巴曙松：城镇化融资突破玫略

巴曙松：城镇化融资突破玫略
作者：暂无
来源：《中国房地产业》 2013年第11期
本刊记者│潘卫艳
巴曙松与杨现领合著的《城镇化大转型的金融视角》一书，最近广受地方政府和金融机构
推崇。

作为国务院发展研究中心金融研究所副所长、享受国务院特殊津贴专家，巴曙松为城镇
化提供的金融视角对地方政府来说是亟需补修的重要一课。

在他看来，城镇化并不必然与增长
相联系，也有可能与衰退相联系，而城市存在着难以避免的生命周期。

因为有周期，所以有转型。

城市的周期性收缩也可能成为新的潜力，从而产生危机到革新的转变。

那么城市周期与转
型的问题也为政策的制定者提出了新的挑战：如何以新的方法和思路应对城市的周期与转型以
实现城镇化的可持续增长。

对此，本刊专访了巴曙松先生。

《中国房地产业》：您在新书中提到“一个有效的金融系统不仅应该为城市的增长而融资，也应该为城市的转型而融资。

”这是否意味着金融系统的角色转换也同样重要？
巴曙松：城镇化的转型本质上是要为城市的增长与繁荣寻找可持续的动力之源，最原始的
动力通常来自于生产率的扩张。

生产率的变化通过改变劳动力、土地和资源的重新分布，从而
重塑城市的增长动力。

农业生产率的扩张使农村产生富余的劳动力，并使之成为工业生产者，
从而完成农村到工厂的转变；工业生产率的扩张则通过自动化替代一部分制造业劳动力，并使
之进入服务业领域，从而完成工业城市到服务业城市的转变。

作为一个结果，生产率的变化使劳动力平衡分布在不同行业，从而产生可持续的增长。

在
三大产业部门中，特别是农业部门中，全球和中国的劳动生产率远远低于美国。

从美国经验来看，约计1%的农业劳动力贡献了约计1%的GDP、约计20%的制造业劳动力贡献了22%的GDP、约计79%的服务业劳动力贡献了77%的GDP。

中国劳动力的35%从事农业生产，只贡献了11%的中
国GDP。

从这个角度评估，中国下一阶段城镇化的转型，重点之一即是表现在城市增长动力的转型上，而这将主要取决于生产率条件的变化，因此，一个合适的投资和融资决策应该区别中国不
同区域、不同城市的实际情况，针对性地实施差别化的投融资政策，以有效投资驱动生产率扩张，从而实现增长动力的重塑，也使得城镇化在真正意义上可以成为经济增长的动力。

《中国房地产业》：具体怎么差别化？
巴曙松：下一阶段，中国生产率扩张存在三个潜在来源：农业生产率的扩张、内陆城市制
造业生产率的扩张、沿海城市现代服务业生产率的扩张。

围绕这三个方向，下一阶段中国城镇
化的投融资体制应该有针对性地进行必要的改革。

比如扩大对于农业装备、农资、农产品物流和仓储、标准农田和水利基础设施的投融资支持，围绕农业产业链的延展，扩大对于相关产业的融资支持。

中国的城市基础设施投资和金融支持方向也应作出必要的转变：一是扩大对于沿海—内陆
之间交通一体化基础设施建设的投资和融资支持力度，将内陆城市与沿海城市联成一体，承接
产业转移；二是扩大对于城市之间的交通网络化设施的投资和融资支持力度，通过城际公交、
城际铁路、城际客运、支线机场轨道交通将城市与郊区、中心与外围之间联成一体，降低生产
和贸易成本。

与内陆城市不同，沿海城市处于不同的阶段，未来深圳、上海等较为发达的城市，正处于
从工业城市向服务业城市的转型之中，生产率的扩张将主要来自于高端制造业和现代服务业。

这种转型所催生的金融需求结构也将发生系统性转换。

《中国房地产业》：中国的城镇化建设需要多少资金的支持，您有专门的报告算过账，这
需要什么样的投融资环境的支持？
巴曙松：在未来20～25年的时间里，中国的城镇化将进入到加速发展阶段的后半段（城镇化率将从50%提升到70%）。

在这个阶段，中国将面临进入高收入国家还是陷入中等收入陷阱的历史性拐点，所以这个发展时期是非常关键的。

围绕城市基础设施和公共服务所产生的融资新需求以及当前融资体系无法有效满足的客观
现实，中国的财政和金融系统如何通过改革来满足融资始终是一个极富挑战的问题。

在当前的
融资和财税体制下，城市基础设施融资依然存在诸多挑战，突出表现在地方政府缺少可持续的
支柱税种和主体税源、公共服务责任和财力不匹配、地方债务负担压力较大、城市基础设施建
设过度依赖土地出让收入等。

为解决上述突出矛盾，需要为城市基础设施建设进行必要的融资
工具创新、财税体制改革以及土地制度改革等创新，从而打造可持续的城市融资方式。

《中国房地产业》：在基础建设领域哪些环节相对薄弱？在下一阶段的建设当中将会如何
侧重？
巴曙松：从未来的基础设施投资需求结构上看，中国铁路建设相对滞后，依然存在较大投
资空间。

2011年中国铁路营业里程达到9.3万公里，比上年增加2071.1公里、增长2.3%，里
程长度居世界第二位。

但从路网密度的国际视野来看，不论是基于国土面积还是基于国家总人口，中国都是处于较低水平，每万平方公路上的铁路在2010年为69，是英国的1/20，印度的
1/7；每万人拥有的铁路里程更是不到0.5公里，处于较低水平，体现中国铁路建设的滞后。

《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》当中也明确，到2015年，全国轨道交通新增运营里程1000公里。

另外，我国目前公共设施严重不足，相关投资将随着城市化进程的推进而不断加大。

随着
基本的道路、桥梁等建设完善之后，政府的社会公共职能就愈显重要，城市污水的处理、燃气
管道的铺设、城市绿化、垃圾处理、公园的建设等公共设施投资续期必然加大。

《中国房地产业》：和过去相比，下一阶段更为侧重的基础建设，是否应当在投融资主体、方式上做出调整？
巴曙松：下一阶段当中，为了使基础设施投资更加满足高效、包容、可持续的城镇化发展
的需求，基础设施投资需要转变思路：首先，投融资主体需要转变，不再一味以政府为主导，
需要更多引入市场力量以在项目成立时更多考虑建成效益；其次，融资方式的转变，多元化的
资金渠道来源，使社会各类资金都能分享基建带来的收益，同时也使得项目建设接受市场的监督。

非常需要强调的一点是，不要再走过去“遍地开花”的老路子，而需要更多考虑地方的产
业转移、人口流动等因素，战略性的超前投资是有必要的，但是必须要有未来更大的需求来匹配，否则，产生无效投资的可能性会加大，造成资源浪费。

所以，投资的区域、领域、行业都
将会因各地已有的存量建设、未来的要素变化以及更为重要的新型城镇化的要求而有所差异化。

《中国房地产业》：哪些是城镇化目前可行的融资渠道？对于近来呼声很高的市政债您怎
么看？
巴曙松：从目前背景来看，中国未来的M2增速预计难以有持续显著的增长，在这个约束条件下，为了使金融部门可以继续支撑中国的基础设施建设，可以考虑的选择方案是扩大社会融
资总量，要实现这一点，则需要提高直接融资的占比，使企业债券、市政债券、中票等融资工
具发挥更大的作用。

尽管从国际经验看，中国逐步实现从“城投债”到“市政债”的转变是必由之路，而且市
政债和财产税的搭配组合，也将有助于解决中国城镇化发展的融资问题。

但是，在新《预算法》框架下，从法律层面看，地方政府发债的可能性几乎为零。

新《预算法》对地方政府自主发债
并无放松，目前的提法仍然是“除法院和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。

美国的市政债之所以如火如荼，最根本的前提是联邦预算和地方预算是相互独立的。

在中国，分税制只是“适度分税”，中央对地方有较强的控制权，从财政预算收入的角度，算上中
央对地方的税收返还和转移支付，自2002年所得税改革以来，一直都是中央占比高于地方，基本维持在五五分，如果在税收返还之前算，那么中央的比例更高，在“7:3”左右。

假使地方政府可以自由发债，直接的结果可能就是地方债务的膨胀，并产生潜在的金融风险。

所以，在分
权制的财税体系没有改变的情况下，没有对财税制度和地方预算方面做出必要的改革之前，市
政债很难有发展空间。

《中国房地产业》：新型城镇化建设需要配套财税领域的改革，也是目前阶段透露出的改
革重点。

在您看来，难点在哪里？
巴曙松：财政改革的目标是要克服财权与事权不对称以及公共服务供给不足的问题。

未来
财政的关键在于处理政府间的关系，改革的路径则存在三个可能：财权改革、事权改革和转移
支付体系改革。

从而重新界定各层政府间的税收关系，扩大较低层级政府征收税收的权利。

事
权改革的关键则是重新分配承担基本公共服务支出的责任，将责任从较低层级政府向较高层级
政府转移。

转移支付体系的改革则要求由较高层级政府向较低层级政府转移，以确保每一级政
府拥有足够的收入以提供适当质量的基本服务。

从各个国家的经验上来看，在当前的经济结构下，财权能够下放到地方的空间是十分有限的。

相对于财权改革，事权方面的改革显得更为迫切。

从目前数据看来，地方政府的财政支出在全国的支出比重越来越大，近两年都在80%以上，2011年和2012年支出占比分别为84.9%、85.1%。

按照项目分，当前中国的基础教育（中学、
小学、幼儿园教育）和公共卫生两大领域的支出责任主要在县乡两级政府；而医疗保健领域的
支出也主要在省级、市级和县级的支出责任内。

越往下的政府层级的财力越有限，这就容易导
致教育、卫生、社会保障等公共服务的供给出现不足。

初级、高等教育一起，中央支出不到10%，远低于澳大利亚、法国、比利时等国；卫生支出，中国中央政府更是支出不到2%，而在加拿大和瑞士，97%以上的卫生支出责任在联邦或者
中央政府；社会保障方面的支出在中央支出中也是比例极小，这样的支出结构容易造成基本公
共品的供给不足以及地区不均衡现象。

很显然，未来中央政府需要在公共服务领域承担更多的
责任。

《中国房地产业》：在这方面，您看到的改革信号是什么？
巴曙松：尤其在最近一段时期，中国的决策者明确指出把削减、合并一批专项转移支付项
目作为财税领域的重点改革内容。

这里的重点是减少相应的专项转移支付，因为专项转移支付
中一部分是本来应该国家管理的事务，专项补助让地方去管理。

从近年的一般性转移支付和专项转移支付的同比数据上，已经看到中央在推动转移支付结构变迁行动的实施，在2011年，专项转移支付的增幅首次低于一般性转移支付，去年两者同比分别增长13.7%和17.3%，2013年的预算显示这样的趋势似乎正在加速，预算2013年全年一般性转移支付同比增加14.3%，而专项转移支付仅增长2.5%。

从具体项目的预算增速上也能够看到改革的方向，2013年城乡水事务、科学技术、住房保障支出、医疗卫生和国防四方面的专项转移支付同比都是下降的；特别是住房保障支出，其实第四大专项转移支付项目，同比下降了15.1%。

同时，部分专项转移支付资金已经调整并入一般性转移支付，如自2013年起，将农村医疗补助资金、城市医疗救助补助资金由医疗卫生专项转移支付调整入一般性转移支付中的新型农村合作医疗等转移支付，整合归并专项支付项，对用途相似、性质相同的专项转移支付进行整合，调整为一般性转移支付，这样可以按照公式方法进行分配，使得更加公开透明，提高资金的利用效率。

《中国房地产业》：房产税在多大程度上能改变地方对土地财政的依赖？
巴曙松：对于地方政府而言，存在三类潜在税种：一是地方具有信息优势的车辆税；二是税基较为稳定的财产税；还有就是体现收益与负担对等的使用费、规费等。

从成熟经济体的经验看，财产税或者说是房产税是支撑地方政府收入的主要来源，在美国，这一财产税占比州和地方的总税收一直都在25%以上，且较为稳定。

房产税作为一种财产税，本质上是另一种形式的土地财政，区别只是在于对存量的土地征收，未来房产税需要发挥更为重要的作用。

从跨国对比来看，房产税在地方税收的比重在发达国家较高，在发展中国家和转型国家较低。

换句话说，通常伴随一个国家的经济水平的不断发展，房产税对地方政府的税收收入也越来越重要。

对于中国而言，房产税可以改变土地收入的时间流，是改变中国目前过度“土地财政”进行城镇化建设融资的可选方案。

现有的土地出让方式其实是将土地以及土地可能带来的收益一次性全部获得，是一种短期的行为，而房产税则是在房产建成以后无限期获得收入流，如果房产税收入用于城镇化建设，那么就匹配了两者的资金与收益的期限问题。

此外，城市未来财产税收入的多少与城市化建设水平相关联，城镇化投入加大，市政建设水平提高，未来城市的土地和房屋价值将不断提升，与之相关的财产税就提高，城市建设未来的偿还能力也会不断增强。

因此，从各成熟市场的发展规律来看，房产税是未来的必由之路。

从目前的推进节奏看，下一阶段，可以在重庆、上海试点经验的基础上，进一步扩大试点范围，使之逐步成为一个潜在的、可持续的地方收入来源。