选择自杀的女生并没有自杀，更没有像中 国已有发生的事情那样，以这个恐怖的可传染绝症去报复无辜的他人，而 是选择了勇敢。她避世隐居，同时，找一份自食其力的工作，想尽办法不 让父母陷入悲痛，还一边为社会做义工。特别地，在经过一年的痛苦挣扎 之后，她选择了公开自己的身份，她要通过自己告诉社会特别是告诉青年 一些道理。
（四）执行子系统 由政策执行组织及其人员构成。 作用： 1. 为政策方案或项目的执行做好准备 2. 从事指挥、沟通、协调等方面活动
（五）监控子系统 由体制内、体制外的有关部门、单位和个 人组成贯穿于整个政策过程。 作用： 1. 确立政策执行的准绳和规则 2. 监控政策执行情况 3. 反馈政策执行情况
艾滋政治：从私人问题到政策问题
• 2.（资料来源：人民网 ）最近的两三周，天津的街道呈现出罕见的冷 清，天津市民的眼中增添了从来没有过的警惕。这个900多万人口的特 大城市，出现这种普遍性的令人不安的气氛，源自于一个传闻：据说 一批河南的艾滋病人来到天津，在商场、超市、路边等公共场所，用 装有含艾滋病毒血液的注射器乱扎市民，报复社会。 当地的一位记者说，据说这个传闻最早是从去年的平安夜开始的， 传言有人那天在滨江道的商场被扎。元旦过后，“扎针”事件越传越 开，被扎的人也越传越多，以至造成了全城的不安。 在真假难辨的传 闻面前，人们选择了“宁可信其有、不可信其无”的谨慎态度，尽可 能地减少了外出活动的机会。此事发生后引起了各方的重视，有关人 士介绍，天津的公安机关已把它列为一号案件，出动了辖下的数百名 警员分布全城，正全力以赴组织破案。正如天津市卫生防病中心常务 副主任朱效科所说，从另一个方面来看，这个事件也有一个积极的作 用，那就是让天津人增加了对公共卫生的关注度，也由此反映出了人 们对艾滋病认识的误区以及一些亟待解决的问题。 • 记者注意到，目前很多人对中国艾滋病的情况所知甚少，而且还 表现出了一种危险的倾向。很多人一提到艾滋病就认为是生活作风的 问题，和平路一位售货员评论“扎针”事件时说：“那些人自己乱搞， 得了绝症还来害人，抓住了要狠狠地惩罚他们才行。” 即使有人知道 中国有相当一部分艾滋病人是卖血、输血而被无辜传染上的，也抱着 一种相当冷漠的态度。河东区的一位居民说，应该把艾滋病人送到孤 岛上去，让他们与世隔绝。另一位姓李的中年人甚至说“应该灭掉”。
公共政策过程图（P156）
第二节 公共政策设计
• 要想成功地解决问题，就必须对真正的问题 找到正确的方案。我们经历的失败常常更多 地是因为解决了错误的问题，而不是因为我 们为真正的问题找到了错误的解决方案。 • ——拉塞尔· L· 阿克奥夫 (RussellL．Ackoff) 《重新设计未来：解决 社会问题的一个系统方法》(1974年)
（二）咨询子系统
又称参谋子系统或智囊子系统，由 现代政策研究组织以及各种专家、学者 组成。 作用： 1. 政策问题分析 2. 政策未来预测 3. 方案设计及论证 4. 其他政策相关问题的咨询 5. 参与政策评估并反馈信息
（三）决断子系统 又称中枢子系统，由拥有决策权力的高层 领导者组成。 作用： 1. 提出有关的政策问题 2. 考虑政策目标的确立 3. 组织政策方案的设计 4. 负责政策的最终决定
艾滋政治：从私人问题到政策问题
4. 对于把发展当作“执政兴国第一要务”的领导者来说，最 大的政治灾难莫过于经济停滞。在非洲的博茨瓦纳，感染艾 滋病的成年人达到了该国人口的38.8％，劳动力的锐减摧毁 了该国为持续发展所作的一切努力。艾滋病使非洲整体社会 经济水平倒退了30多年。但人们同时也注意到，正是非洲政 治与社会变革的迟缓，使得艾滋病有药也难治。 • 美国前总统克林顿在清华大学作演讲时说：“如果中国 有1500万—3000万人得了艾滋病，就会使你们的经济成果毁 于一旦。” • 国家性病艾滋病预防控制中心王维真副研究员指出： “艾滋病大多流行于贫困、文化程度较低的地区和人群中， 他们是社会的弱势群体，很少有机会发表声音。贫困加剧了 艾滋病的流行，艾滋病的流行又加重了贫困范围和程度，造 成了社会进一步的不平等。这里蕴藏着冲突的危险。” • 另一方面，艾滋病成为国际社会对中国施压的一个砝码。 近年来，一些国际人权组织频频把中国列为“观察对象”， 从人权的角度，对中国防治艾滋病工作大加指责，影响到了 中国的国际环境。
• 为什么有的社会问题很严重，民怨沸腾，但还是没 有相应的政策出台？ • 为什么政府和决策者在主流媒体上经常强调的问题， 老百姓觉得与自己的生活没有关系？
公共政策问题认定
一、公共政策问题
（一）公共政策问题链
问题 社会问题 公共问题 政策问题
问题：实际状态与期望状态的差距，是各种各样需 要解决的矛盾。 问题分为私人问题和社会问题。 社会问题：超出私人范围，私人无力解决的问题。
（三）公共政策问题的发现途径
a.公共组织在公共管理过程中发现问题的存在， 并加以注意； b.各利益集团通过政治途径反映问题； c.部分公民、民间组织或媒体，通过呼吁或请 愿方式提出问题； d.专家、学者通过发表学术论文方式提出社会 问题和解决这些问题的建议。
（四）判别和确定公共政策问题的准则
a.公共政策问题应是具有公共性的公共问题。 b.公共政策问题应是影响程度大的问题。 c.公共政策问题应是社会公众普遍关心、强烈要 求解决的问题 d.公共政策问题应是政府及其公共组织职权范围 内的问题。
（一）确立公共政策基本目标 （二）估计需要 目标群体的认定 （三）确定具体目的 （四）设计公共政策方案 1.方案轮廓设计 2.细节设计 （五）方案评估与择优 （六）选定方案 （七）设计执行
三、公共政策的合法化P164 （1）政策内容的合法化 （2）决策过程的合法化 （3）政策法律化
确定目标 估计需要
（六）公共政策议程 将公共政策问题列入公共部门的议事日 程，通过讨论将其纳入公共决策阶段的过程。