浅谈安全生产监督管理体系存在的问题及对策

浅谈安全生产监管体系存在的问题及对策李秋龙随着我国体制改革和经济的持续高速发展，企业的生产经营监督体制发生了重大的变化，随之在九十年代末期出现了我国重特大安全生产事故频发的局面，在国内和国际上都产生了不良的影响。

进入21世纪，国家领导人对安全生产工作高度重视，随着依法治国理念的进一步深化，2002年6月29日，九届全国人大委员会第二十八次会议正式通过了具有重要意义的《中华人民共和国安全生产法》，建立健全安全生产监管机构，2005年原国家安全生产监督管理局（副部级）正式升格为安监总局（正部级），其监管职能和权威进一步加强，今年又制定了《生产安全事故报告和调查处理条例》和《〈生产安全事故报告和调查处理条例〉罚款处罚暂行规定》等法律法规，为我国的依法监管安全生产奠定了坚实的基础。

但是，目前我国的安全生产监管体系仍存在的突出问题，对架构和建设统一协调、层级健全、职能到位、高效权威的安全生产监管执法体系，是抓好安全生产工作的一大重要环节。

一、浅析当前安全生产监管体系中存在的问题安全生产监管体系是指各级人民政府负责安全生产监管和行政执法的组织机构和行政执法人员合理配置、有关部门职责科学分工、监督执法机制协调高效的统一体，即安全生产监管执法的机构、人员、职责、机制的有机结合。

建设安全生产监管体系是一项长期任务，当前存在的突出问题有：（一）、机构不健全，监管人员业务不熟悉目前基层乡镇一级安全生产无机构无编制，现在乡镇安全生产管理人员都是兼职的，一般都是企业服务中心的人员兼职，这些兼职的安全生产监管人员，因安全生产工作责任重、任务多且待遇无，不能安下心来钻研业务，认真掌握安全生产的专业知识及相关法律法规，而是天天想着转科室，人在心不在，人员难于留住，流动性大，难以胜任繁重的安全生产监管执法工作。

执法人员素质是决定法律执行效果的重要因素，我国整个安全生产监察系统调整后成立时间较短，由于开展工作的需要和体制等原因，大量没有安全生产监管工作经验和专业知识的人员又充实到各地安监系统，导致安全生产监管人员素质特别是执法人员素质参差不齐，各地安全生产监察执法工作普遍处于摸索阶段，监管效力低下，执法水平不高。

（二）、行政人员依法治安意识不强在我国，由于计划经济下政府长期采用行政管理手段而不是法律手段来管理企业的安全生产工作，并且我国是一个有着几千年封建史的国家，封建专制意识浓厚，官本位思想、特权思想盛行。

这些东西正是法治的大敌。

导致部分执法人员仍未能快速转变观念，对法律法规的执行不到位，国家标准和行业标准难于严格实施，表现出“严不起来，执行不下去”的现象。

（三）、部门关系不协调，未能形成联合执法机制由于大部分安全生产监管机构都是初建，缺乏监管执法经验，尚未与有关部门建立协调顺畅的工作关系，因而有的地方各有关部门之间互不通气，各行其是，甚至相互掣肘，严重削弱了监管执法力度。

各相关部门之间没有建立一套完善的工作制度、协商机制。

有些部门之间工作关系不顺，重复检查、重复发证、重复处罚的现象时有发生，使生产经营单位无所适从，也损害了政府的形象。

（四）、安全生产监管职能不明确严格的中央政策对遏制多发的安全生产事故效果甚微，法律效力及政府整治安全生产违法行为决心和力度的层层衰减，表明当前的安全生产监管体系是一个松散的系统。

安全生产监管体系建设经历了一个曲折的过程，安全监管工作由最初劳动部门统一管理，转变为安监、质监、建设、劳动、卫生、公安等等多部门分工管理，安全生产监管责任实现了分散，但安全生产工作也出现了多头监管，政出多门、职能交叉，部门利益面前人人、处处争权力，重大责任、问题面前相互推诿、扯皮甚至互相拆台，安全监管上不可避免地出现了“真空地带”，形成了“都想管而又都不管”的尴尬局面，导致地方政府缺乏严格的安全生产监管意愿。

（五）、法律法规建设不配套安全生产法律法规建设不配套，是目前影响安全生产执法监督工作开展的反映较为集中的问题之一，在近几年全国人大代表提案中屡有提及，安全生产法规、规章是国家法律体系的重要组成部分，是保护劳动者的生命安全和身体健康，保护国家和社会财产安全，保障社会经济持续发展的法令、规程、条例规定等法律文件的总称。

综上所述，随着我国社会经济快速发展，安全生产监管体系中仍然存在种种问题。

二、完善和健全安全生产的监管体系的对策：我们必须把安全生产监管体系当作一个重要环节来抓，高度重视和发挥对安全生产监管工作的作用，我们必须尝试运用新型的、科学的管理方式来不断的提高我们的安全监管水平，使安全生产监管体系在探索创新中不断发展完善、在发展完善中不断提高进步。

（一）、要建立健全三级监管机构，提高执法人员的素质1、基层要设立安全生产监管机构。

依照《中华人民共和国安全生产法》的规定，县级以上地方人民政府应当设立安全生产综合监管机构，但除了市县两级设立专门机构外，在最基层一级的政府的乡镇也应该有机构编制和监管执法人员，同时要保证基层一级监管执法人员的执法经费；2、基层监管机构须具备独立执法资格。

作为监管执法的行政机构，应有独立的机关法人资格，能够以自己的名义实施安全生产监管和行政处罚，独立承担相应的法律责任。

现在乡镇一级担当安全生产相当大的一部分责任，但不具备独立的行政执法主体资格，不符合法律关于综合监管主体的条件，不能独立执法。

这种情况需要尽快改变，有关人民政府应当授其享有独立监管执法的权力，使其有位、有权、有责。

3、监管机构是统一和垂直的管理体系。

安全生产监管的职责特点是依法行政、依法监察，这就要求其管理体系必须是一个集中、统一和垂直的管理体系，应借鉴美国、德国等国家安全监管机构建设模式，学习工商、税务等垂直管理部门的机构设立经验，围绕“综合不代替，监督不失控，协调有权威，指导有效果”的综合监管思路，从解决地方保护瓶颈和妥善处置地方经济利益与安全生产的辩证关系入手，尝试安全监管机构实行国家垂直管理或省以下垂直管理，以切实改变安全监管机构“执法没有地位，监管没有力度”的境况，使安全监管真正实现事故上报无隐瞒、事故处理“四不放过”和责任追究不放松，真正实现安全监管的相对独立性；4、要加强行政执法队伍建设。

（1）是选用高素质人才。

安全生产监管执法人员的安全业务素质相对较高，最欠缺的是法律素质。

行政执法既要实施行政处罚，又要面对行政复议和行政诉讼等复杂的法律问题，这都需要有专门的法律人才。

安全生产监管机构应当特别注意选用精通法律专业的人才，改变执法人员的结构。

（2）是加强培训，缺什么补什么。

行政执法是一项全新的工作，需要较高的法律素质和专业知识。

要结合工作需要，加强执法人员的法律培训和安全培训，重视他们的知识更新。

（3）是充实一线执法人员。

监管执法工作不单单市县安全生产监管机构为主，还应当保证基层乡镇一级监管执法力量，在人员配备上优先考虑。

（二）、严肃依法行政，加强法律法规宣传我国已经基本建立起安全生产法律法规体系。

坚持有法可依、有法必依、违法必究，是搞好安全工作的必然要求。

各职能部门要增强依法管理安全生产工作的意识和自觉性。

一方面要认真学习和宣传安全生产法律法规，做到家喻户晓，人人知法、懂法；另一方面要严格按照有关法律法规办事，做到无论监督检查、对事故的调查处理还是生产经营单位所必须做好的安全生产工作，都要依法进行。

要认真落实行政责任追究制度，对发生的重大安全事故必须分清责任，决不能姑息迁就，切实把安全管理工作纳入法制化和规范化的轨道（三）、理顺部门关系，完善联合监管执法机制。

1、要处理好部门之间关系。

现在扯皮最多的是综合监管部门与专项监管部门。

综合监管部门除履行自身职责外，应当是更宏观、更超脱，尽量从具体的事务中解脱出来，负责协调解决安全生产中普遍存在的重大问题，指导和督促有关部门的专项监管工作，组织有关生产安全事故调查处理。

同时综合监管部门也应当依靠专项监管部门做好工作，调动各方面的积极性，在与有关部门的关系上，安全生产监管部门应当做到多指导、多支持、多协商，和不包办、不干预、不争利。

2、要建立部门联席工作制度。

虽然各有关部门各司其职，但彼此之间仍需经常沟通情况，交流经验，研究问题，提高监管执法水平。

通过安委会办公室或建立联席会议、联合办公制度加强工作联系。

3、要形成部门联合执法机制。

针对一些安全问题突出的行业、企业和重大、特大生产安全事故，综合监管部门应与有关部门联合组织集中的或专项的安全检查执法活动，对违法者实施行政处罚。

综合监管部门、有关部门还应与司法机关建立密切协调的执法机制，运用多种法律手段，将行政处罚与刑事处罚结合起来，形成疏而不漏的法网，不让违法犯罪分子逍遥法外。

（四）、确定安全生产监管职能统一管理、职能整合应是国家安全生产监管的一个显著特征。

安全生产的监管集中到一个或几个部门，并加大部门间的协调力度，以提高安全生产监管的效率。

安监局对安全生产相关的事务要进行统一管理，协调有关部门负责与安全生产参与者就安全问题进行直接对话，建立成员科研机构的合作网络，向政府提出决策性意见。

必须对安全生产监管体系准确地进行定位，从法律上进一步明确安全生产监管综合监管职责的具体内容，并制定一些配套的、操作性强的实施细则，细化与专业监管部门的职责分工，加强沟通协调合作，增强政府统一领导下的各部门安全生产主动监管意愿，安全生产工作实行联合监管，有效避免安全难题面前“安委会综合协调职能等同于政府”现象的发生，具体而言，推进安全监管，从本质上来讲要实施好3项职能：一是起草制定和宣传执行安全法律、法规、规章、规范性文件；二是监督企业遵法守法情况，对企业从监督角度实施审查、考核、验收等职权；三是依法处理生产经营单位违反安全法规的行为、查处伤亡事故。

而其它专业部门要落实好“管生产要管安全”以及“谁审批谁负责”等原则。

（五）、完善安全生产法规体系1、建立完善的安全生产法规体系。

应以《宪法》为根本，以《安全生产法》为核心，以安全生产的基本法律制度为骨架；从我国国情和安全生产工作的实际需要出发，以控制重大、特大事故为重点，抓住需要解决的关键问题和薄弱环节，制定配套法规；坚持科学发展观，与时俱进，根据实际需要，发扬创新精神，不断完善安全生产法规体系；学习借鉴国外经验，尽量与国际劳工公约接轨，以适应改革开放的需要；强化安全生产法律法规的执行与监督，加强安全法规培训与宣传，提高法治水平，共同构建安全生产法规体系。

2、加紧制定安全生产法律法规。

首要的是在宪法中增加公民生命权的规定。

把生命权作为公民的一项基本权利在宪法中加以确认，是当今许多国家的通行做法。

现有“加强劳动保护，改善劳动条件”的规定仅是从政府角度做出的，为了体现对公民生命权这一至高无上的人权的应有重视，应从公民基本权利的角度予以明确。

这样，就使安全生产法律法规体系建设在价值取向上具备了宪法根据。