第十五章城市房屋拆迁管理法律制度

第十五章城市房屋拆迁管理法律制度
目的要求
城市房屋拆迁涉及的法律关系主要是平等主体之间的民事关系，但是房地产开发建设过程中房屋拆迁也直接关系到社会的公共利益，因此，政府对于房屋拆迁行为需要进行适当的管理。

本章根据国务院新颁布的《城市房屋拆迁管理办法》对城市房屋拆迁制度作了全面的介绍。

政府在城市房屋拆迁中的地位和作用有待于进一步探讨研究。

教学重点
第一节房屋拆迁概述
一、房屋拆迁的概念及其特点
(一)房屋拆迁的概念
房屋拆迁是指因城市建设发展的需要，经政府有关部门审批，在城市规划区内的国有土地上，由拆迁人拆除被拆迁人所有的房屋，并由拆迁人对被拆迁人实施补偿和安置的法律行为。

(二)房屋拆迁的特点
1．房屋拆迁是一项行政民事相交叉的法律行为。

房屋拆迁一方面体现了国家意志的强制力，即国家对拆迁活动享有监督管理职能，强调房屋拆迁必须符合城市规划和有利于旧城区的改造；另一方面，凡关系到拆迁人和被拆迁人之间有关补偿、安置的方式与数额等利益问题时，又属于民事法律关系中的平等主体之间的民事法律行为。

2．房屋拆迁的行为必须是经批准，领取房屋拆迁许可证并在拆迁主管部门管理监督下依法进行的法律行为。

二、房屋拆迁的适用范围
(一)房屋拆迁法律关系的主体
我国有关房屋拆迁的法律、法规或条例明确规定：对人的适用范围包括两种：一是拆迁人，即指取得房屋拆迁许可证的建设单位。

二是被拆迁人，即是指被拆除房屋及其附属建筑物的所有权人。

被拆迁房屋及其附属物的使用人（主要是指房屋的承租人）不属于被拆迁人，但是，在一定条件下也是被拆迁的利害关系人。

(二)房屋拆迁法律关系的客体
城市房屋拆迁法律关系的客体是指在城市规划区内国有土地上，因城市建设需要拆迁的房屋及其附属建筑物。

(三)房屋拆迁法律关系的内容
房屋拆迁法律关系的内容，就是指房屋拆迁中的法律关系主体之间的权利和义务的关系，即拆迁人与被拆迁人之间的权利义务的适用范围。

根据我国有关法律规定，房屋拆迁当事人双方在房屋拆迁中，都享有一定的
法定权利，同时也需承担相应的法律义务，即拆迁人必须依法对被拆迁人予以补偿和安置；而被拆迁人则必须服从国家城市建设需要，在规定的搬迁期限内完成搬迁。

三、房屋拆迁的原则和管理法律制度
(一)房屋拆迁的原则
1．房屋拆迁必须符合城市规划要求的原则。

2．房屋拆迁必须有利于城市旧区改造的原则。

(二)房屋拆迁管理的法律制度
国务院建设行政主管部门对全国城市房屋拆迁工作实施监督管理。

县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。

县级以上地方人民政府有关部门应当依照规定，互相配合，保证房屋拆迁管理工作的顺利进行。

第二节房屋拆迁的法定程序
一、房屋拆迁的法定形式
根据我国有关法律之规定，目前我国房屋拆迁的法定形式有三种：一是政府组织统一拆迁；二是自行拆迁；三是委托拆迁。

(一)政府组织统一拆迁。

它是国家提倡和鼓励采用的拆迁形式，也就是说政府统一组织或委托某一有资格从事拆迁的单位具体承担，对需要拆除的房屋实施统一拆除，对被拆迁的人实行统一的补偿和安置。

(二)自行拆迁。

它是指拆迁人自己对被拆迁人进行拆迁安置和补偿。

(三)委托拆迁。

它是指拆迁人将房屋拆迁的补偿和安置工作委托给被委托人进行。

有关拆迁方面的条例规定了被委托的条件，即被委托人应当是取得房屋拆迁资格证书的单位。

但是，拆迁的主管部门不得接受委托拆迁，以保证拆迁主管部门行使行政管理权力的独立性和公正性。

二、房屋拆迁单位的管理
房屋拆迁单位是指依法取得动拆迁资格证书，接受拆迁人委托，对被拆迁人进行拆迁动员，组织签订和实施补偿、安置协议，拆除房屋及附属物的单位。

三、房屋拆迁的法定程序
房屋拆迁人对在一定范围内的国有土地上进行拆迁房屋及其附属建筑物时必须按照一定的法定程序进行。

具体程序如下：
(一) 申请建设用地规划许可证，获取拆迁范围内的土地使用权
拆迁人实施房屋拆迁行为之前，首先要依法获得拆迁地块的土地使用权。

由规划管理部门核发建设用地规划许可证，确定拆迁房屋的地域范围。

(二)编制拆迁计划和拆迁方案
建设单位在取得土地使用权后，根据调查核实的情况和国家、地方有关拆迁补偿安置的规定对被拆迁人进行具体分析，并编制出详细的拆迁计划和拆迁方案。

(三)申请房屋拆迁许可证
申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：建设项目批准文件；建设用地规划许可证；国有土地使用权批准文件；拆迁计划和拆迁方案；办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。

(四)宣布拆迁决定并发布拆迁公告
房屋拆迁管理部门在发放房屋拆迁许可证的同时，应当将房屋拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项，以房屋拆迁公告的形式予以公布。

(五)签订拆迁协议
拆迁公告发出后，拆迁人与被拆迁人应当就拆迁补偿和安置事宜进行协商，就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。

(六)实施房屋拆迁
拆迁人应在规定的拆迁期内完成房屋的拆迁任务。

四、房屋拆迁纠纷的处理
（一）拆迁人和被拆迁人达不成协议的行政裁决
拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。

房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。

房屋拆迁管理部门受理房屋拆迁裁决申请后，应当组织当事人调解。

房屋拆迁管理部门必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据进行复核；对当事人提出的合理要求应当采纳。

房屋拆迁管理部门不得因当事人申辩而做出损害申辩人合法权益的裁决。

经调解达成一致意见的，出具裁决终结书；拆迁当事人拒绝调解的，房屋拆迁管理部门应依法作出裁决。

当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。

拆迁人依照规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。

（二）行政强制拆迁的程序
被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。

未经行政裁决，不得实施行政强制拆迁。

拆迁人未按裁决意见向被拆迁人提供拆迁补偿资金或者符合国家质量安全标准的安置用房、周转用房的，不得实施强制拆迁。

（三）被拆迁人在拆迁期限内无正当理由拒绝拆迁的纠纷
拆迁当事人作为平等民事主体在达成拆迁协议以后，对双方都具有法律约束力。

拆迁人和被拆迁人都应当按照约定履行拆迁协议。

拆迁补偿安置协议订立后，拆迁人违反约定，或者被拆迁人、房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，可以依法按照司法救助的方式解决。

拆迁协议中有仲裁条款的，应按约定向仲裁委员会申请仲裁；没有仲裁协议的，可以依法向人民法院起诉。

诉讼期间，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。

第三节房屋拆迁补偿的法律规定
一、拆迁补偿的对象和法定范围
(一)拆迁补偿的对象
拆迁补偿的对象一般是房屋所有人或房屋产权人，在某些情况下可以是房屋代管人。

(二)拆迁补偿的法定范围
拆迁补偿的法定范围是拆除的合法建筑的房屋及其附属物。

违章建筑和超过期限的临时建设不属于法定补偿范围，未超过批准期限的临时建筑属于补偿的法定范围。

如进行拆除，应进行适当补偿。

所谓适当补偿可以理解为对临时建筑在使用期限内的残存价值进行补偿。

二、拆迁补偿的法定形式
(一)产权调换
产权调换就是扩迁人以原地重建的、易地重建的房屋或其它已建成房屋与被拆迁房屋所有权进行交换。

(二) 货币补偿
货币补偿是指拆迁人与被拆迁人将拆迁房屋及其附属物作价，由拆迁人支付货币的方式给予被拆迁人因拆除其房屋所造成的经济损失的补偿形式。

货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。

具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。

三、拆迁房屋补偿的一般规定
(一)拆迁私有房屋的补偿
拆迁私有房屋，拆迁人应事先书面通知被拆迁房屋的所有权人，征求是否按调换产权的形式进行补偿的意见。

通知书应包括房屋产权调换的地点、价格。

私房所有权人应在接到书面通知的规定时间内，将是否调换房屋产权的书面意见，以及房屋产权和土地使用的有关证件交拆迁人。

(二)拆迁公有房屋的补偿
1．拆迁公有非居住房屋的法定补偿
拆迁公有非居住房屋，凡将新建房屋产权交给所有人的，不另行补偿，但因新建安置房屋扩大建筑面积和提高房屋结构质量所增加的费用，应由被拆迁人负担。

2．拆迁出租的公有居住房屋的法定补偿
拆迁租赁房屋，被拆迁人与房屋承租人解除租赁关系的，或者被拆迁人对房屋承租人进行安置的，拆迁人对被拆迁人给予补偿。

被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的，拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换。

产权调换的房屋由原房屋承租人承租，被拆迁人应当与原房屋承租人重新订立房屋租赁合同。

3．拆迁公益事业房屋的补偿
公益事业房屋及其附属物，一般是指市政基础设施、文教卫生以及社会公共福利性、非生产性事业单位使用的房屋及其附属物。

这些公益事业多为社会福利事业，盈利少，或者不盈利，用于该类事业的房屋大多是人们用来进行一些社会
活动的。

拆迁公益事业用房的，拆迁人应当依照有关法律、法规的规定和城市规划的要求予以重建，或者给予货币补偿。

四、房屋拆迁的房地产估价活动的规定
为了规范城市房屋拆迁估价行为，维护拆迁当事人的合法权益，建设部于2003年12月1日制定了《城市房屋拆迁估价指导意见》，凡是城市规划区内国有土地上房屋拆迁涉及的房地产估价活动适用该意见。

城市房屋拆迁估价是指为确定被拆迁房屋货币补偿金额,根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，对其房地产市场价格进行的评估。

房屋拆迁评估价格为被拆迁房屋的房地产市场价格，不包含搬迁补助费、临时安置补助费和拆迁非住宅房屋造成停产、停业的补偿费，以及被拆迁房屋室内自行装修装饰的补偿金额。

搬迁补助费、临时安置补助费和拆迁非住宅房屋造成停产、停业的补偿费，按照省、自治区、直辖市人民政府规定的标准执行。

被拆迁房屋室内自行装修装饰的补偿金额，由拆迁人和被拆迁人协商确定；协商不成的，可以通过委托评估确定。

五、拆迁补偿的几个特殊的法律规定
(一)拆迁有产权纠纷房屋的法定补偿
有产权纠纷的房屋是指房屋产权关系还有异议或争议产权人还不确定的房屋。

按照规定，凡拆迁范围内有产权纠纷的房屋，产权纠纷当事人应当在区、县房地产管理部门公布的规定期限内，就产权纠纷尽快协商解决，协商一致后由产权人与拆迁人协商解决拆迁补偿问题。

(二)拆迁出租住宅房屋的补偿形式与租赁关系
拆除出租住宅的补偿形式应当实行产权调换，原租赁关系继续保持，因拆迁而引起变动原租赁合同条款的，应当作相应修改，这主要是为了保护住房承租人不因拆迁而丧失合法承租权。

(三)拆迁设有抵押权房屋的法定补偿
拆迁设有抵押权的房屋的法定补偿实行产权调换的，由抵押权人和抵押人重新签订抵押协议，双方当事人在房屋拆迁主管部门公布的规定期限内达不成协议，则由拆迁人参照拆迁有产权纠纷房屋的法定补偿规定实施拆迁。

拆除设有抵押权的房屋实行作价补偿的，由抵押权人和抵押人重新设立抵押权或由抵押人清偿债务后，方可给予补偿。

(四)拆迁代管房产的法定补偿
凡涉及代管房屋的拆除，必须经过审批，在土地使用权出让地块中，涉及到直管公房拆迁范围内有代管房产的，拆迁单位应征询房屋土地管理部门和落实私房政策办公室意见，代管人员负责提出对代管房产的补偿意见。

（五）搬迁补助费
拆迁人应当对被拆迁人或者房屋承租人支付搬迁补助费。

在过渡期限内，被拆迁人或者房屋承租人自行安排住处的，拆迁人应当支付临时安置补助费；被拆迁人或者房屋承租人使用拆迁人提供的周转房的，拆迁人不支付临时安置补助费。

搬迁补助费和临时安置补助费的标准，由省、自治区、直辖市人民政府规定。

第四节政府在城市房屋拆迁中的地位和作用探讨
一、在城市房屋拆迁关系中政府行使的是公共管理职能
（一）政府同时行使国有土地所有权与行政管理权将造成职能的错位
政府虽然处于国家土地所有者的代表与公有土地管理者的双重地位，但是政府主要的职能是行使对土地的公共管理职能。

换句话说，政府是通过行使行政管理权来维护国家所有权的利益。

如果政府处处以国家所有者的身份代替行政管理，那么政府的职能不可避免地会发生错位。

（二）城市房屋拆迁实质是政府依法重新配置土地使用权
重新配置土地使用权的形式之一是国家为了社会公共利益而行使的管理职能，即国家通过行政主体对非国家所有的财物进行强制有偿的征收。

这不仅体现在国家对集体土地的征收上，也表现为对国有土地使用权的调整。

这种行为特征是具有公共目的性、强制性、法定性、补偿性。

重新配置土地使用权的形式之二是为了建设发展需要国家行使调整土地使用规划的管理职能，准许新的土地使用主体取代原来的土地使用者。

这种调整行为与前一种的征收行为相比，其特征主要应是约定性、补偿性。

在上述的两种形式中，其实质都是政府行使对土地的公共管理职能，而非行使国有土地所有者的权利。

二、政府在城市房屋拆迁中的作用的改革
（一）在城市土地规划调整中政府行为的制约问题
（二）在城市土地规划调整中土地使用者的权益保护
本章结论
房屋拆迁是指因城市建设发展的需要，经政府有关部门审批，在城市规划区内的国有土地上，由拆迁人拆除被拆迁人所有的房屋，并由拆迁人对被拆迁人实施补偿和安置的法律行为。

房屋拆迁的当事人一是拆迁人，即取得房屋拆迁许可证的建设单位；二是被拆迁人，即被拆除房屋及其附属建筑物的所有权人。

房屋拆迁人对在一定范围内的国有土地上进行拆迁房屋及其附属建筑物时必须按照一定的法定程序进行。

拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租就拆迁发生纠纷时可由房屋拆迁管理部门裁决，或者由仲裁机构、人民法院依法裁决。

拆迁补偿是根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。