002央地关系视角的土地财政_一个制度层面的梳理

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隶属关系而是按照税种组织财政收入的新轨道 。 在国有 企业财务状况每况愈下的情况下 ， 国企改革进入了纵深 阶段。1997 年党的十五大报告正式提出国有企业 “抓大 放小” 问题； 1998 年，在中央和社会改革力量的推动下 ， 国有企业改革进入了产权改革阶段 。 十六大后， 国有资 产管理由 “统一所有， 分级管理 ” 的体制改为由各级人 民政府分别代表国家履行出资人职责的管理体制 ， 各级 人民政府成为法律上的所有者 ， 获得了国有资产处置权 。 需要指出的是， 中央政府通过各种政治经济资源要素的 投入，使得央企居于各领域各行业的垄断地位 ， 地方国 。毕竟，在大型国企归于中央政府和分 企则 “悲喜交加” 税制的背景下， 地方政府面临着较大 的 增 收 节 支 压 力 ， “甩包袱” 就成了理性选择。近年来，许多地方政府或是 竞相将陷入困境的企业与国有控股企业的国有产权推向 交易市场，或是寻求与中央国企的联姻 ， 以提高本地企 业的规模效应。尤其是 2008 年国际金融危机的爆发 ， 地 方政府充分认识到央企的实力 ， 各省、 市政府等地方政 府纷纷促成地方性国企与央企签署战略合作协议 ， 并通 过招商引资等形式引进实力雄厚的央企参与地方性国企 的并购重组。这些举措尽管提高了地方性国企的经营效 益，但国有企业在中央政府与地方政府的天平上明显偏 向前者。 正是通过一系列分权改革 ， 中央政府不仅掌握了预 算内收入的主导权， 还逐步强化了 “货币 ” 与 “财政 ” 两大政策资源。 至于地方政府， 其拉动经济增长的主要 政策资源包括税、 利、 债、 费以及国外投资。 在这些政 策资源中，国企利润基本被整合入税收 ； 日益市场化和 商业化的银行管理经营模式限制了地方政府的信贷与抵 ； “费 ” 收入在市场化进程中则相对分散且规 押债务收入 模有限； 而外国直接投资则表现出太大的波动性 。 显然， 以上这些政策资源难以帮助地方政府达成目标 ， 即通过 获取稳定且大规模的收入以拉动辖区内经济快速增长 。 于是，一方面是拉动经济增长的政治压力 ， 另一方面则 是逐渐兴盛的土地市场交易创造的多层次利益 ， 土地财 政应运而生。 二、因地生利与土地财政的扩张 学界普遍将土地财政视为 “政府通过土地的资本化
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关于财税体制改革， 分税制的实施发端于 “两个比 重” 即财政收入在国内生产总值中的比重和中央财政收

* 本文系国家社会科学基金项目 “我国财政公共化发展的评价指标体系研究 ” （ 项目编号： 11BZZ048 ） 和厦门大学 “985 工 “211 工程” 程” 及 公共管理重点学科建设项目的阶段性成果 。
［1 ］ 形成的背景和条件 ； 有学者将地方政府视为私利考量 者，认为土地财政是地方政府收入压力 （ 需要 ） 与土地 ［2 ］ 制度能变现巨大的级差收入 （ 可能 ） 共同作用的结果 ；
济分权及其之于土地财政兴起的意义 ， 而后剖析土地市 场的利益链与土地财政扩张的关系 ， 最后阐述 “后四万 亿” 时代中央与地方政府的行动目标冲突以及中央政府 的资源优势对土地财政发展的影响 。 一、经济分权改革与土地财政的兴起 上世纪 90 年代中期是中国经济分权改革的关键节点， 除了影响深远的分税制改革，该时期还启动了银行业改革 和国有企业的战略重组，这一系列改革导致中央主导下的 核心国有经济资源如税收、国有企业及其利润、金融信贷 在中央与地方的重新配置 （ 见表 1） ，也因此建构了中央与 地方关系的新框架。探讨这些国有经济资源在中央与地方 的分配状况，有助于明确土地财政兴起的制度根源。
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入在财政总收入中的比重的持续下降 。 分税制后， 财政 收入分配的 “强地方弱中央 ” 得到显著改变： 中央与地 方政府的财政收支状况与分税制前相比 ， 呈 “反向剪刀 状” 变化，地方政府财政收入占全国财政总收入的比例 逐渐减少。分税制改革实际是将最具合法性且稳定的政 — —预算内收入— — —集中到中央， 而在本世纪初， 策资源— 为了规范政府行政事业性收费和减轻农民负担 ， 中央政 — —费改税和取消农 府进行近十年最大规模的税制改革 — ，“相对于中央政府，这一改革对地方政府尤其是农 业税 ［8 ］ 。 业省份的低级别政府的影响要大得多 ” 影响之一是， ， “这种不公平不仅发生在 导致了显著的横向财政不公平 ， 有证 省际之间，也发生在省内尤其是城镇与乡村之间 ” 据显示， 这 种 不 平 衡 在 扩 展。 越 来 越 多 的 学 者 认 为， ［10 ］ 1994 年的分税制改革仅仅是一个过渡性的制度安排 。 有学者指出，与财权相对应的中央与地方的事权划分亟 ， “省级以下实际上始终没有进入真正的分税制状 待厘清 。 分税制的 态而演化成了弊病明显的分成制和包干制 ” 制度缺陷导致， 一方面， 在中央与地方的博弈中 ， 中央 ； 另一方面，也增加了省际之间、 省内 加强了其 “筹码” 各级地方政府的财政压力 ， 而这两方面都在孕育土地财 政生成的土壤。 在分税制实施的同时， 银行业改革和国有企业改革 进一步强化了中央对地方的政策资源优势 。 银行业改革 可分为强化中央银行宏观调控职能与国有商业银行市场 导向两方面的改革。 在朱镕基掌管中 国 人 民 银 行 不 久 ， ，施行在国 国务院便发布了 《关于金融体制改革的决定 》 务院领导下独立执行货币政策的中央银行调控体系 ， 使 金融宏观调控的权力集中到人民银行总行 ， 随后又从法 律上逐步理清和确立了央行的宏观调控职能 。 在国有商 业银行市场导向改革方面 ， 中央政府对国有商业银行的 改革主要集中在股权结构和市场结构 ， 确立了垂直管理 体制以强化其市场属性 。 通过改革， 银行在信贷资源配 置方面 “会认真考虑贷款企业的历史财务绩效和代理成 ，就银行业而言，这 “促进了银行信贷资源配置行为 本” 的商业化” ； 而这将从另一角度支持土地财政的兴起 。 房地产市场的火热为银行建立了庞大的借贷方市场 ， 不
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特别是中央政府在其中发挥的作用如何 ？ 在土地的 “资 本化” 过程中，中央与地方政府分别获得了哪些收益 ？ 土地资本化的核心前提是土地按照商品属性进入市 场运作，然而在我国， 土地国有并禁止土地所有权的转 让。在此限定下， 土地资本化的关键在于土地使用制度 的改革，即将土地的使用权与所有权分离 ， 并在使用权 上变过去无偿和无限期使用为有偿和有限期使用 。1988 年我国 《宪法》 做出修改， 规定 “任何组织或者个人不 得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地 。 土地的使 ” 这意味着， 土地的使用 用权可以依照法律的规定转让 。 权和所有权的分离得到国家根本大法的确认 。 同年 9 月， 《中华人民共和国土地管理法 》 进行了相应的修改，明确
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央地关系视角的土地财政 ： * 一个制度层面的梳理
雷艳红 游 宇
［ 摘
要］ 上世纪 90 年代启动的中央与地方税收 、金融、 国企等经济分权改革是本世纪初土地财政兴起的重 要根源，而中央与地方政府的行动目标一致则是土地财政快速扩张的关键 。嵌入此背景中的土地财 政不仅是地方政府以土地为载体获取财政收入的过程 ，还是中央与地方政府等行为主体构成的土地 市场复合型利益链条的重要环节 。 在后 “四万亿 ” 时代， 中央政府与地方政府的行动目标出现偏 离。在政治层面的制度支持逐渐耗散后 ，地财政的 发展。
［15 ］ ， “土地的资本化 ” 来实现财政创收的过程 ” ， 问题是 ， 是如何完成的？ 哪些制度条件支持了 “土地的资本化 ”
仅仅是房地产商和房地产消费者 ， 地方政府也是重要的 融资主体。 根据现行法律， 除主权债务外， 一般情况下 ， “地方 政府机构向商业银行举借债务是不允许的 。 但是 政府存在着复杂的融资需求 ， 特别是为满足基础设施项 目建设的资金需求， 通过设立各类投融资机构向商业银 ［13 ］ 。 ， “许 行借款， 地方政府实际完成了融资 ” 不仅如此 多地方政府主要依靠土地收入等来偿还这些地方投融资 平台的负债，因此在客观上有强烈的动机来推高土地价 。 格”
［ 关键词］ 土地财政； 经济分权； 中央与地方关系 ［ ［ ［ 中图分类号］ F812． 2 文献标识码］ A 文章编号］ 1006 － 0863 （ 2012 ） 10 － 0111 － 05 “土地财政” 是近年来的研究热点， 考虑到其 “地 ，学界往往立足于地方政府去分析其成因 。 如有学 方性” “ ” 、 “外延扩张 ” 的城市化作为土地财政 者将 政府主导
在国企经营管理方面， 分税制改革彻底结束了政府 与企业之间一对一的 “讨价还价 ” 局面。 一方面， 此次 改革对国有企业的利润分配问题做出了明确清晰的硬性 划分： 应该上缴国家的部分采取税的形式 ， 并按照统一 的税率征收， 剩 余 的 部 分 全 部 归 企 业 所 有 ， 另 一 方 面， 改革使得中央与地方政府都开始走上不再按照企业行政
中央与地方的三大资源收益划分 中央政府 地方政府 比例分成合同： 增值税 （ 75% ） ； 分占所有权合同： 证券交 易 印 花 税 （ 97% ） ； 企 业 除增 值 税、 证 券 税收资源 所得税 （ 增量 60% ） ； 个人所得 交易 印 花 税 和 所 税 （ 增量 60% ） 得税外其他税种 从属地管理为主到垂直管理为主， 银行在经济转型 金融 / 银行 中成为以市场和利润导向为主的经济主体 ， 大型商 资源 业银行主要作为中央政府调节宏观经济的工具， 地 方商业银行则成为地方政府信贷的重要来源。 国企资源 地企 分 红 以 及 国 央企分红以及国企所创造的各种 企所 创 造 的 各 种 税收效应 税收效应 表1
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。1989 年， 规定 “国家依法实行国有土地有偿使用制度 ” 国务院颁布 《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例 》 将土地使用制度改革纳入依法管理轨道 ， 其后， 我国土 地市场加快发育， 土地一级市场和二级市场开始逐步成 形。值得注意的是， 可以出让土地使用权的土地仅限于 国有土地。换言之， 政府 （ 准确而言是地方政府 ） 成为 了土地一级市场上的垄断商 ， 获得了土地资源的行政处 置权。这意味着， 土地资本化与土地财政获得基础性的 制度支持。与之相配套的是土地收益的地方化 。 在这方 面，自 1994 年起，土地出让金不再上缴中央财政 ， 土地 出让金收入逐渐成为地方政府预算外收入的主要来源 。 在三大资源分配中占优势的情况下 ， 中央将另一重 — —土 地— — —的 使 用 权 和 使 用 收 益 让 渡 给 地 方 。 要资源— 有学者指出，这是中央政府为了弥补地方政府在上世纪 90 年代经 济 分 权 改 革 的 资 源 损 失 ， 而 将 土 地 产 权 地 方 ［16 ］ 化。 换言之，土地成为中央与地方划分的第四大资源 ， 也是中央对于地方在其他三大资源中损失的补偿 。 不过， 这并不只是简单的让渡或补偿 。 前人论及土地财政的收 益时，往往将地方政府作为毋庸置疑的利益主体 ， 至于 中央政府在土地财政的利益分配中处于何种角色基本不 ［17 ］ ［18 ］ 论，这从土地财政的定义便可看出 。 本文将地方政 府和中央政府都纳入到相关市场主体和政府主体参与的 土地市场中， 试图勾勒出土地市场的利益链条 ， 进而剖 析各自在交易过程中的各种收益 ， 这不仅有助于深刻理 解地方政府的 “土地财政 ” 行为， 也有助于全面审视土 地财政作为制度的生长基础 。 在土地市场利益链条中 ， 地方政府的收益包括经济 和政治两方面， 其中经济利益主要归属于整体性的地方 政府，而政治利益则主要归属于地方官员 。 关于经济利 益，有学者将土地财政收入分为相关的税收收入 、 非税 ［19 ］ 收入与抵押收入 ， 在此基础上， 本文将其进一步区分 为利、税、费、债四种， 其中 “利 ” 指的是地方政府利 用手中的土地所有权和管理权 ， 通过土地出让获得土地 出让金这类直接收入， 这是土地创收主要来源 ， 即 “首 。诸多研究论证了地方政府倾向于通过高地价获 次收益” 得高 额 土 地 出 让 金 以 减 轻 分 税 制 对 地 方 财 政 的 压 ［20 ］ ［21 ］ 力。 税指的是与土地有关的直接税收入 （ 包括房产 税、城镇土地使用税、土地增值税、 耕地占用税和契税 ） 和间接税收入 （ 房地产业和建筑业的税收收入 ） ，是地方 ” 。 “费 ” 指的是与土地相关的收费 ， 政府的 “二次收益 包括临时用地管理费、 土地登记费等。 此外， 还有以土 地储备中心、政府性公司和开发区为载体向银行抵押土 。 地而获得的融资收入即 “抵押收入” 至于地方官员的政治利益是指 ， 改革开放以来， 中 央政府的目标主要是促进经济增长 ， 并在此目标导向下 采取了适宜的地方经济分权 。 如此一来， 地方政府官员 的晋升与其辖区经济绩效显著相关 。 周黎安谈到经济绩 效取代改革开放前的政治挂帅成为地方官员最重要的考 ［22 ］ 核标准。 对于地方官员，在依靠土地交易获得可观的土 地出让金的同时， 他们还看重依靠土地财政拉动经济增 。因此，地方政府官员不仅面临财 长以获取 “政治资本” ， “地方政府官员有可能出于 政激励而且还面临政治激励 对政绩的强烈追求而出让土地 ， 以求在以经济绩效为核 。 相关研究表明， 土地财政 心的政治晋升竞争中胜出 ” 明显提高了政府的积极性与财政收支 ， 推动了地方的经