新增建设用地指标及占补平衡制度

新增建设用地指标及占补平衡制度对于诸多土地投资项目——包括传统的土地一级开发、片区/城镇综合开发、棚户区/城中村改造甚至一些二级开发项目而言，项目用地范围内现有和将来可供出让的国有建设用地规模往往决定了项目的可行性与未来收益。

因此，对于参与土地投资项目的企业主体而言，决定项目范围内建设用地规模的“建设用地指标”则会作为关键条件频繁出现在各类项目协议文件中。

而就何为建设用地指标，以及如何依法依规取得建设用地指标，在实践操作中往往出现不准确的，甚或是偏离政策规定的理解。

仅从建设用地指标的概念而言，在实务操作中便经常出现“土地指标”、“用地指标”、“占补平衡指标”、“补充耕地指标”等五花八门的称呼被混用的情况，而这些称呼和概念经常与现行不同法律政策中的界定存在脱节而难以避免地造成似是而非的理解与适用。

本文试图从现行法律法规政策规定的视角出发对建设用地指标相关概念、管理制度进行解析，并对建设用地指标（包括与之相关指标）的获取、流转进行探讨，以供各类参与土地投资以及房地产投资的企业参考。

本文作为该系列文章的第一篇，主要探讨新增建设用地指标以及占补平衡制度。

一建设用地指标制度的渊源长期以来，我国面临着各项建设事业发展带来的建设用地需求的增加和人多地少、耕地后备资源不足的矛盾，这也是我国出台相关政策对建设用地指标进行管理的根本出发点。

早期的政策文件中，建设用地指标是以具体建设项目用地定额指标来进行规范的。

原国家计委、国家土地管理局曾于1987年下发《关于编制建设项目用地定额指标的几点意见》规定：“建设项目定额指标是指在平均的生产工艺水平、规划设计水平、经济技术水平和通常的场地条件下，一个建设项目的主体工程和配套工程所需占用的额定土地面积。

”该文件中便使用“建设项目用地定额指标”的概念，并对其界定为特定项目所需占用的额定土地面积。

而从宏观角度来讲，国家层面需要根据土地自然特点、经济条件和国民经济、社会发展用地需求的长期预测，确定土地利用的目标和方向、土地利用结构和布局，对各主要用地部门的用地规模提出控制性指标，划分土地利用区域，确定实施规划的方针政策和措施[1]。

土地利用总体规划就是国家层面对土地利用宏观的、指导性的长期规划，其重要的内容之一即为各项土地利用指标。

《全国土地利用总体规划纲要》（2006-2020）中，对土地利用指标进行了大致的界定，将耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、人均城镇工矿用地、新增建设占用耕地规模等纳入到土地利用约束性指标，将园地面积、林地面积、牧草地面积等纳入到预期性指标。

本文仅就宏观层面对建设用地规模进行管控作为出发点讨论建设用地指标，为本文之目的加以定义，建设用地指标是国家对特定区域在特定期限内可作为建设用地加以利用的额定土地面积的控制规模。

二实务中的建设用地指标（一）房地产开发中的建设用地指标房地产开发的根基在于土地使用权，一个房地产开发项目是以合法合规方式取得的建设用地使用权（除法律另行规定的情形以外，应为国有建设用地使用权）为基础开展的。

需要获取土地使用权用于开发建设的主体除了划拨或租赁、作价入股等方式之外，多数情形之下需要通过出让方式获取。

《中华人民共和国城市房地产管理法》（主席令第十八号，2009年修订）第十条规定：“土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划”；第十一条规定：“县级以上人民政府出让土地使用权用于房地产开发的，须根据省级以上人民政府下达的控制指标拟定年度出让土地使用权总面积方案，按照国务院规定，报国务院或者省级人民政府批准。

”综上，人民政府作为国有建设用地使用权的提供方，根据法律规定，应在符合相应的规划、计划，在控制指标范围内，并经有权人民政府批准，提供国有建设用地使用权。

此处的控制指标，我们理解，应主要指本文中的建设用地指标。

（二）新增建设用地指标的需求我国依据土地利用总体规划，将土地按照用途分为农用地、建设用地和未利用地。

房地产开发项目的建设自然需要与项目的用地需求相匹配的建设用地规模（即相应的建设用地指标）。

经规划确定的国有建设用地通常情况下需要经过整理、前期开发、收储后纳入土地出让计划，土地出让符合新增建设用地控制要求是必要前提。

对于此类经土地储备机构收储以及国土主管部门出让的国有建设用地，如投资人仅按照国土主管部门发布的出让公告参与竞买，实际上并无需特别关注该宗地块在出让前的建设用地指标获取情况，但这些地块（尤其对于居住、商业等经营性用地而言）往往面临激烈的竞争，区位良好、开发潜力较大的地块通常难免成为具备雄厚资金实力的房地产行业巨头之间的角逐场。

近年来愈发收紧的政策环境，导致诸多土地/房地产投资企业面临较大的融资压力，面对城市核心区域的房地产开发项目的竞争往往有心无力。

相比之下城镇棚户区或城中村改造、特色小镇、产业园区等，由于其对口优惠政策、竞争的相对缓和，逐渐成为诸多土地/房地产投资企业关注的热点。

而此类项目通常位于现状规划为集体或国有非建设用地的规划区域内，因此开发建设该等项目，首先可能面临的是对现有规划的调整、相应增加建设用地的规模，甚至对现有规划建设用地控制指标进行突破。

投资人在投资该等项目时，往往需要提前介入项目前期的规划调整、土地征收/农用地转用、土地整理等环节，即便是专注于二级开发的房地产开发企业，通过某种形式在土地出让前提前介入也成为常态。

在此种情况下，项目范围内是否有足够的建设用地、新增建设用地指标能否匹配项目需求以及是否可以通过获取新增建设用地指标满足项目开发需求自然成为企业需要重点关注的问题。

三新增建设用地指标及其获取（一）新增建设用地指标及其内涵有关新增建设用地指标的内涵，《土地利用年度计划管理办法》（国土资源部[2]令第66号，2016年修订）第四条规定：“土地利用年度计划指标包括：（一）新增建设用地计划指标。

包括新增建设用地总量和新增建设占用农用地及耕地指标；……”；财政部国、国土资源部、中国人民银行印发的《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》（财综〔2006〕48号）中亦指出：“新增建设用地为农用地和未利用地转为建设用地。

”结合上述规定，新增建设用地计划指标（考虑到实践中的通称，本文中简称为“新增建设用地指标”）的内涵为新增建设占用农用地、未利用地，即新增建设中进行农用地、未利用地转为建设用地的控制规模。

取得并落实新增建设用地指标从本质上意味着特定空间/时间范围内农用地（或未利用地）的减少、建设用地的增加。

不过，如下文所述，在我国保护耕地规模红线的基本方针下，新增建设用地指标并不代表在宏观层面上建设用地比例的“净”增加（新增建设占用未利用地的情形除外）。

相应地，我国实施严格的占补平衡制度，在获取新增建设用地指标后，为真正落实到建设项目中，必须完成建设所占用农用地（由其是耕地）相应规模和质量上的补充（如下文所述，该“补充”根据现行规定应当以核销相应补充耕地指标的形式进行）。

总体而言，通过新增建设用地指标的获取落实和补充耕地指标的核销，从制度构建的出发点上，国家谋求在保护耕地规模和满足建设用地需求之间的一种平衡。

（二）新增建设用地指标的获取如上文所述，建设用地指标在宏观层面上的管理主要通过土地利用总体规划来进行。

根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及《土地利用总体规划管理办法》等法律法规规章的相关规定，土地利用总体规划是指在一定区域内，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局，其规划期限一般为15年，使用土地的单位和个人均必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

政府通过土地利用总体规划对一定时期内的建设用地规模进行控制，而对于每年建设需要占用农用地或未利用地的新增建设用地的控制规模，政府则通过土地利用年度计划进行管理。

根据《土地利用年度计划管理办法》第五条，新增建设用地计划指标国家依据国民经济和社会发展计划、国家区域政策、产业政策、土地利用总体规划以及土地利用变更调查成果等进行确定。

具体而言，国土资源部会同国家发展改革委以全国土地利用总体规划安排为基础，根据经济社会发展状况和各地用地实际等情况进行测算。

到地方层面，县级以上地方国土资源主管部门负责测算本地未来三年新增建设用地计划指标控制规模，提出本地的土地利用年度计划建议进行上报。

国土资源部会同国家发改委再根据上报建议，编制全国土地利用年度计划草案，报国务院批准并全国人大审议确定后下达地方执行。

除单独选址重点基础设施建设项目之外，其他新增建设用地计划指标和城乡建设用地增减挂钩指标、工矿废弃地复垦利用指标等每年一次性全部下达地方。

2017年全国土地利用计划安排的全国新增建设用地计划指标为600万亩，这一数据相较于2016年减少了100万亩。

[3]从政策趋势来看，随着耕地后备资源的紧张程度加剧，土地节约集约利用成为土地利用政策的重要导向。

《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发〔2014〕119号）中明确提出要“逐步减少新增建设用地规模”，同时“着力盘活存量建设用地”。

该文件中明确“对近五年平均供地率小于60%的市、县，除国家重点项目和民生保障项目外，暂停安排新增建设用地指标”。

《指导意见》还明确，“在确保城乡建设用地总量稳定、新增建设用地规模逐步减少的前提下，逐步增加城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用和城镇低效用地再开发等流量指标，统筹保障建设用地供给。

”结合该等政策，我们理解，未来对建设用地的需求可能不再主要依赖通过新增建设用地指标来占用耕地或未利用地，而是转向通过提高存量建设用地的节约集约化程度得到满足。

四占补平衡制度及补充耕地如上文所述，新增建设用地指标的落实从宏观层面上并非意味着建设用地比例的“净增加”。

其原因在于我国在保护耕地面积红线的土地利用基本方针之下实行的占补平衡制度，即非农建设占用耕地需要补充相应面积和质量耕地的制度。

以下将解析并探讨占补平衡以及作为其实施方式的补充耕地制度。

（一）占补平衡制度及实施方式（补充耕地）根据《土地管理法》第三十一条，我国实行“强制性的”占用耕地补偿制度（即政策文件及实践中广泛使用的称谓“占补平衡”）：“非农建设经批准占用耕地的，应由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定交纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

”即占用耕地进行非农建设应开垦相应面积和质量的耕地——即补充耕地。

根据《关于贯彻执行〈中华人民共和国土地管理法〉和〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉若干问题的意见》（国土资厅发〔1999〕97号）中的相关规定，补充耕地可以通过土地整理、复垦、开发等方式。