科层制的含义及结构特征分析

科层制的涵义及结构特征分析——兼评韦伯的科层制理论

[摘　要]科层制(或官僚制) 具有正反两个方面的功能:科层制组织的有效率的正功能和缺乏适应性和灵活性的反功能。因此,重要的是完整地、科学地理解科层制。韦伯提出科层制结构特征有:根据组织目标进行劳动分工并实现专业化,实行等级制原则,建立合法权威。科层制通过稳定的规章程序运作,科层制的职位占有者具有非人格化的理性特征。在我国科层组织有自己的典型特征:权力过于集中、机构重叠、权责不分和组织行为缺乏理性。客观全面地了科层制基本理论及它的优缺点,对我国企业生产管理有重要的意义。

一

对于英文“Bureaucracy”一词,一般译为“科层制”,或译为“官僚制”,两种译法虽然反映了使用者或者“价值中立”、或者“价值偏好”的选择,但是我们认为其本质的意义却是共同的。“Bureaucracy”这个词是蒙西尔·德·古尔耐(Monsieur de Gournay) 在1745 年首先使用的。他把既指办公室又指桌的“bureau”和一个来自希腊语的词汇“统治”(to rule) 连在了一起,即“rule by the bureau”,其字面的解释就是“官僚的统治”[1 ] 。官僚制组织理论由德国著名的社会学家马克斯·韦伯所创立。韦伯的官僚制组织不是日常意义上的文牍主义、墨守成规、效率低下的组织现象,而是指一种理想类型的组织结构的形态及其行为模式。其中,合理合法的权力或职权是官僚制组织的核心要素,以合理合法的权力为基础的官僚制组织是最有效地进行管理的组织形式。因此,本文所说的官僚制(Bureaucracy) 是指韦伯意义上的理性官僚制,而非人们日常话语体系中的带有贬义色彩的“官僚主义制度" 。现实中许多人仍然把“科层制”与“官僚主义制度”混为一谈,但“官僚主义制度”并不是真正的“Bureaucracy”的组织原则和行为规范,而是我国目前各种行政机构中封建主义等级制的残余,或是虽然与科层制的管理形式有关,但体现的是其消极方面的东西。有些组织机构,表面上似乎采用了“科层制”的组织形式,但在各级干部的选定、干部的行为规范等许多实质性的方面完全违背了“科层制”的基本原则。因此,为了避免理解上的困难和误区,越来越多的学者采用中性译法“科层制”。

关于科层制,从不同的学科视角出发,有多种多样的解释。

一是指一种政治体制类型,19 世纪时常使用的一种。它是指一种行政职位为职业文官所占据(把持) 的体制,通常这种体制是对世袭君主负责。科层制与代议制政治体制相对应,后者指当选的政治官员对代表大会或议会负责。因此。密尔(J ·s ·Mill) 在其经典著作《代议制政府》中将科层

制(体制) 视为是代议制(政府) 体制唯一严肃的替代物,并且评价了两种体制各自所特有的利弊。它属于比较政治学学科[2 ] 。

二是源自于马克斯·韦伯的著作。韦伯认为,科层制不是指一种政府类型,而是指一种由训练有素的专业人员依照既定规则持续运作的行政(管理) 体制。尽管科层制发端于普鲁士那样的官僚制国家,但是这种行政(管理) 类型越来越盛行于所有的政治体制,不管是君主制还是代议制,甚至是所有承担大规模复杂行政管理任务的组织,如商业企业、工会和政党,等等。这种解释一般属于组织社会学,它旨在理解现代社会中组织的最为一般的特征和类型。

第三种用法源自于公共行政(管理) 学。科层制在这里意味着与私人组织中行政管理相对的公共行政管理。强调行政体制处于政府领域之中所具有的不同性质的特征,比如强制性特征,与法律的特殊关系,关注普遍利益而不是私人利益,其运行的公共责任,等等。

第四种用法来自于政治经济学。它表面上与公共行政学的用法有相当程度的重叠。但是,它关心的是按照其收入来源,以经济学的术语区分不同的组织。根据这一视角,科层制被视为一个非市场的组织,与通过在市场上销售产品获得资金的组织不同,它的资金来自于上级联盟的一般拨款。尽管这样的组织大多数见之于公共领域,也有许多并非如此,比如教会、慈善组织、志愿者社团。此种方式定义官僚制的目的,是要强调一个组织由于获取资金的方式和经济环境的不同,其特征及运行方式也会发生整体上的变化。

由此可见,每一种学科都可以按照自己独特的倾向和兴趣,提出自己的科层制定义,以及科层制的结构特征及功能等。但诸多学者都强调科层制对于现代社会运行的不可或缺及其对现代性的意义。彼得·布劳和马歇尔·梅耶在《现代社会中的科层制》中断言:“在当今社会,科层制已成为主导性的组织制度,并在事实上成了现代性的缩影。除非我们理解这种制度形式,否则我们就无法理解今天的社会生活。”[ 3 ]

二

在科层制理论发展的历史进程中,韦伯的科层制理论虽然产生得较早,但是其理论所阐述的一般原理对于处于社会转型时期的中国,特别是处于旧的行政管理体制失序,而新的又未建立起来的转折时期,具有重要意义。由于篇幅限制,我们这里侧重于韦伯科层制的结构特征分析。关于科层制,韦伯提出了理想类型(ideal2type) 观点,归纳起来,其结构特征一般有以下几点:

第一,根据组织目标进行劳动分工并实现专业化。“把为实现组织的目标所必需的日常工作,作为正式的职责分配到每个工作岗位。”[4 ] 劳动的明确分工有可能为每一

个特定的岗位,雇佣受过专门训练的专家,并使每一个人有效地履行各自的职责。科层制中的劳动分工,把任务分成大多数人都能胜任的工作,并根据标准由受过训练的人员执行这种任务。这不仅提高了人的可*性和胜任能力,而且可以使普通人发挥个人专长去达到不平常的目标。科层制可能会限制一个天才做高级工作的能力,但它也会减少不符合要求的人犯重大错误的机会,使“傻瓜”也能为社会做贡献。所以一个技术不高明的工人只要对单项专门化的任务进行最少量的训练,就会变得业务纯熟。这是工业发展的秘密。

第二,实行等级制原则,建立合法权威。“所有岗位的组织遵循等级制度原则,每个职员都受到高一级的职员的控制和监督。”[5 ] 科层制中的权力按职务的阶梯方式根据规章而固定地确立,从而形成固定的等级制度,每一级都在更高一级的管理、控制和监督之下,组织结构的形状像金字塔。科层制的职权等级确定了个体的权力与责任,使能力及精力有限的个体,通过整个科层制的目标结合起来,从而使大量的具有专长的人有效地在一起工作,以合乎逻辑和高效率的方式完成一个复杂的目标,保证了大规模组织的控制与协调。根据等级制原则,在这个行政体系内的“每一个职员,都能够在上级面前为自己和自己下属的决定和行为负责。因他要为自己下属的工作承担责任,因此他对下属具有权威性,这意味着对下属他有发号施令的权力,下属则有服从的义务。这种权威只限于工作范围,只能用来发布与公务有关的指令。超出这个范围,利用自己地位的特权去操纵下属并不是科层制权威的合法行为。”[6 ]

第三,科层制通过稳定的规章程序运作。科层制的组织活动是“由一些固定不变的抽象规则体系来控制的,这个体系包括了在各种特定情形中对规则的应用。”[4 ] 组织中的任何成员都要严格遵循一套抽象的规章制度,组织成员职务的运作受规则的约束。设计制定这样的规范体系,是为了保证不管多少人从事某项工作,其结果都能一致,而且不同的工作之间能得到协调。详细的规章制度规定了组织中每一个成员的责任及其相互关系。规章制度是科层的管理基础,它们保证了科层组织活动的常规性、稳定性以及连续性。

第四,科层制中的职位占有者具有非人格化的理性特征。“理想的官员要以严格排除私人感情的精神去处理公务,没有憎恨和热爱,也因此不受感情的影响。”[ 5 ] 在科层制中,由于科层组织中的职务和地位不为占据者所专有,所以在处理公务时,要求将私人关系和公务关系严格分清,不徇私情。职位集中体现了地位与角色的内涵,代表了一整套规范和行动模

式,它不受担任这一职位的任何个人的性格、气质、品德等影响,在一定限度内不因人员变动、个人偏好而改变。所以彼得·布劳认为,“从公务中排除个人情感,是保证公平和效率的前提条件。从这个意义上说,一些使得政府官员不受当事人欢迎的因素,譬如接待当事人时的态度冷淡、缺乏把当事人当作亲人来热诚相待的精神等,事实上恰恰有利于这些当事人”[ 6 ] 。因为只有不考虑个人的兴趣和感情,才能做到无私无偏。如果某位官员不注意保持社会距离,并对当事人的事情产生了私人情感,在处理中就容易照顾自己喜欢的当事人。唯有不带私人情感的超脱态度,才能平等地对待所有的人,这样才能在行政事务中做到公正。这种普遍主义的非人格特征是现代社会理性的标志。

第五,普遍性的用人标准,量才用人。在科层组织中就业的人员必须在技术素质上合乎要求,而且不能被随意地解雇。“这个原则造成了一种程序、一个系统,职务晋升要取决于候选人的资格或做出的成绩,或者同时参考两方面。”[5 ] 雇员受雇是他们的能力,而不是依*像种族、家庭背景这类先赋的特征;对人的评价不是以其职务、个性、与领导者的关系等为标准,而是以组织的章程为标准对人进行客观的评价,这既保护其成员,又避免被任意解雇和任人唯亲。这些人事政策不仅实施于公务部门,而且也实施于许多私营企业。

韦伯认为“, 以往的经验普遍表明,从纯粹技术的观点看,规范的科层化行政”“, 组织可以达到最高的效率”。韦伯关于科层制与现代性关系的分析具有不可磨灭的意义和价值。他指出,“纯粹的官僚体制的行政管理,即官僚体制集权主义的、采用档案制度的行政管理,精确、稳定、有纪律、严肃紧张和可*,也就是说,对于统治者和有关的人员来说,言而有信,劳动效益强度大和范围广,形式上可以适用于一切任务,纯粹从技术上看可以达到最高的完善程度,在所有这些意义上是实施统治形式上最合理的形式。”[ 7 ] 因此科层制度解决的不仅仅是单个雇佣者的生产效率,而且是组织方面的特殊问题——如何最大限度地进行合作与控制,并由此提高组织的效率。

韦伯的科层制理论提出后受到了很多的批评,人们并未认识到韦伯是从一种理想类型方法的层面上提出科层制理论,反而用现实生活中到处存在的组织低效率等负面现象来攻击韦伯的理论,认为这一理论根本无视现实的低效率和无效率现象。实际上,韦伯在意识到科层制在扩大组织规模、加强控制、提高效率等方面所发挥的正功能的同时,也意识到了它可能带来的负面影响。他认为:“过去那种有助于赋予生活以目的和意义的个人之间

忠诚的联系被科层制的非私人关系破坏了。对自发情感的满足和欢乐被合理而系统地服从于科层制机构的狭窄的专业要求所淹没。总之,效率的逻辑残酷地而且系统地破坏了人的感情和情绪,使人们沦为庞大的科层制机器中附属的而又不可缺少的零件。”[8 ] 在他生活的晚年,已预感到一种与古典自由主义原则格格不入的“奴役”形式,正逐渐地在资本主义体内形成对人的桎梏,逐渐地变成一种与资产阶级理想背道而驰的严峻现实。科层制正反两个方面的影响,都可以被理解为进行合作与控制的组织原则的后果。科层制通过专注于技术专性和行为预期性,而实现绩效和效率。但是,同样基于技术专性的可预期性行为也使得科层制成为有能力抗拒产生变迁的外来压力的最强有力的组织。在社会学理论中,韦伯的分析强调了科层制正反两个方面的功能。但是,科层制组织的(包括其他大多数社会组织) 有效率的正功能和缺乏适应性和灵活性的反功能,并不是总能够被理解的,因此,重要的是完整地、科学地理解科层制。

三

科层组织结构的快速发展和普遍化是工业革命以后的事。特别是第二次世界大战以后,社会生产力迅速发展,社会分工日益细化,组织结构日益庞大和复杂,必须以正式科层组织这种高效率的形式才能完成日益繁重的组织目标,这时,科层制组织得以迅速普遍化。在西方社会相当长的一段时期里,科层制组织得到有效的应用。如在政府、医院、大学和其他社会组织中,科层制始终占据着统治地位。象征着高效率的商业组织也常常采用科层制的组织结构。彼得·布劳用两个事实提供了证明:第一,在美国,大规模的科层管理最早出现在私营企业而不是政府机关。第二,当科层制元素出现在政府机关的时候,它们被理解为商业式的,而不是先于科层制的管理方式。

中国在唐朝就已经形成庞大的政治科层组织结构。当时,中央政治体制是三省六部制。所谓三省是中书、门下、尚书三省。六部包括吏、兵、户、刑、礼、工等部。中书省长官为中书令,门下省长官为门下侍中,尚书省长官为尚书令,是共同辅佐君主处理国务的决策者。在政务上,中书省决策、门下省审议、尚书省执行。六部属于尚书省组织,是行政的实际总管。每部四司,各设郎中、员外郎中为部员骨干。在地方政治体系上,唐朝在各大州设大都督府,在中小州设都督府。都督既是军事长官,也是行政长官,其部属包括长史、别驾、司马、参军事(司功、司仓、司户、司田、司兵、司法、司士等参军事) ,府有府尹,县有县令。唐朝政治组织的人事取才主要来自科举考试。科举制是世界上最早、最完善的选拔人才的

一种制度。

科层制在现代中国的持续、稳定的应用主要还是体现于新中国建立之后,特别是改革开放以后。韦伯认为科层制是由“供给型”经济所创造的,并随着商品经济的发展不断得到完善,在社会发展中(无论是在公共事业或是私有经济组织中) 科层化是一个不可避免的发展趋势。由于我国正处于向市场经济转型的过程中,因此科层组织结构的科学化建设还很不完善,科层组织管理体制中存在着许多问题。在我国科层组织中不仅存在科层制上述负功能,而且还有自己的典型特征,突出表现在以下几方面:
一是权力过于集中,组织中个体的影响力过大。许多组织的运行依*领导者个人的权威、意志,而不是依赖于组织规范,个性角色替代了组织角色。有些组织的领导不重视组织管理工作,凭经验进行所谓“具体指挥”、“现场领导”,把组织丢在一边,凡事都要亲自过问。而且由于权力过分集中,容易造成个人独断和决策失误,不能充分调动和保护下级的积极性,产生主观主义、官僚主义;也造成了组织领导者高高在上、脱离群众、滥用职权、欺上瞒下、压制民主、打击报复;有的领导者利用组织结构赋予的职权安插亲信、走后门、拉关系、大搞不正之风,甚至营私舞弊、行贿受贿、贪赃枉法。在这里科层组织不仅没有成为提高组织效率的手段,却成了个体牟取私利的工具。这样的科层组织不仅仅是无益的,而且是有害的。
二是机构重叠,权责不清。有些社会组织机构因人设职、因人设岗,造成组织机构臃肿、层次重叠、人浮于事、手续繁杂、效率低下。另外,政企不分、政事不分、政社不分,权责不清,导致工作中相互扯皮、相互推诿和不负责任,最终影响了各类社会科层组织自主性和积极性的发挥。
三是组织行为缺乏理性。在我国长期的封建社会中,以自给自足为特征的自然经济一直占据着国家经济生活的主导地位,进而在整个社会中形成了浓厚的小农意识和家族观念。社会的经济文化活动也长期局限在以血缘和地缘关系为纽带的群体之中,如家族、宗族等。费孝通教授把中国传统社会称为“乡土社会”,他认为乡土社会的信用并不是对契约的重视,而是发生于对一种行为的规矩熟悉到不假思索时的可*性。这样就在中国传统的各类科层组织中逐渐形成了家长制的管理作风,实行的是人治而非法治,讲的是人情而非理性,这违背了科层组织最基本的理性特征。

我国目前仍然处在体制改革的重要关头,许多现行体制已被实践证明是缺乏工作效率的。我国处于第一次现代化发展期,经济的迅猛增长导致需要政府干预的事务也日益增多。现代化理论告诉我们,现代化的发展最终会

带来社会的稳定,然而在发展中国家的初级阶段所产生的短期效应,却不可避免地会带来多重利益的分化与重组,孕育着高度的社会动荡的危机。我国有着两千多年的封建传统,政府权力行使有着明显的人格化倾向。表现为: (1) 机构设置的随意性。机构的增设与变更往往以“长官意志”为转移,导致机构重叠、职能交*、权责不清。(2) 人员使用的主观性。人员录用往往不是依据严格的程序和手续,人员晋升不是严格依据知识和岗位需要,而是由各种非正式关系起作用。(3) 法规制度的稀缺。偏好政治说教和道德自律,导致许多领域无法可依,无章可循。(4) 小团体主义盛行,部门主义、本位主义泛滥。(5) 公共责任的漠视或逃避、失职、越权、滥用职权等衙门作风。(6) 资源浪费,效率低下,腐败严重。我国有着地域型兼依附型的政治文化传统,一些公民具有依附官员的特征。

总的说来,缺乏效率的关键仍然是体制问题,是组织机构的设置不合理(如机构重叠、多头领导) ,妨碍了其达到正常的工作效率;即使在机构形式方面没有大问题,但组织内部人与人之间的关系不正常,结果是压制了人才和下属的工作积极性。由于这类问题而在工作中造成的矛盾和损失,是许多研究者归咎于“科层制”的主要原因。事实上“, 科层制”是现代国家在行政和生产管理中广泛实行的一种组织形式,它所包含的内容不仅涉及机构设置的原理,更重要的是机构内部人与人关系的行为范。客观、全面地了解科层制的基本理论、它的组织原则和行为规范、它的优点和缺点以及它的历史发展过程,对我们来说具有十分重要的现实意义,同时也有助于我们在理论方面开拓新思路。

[参考文献]

[1 ] 安东尼·吉登斯著. 社会学[M] . 北京:北京大学出版社,2003. 439.
[2 ] 戴维·毕瑟姆著. 官僚制[M] . 吉林:吉林人民出版社,2005. 13.
[3 ] 彼得·布劳,马歇尔·梅耶著. 现代社会中的科层制[M] . 北京:学林出版社,2001. 8.
[4 ] 韦伯作品集———支配社会学[M] . 西宁:广西师范大学出版社,2004. 22.
[5 ] 韦伯作品集———支配社会学[M] . 西宁:广西师范大学出版社,2004. 25.
[6 ] 彼得·布劳,马歇尔·梅耶著. 现代社会中的科层制[M] . 北京:学林出版社,2001. 17.
[7 ] 马克斯·韦伯著. 经济与社会(上) ,北京:商务印书馆,1997. 248.
[8 ] D ·P ·约翰逊著. 社会学理论[M] . 天津:国际文化出版公司,1988. 292.