环境行政执法与司法链接

环境行政执法与司法链接“污染有着悠久的历史。

制造废弃物是每一人类社会的显著特征。

”［1］伴随着我国经济的高速发展，环境污染与破坏日益严重。

2008年我国成立了环境保护部，这标志着我国环境执法机构行政地位提升、环境行政执法水平持续增强。

但现实中的环境执法过程仍存有诸多无法回避的难题，特别是依照现行环境保护法律之规定，原则上环保部门对环境违法行为无行政强制执行的权力，而在需法院介入之时却往往存有行政执法与司法无法有效衔接的问题。

本文从我国环境行政执法与司法困境研究入手，试图探讨环境行政执法与司法的有效对接。

一、我国环境行政执法权限及执法困境剖析自1983年全国第二次环境保护大会上将“环境保护”作为一项基本国策正式提出以来，我国政府20多年来一直在强调环境保护的重要性。

2005年，国务院发布了《关于落实科学发展观增强环境保护的决定》，要求将环境保护工作放在各级政府更加重要的战略位置，用科学发展观统领环境保护工作。

但是，我国环境状态整体上还是持续恶化，生态破坏导致次生灾害持续、重大环境污染事故时有发生。

环境行政执法的事先预防与事后监督效果有限，远未起到有效遏制环境污染的作用。

(一)环境行政执法手段环境行政执法是指国家环境保护行政机关的执法机构以环境相关法律法规为依据，为保证实现环境保护目标、保护生态环境以及公众健康而实施的监督检查、行政处罚以及行政强制等一系列行政行为。

［2］作为一种具体行政行为，环境行政执法主要有如下表现形式：环境行政处罚、环境行政处分、环境行政奖励、环境行政许可、环境行政强制、环境行政监督检查、环境行政处理、环境行政要求等对外环境监督管理。

［3］环境行政处罚是行政处罚的一种，它是指有权的国家环境行政主体对有环境行政违法行为但尚不能构成犯罪的外部环境行政相对人所实施的制裁行为。

［4］根据环境保护部2010年制定的《环境行政处罚办法》第10条之规定，环境行政处罚的种类有：警告;罚款;责令停产整顿;责令停产、停业、关闭;暂扣、吊销许可证或者其他具有许可性质的证件;没收违法所得、没收非法财物;行政拘留;法律、行政法规设定的其他行政处罚种类。

与学界对行政处罚的学理分类相对应，环境行政处罚亦可分为精神罚、财产罚、行为罚与人身罚。

人们对环境执法不力的批评主要集中在财产罚和行为罚这两种处罚措施上。

财产罚如罚款，行为罚包括限制或剥夺被处罚人行为水平，如吊销、暂扣环境行政许可证，以及责令被处罚人作为或不作为，如责令停产停业。

环境行政处罚作为预防惩治相关环境违法行为的有效法律手段，是各国法治政府依法行政及政府主导环境管理重要体现，加之我国相关法律规定及其他综合因素所致环境行政处罚面临诸多困境，故相关问题亦成为环境法学理论实践中的热点、难点问题。

(二)环境行政执法困境及成因特色的环境法制体系，在应对解决中国环境问题过程中发挥了重要作用。

但当前我国所面临的环境问题仍十分严重，其状况可概括为，“总体仍有恶化趋势，局部已经在改善”。

作者根据环境保护部所公布《全国环境统计公报》中的数据实行统计，自1999至2008年的10年间，全国做出环境行政处罚决定的案件共计739393件。

平均每天就有200起环境污染行为受到处罚，其实际效果却始终不尽如人意。

当前我国环境行政执法领域内所面临困境主要在于执法无效、执法无力与执法不作为。

究其原因，主要包括有以下几方面：1.立法不完善，行政处罚“罚而无用”。

立法完善是环境法治的最基本要求，亦是环境行政执法乃至司法的有力保障。

不过，虽然我国环保法律制度框架已基本确立，但立法规定过于原则，某些方面仍不尽合理甚至多有空白，如畜禽养殖污染防治管理、电磁辐射污染管理、化学品管理、农村环境管理等方面。

［5］例如我国《排污费征收使用管理条例》第12条规定了以“总量多因子”为收费标准，即向大气和水体排放污染物应按照排放污染物的种类、数量缴纳排污费。

但对于光污染、电磁辐射、热污染等污染因子均未涉及，对居民垃圾、生活污水的收费规定亦有不足。

在环境处罚领域，我国立法一直坚持规定罚款数额上下限，未采用更为科学合理的“按日连续处罚”形式。

且处罚数额过小，无法对企业形成有效威慑。

企业作为经济主体，在违法成本低(被罚款)与守法成本高(采取环保措施)之间会本能逐利而动。

我国法律规定的罚款额度低至几千、1万，高也不过10万、20万。

2008年新修订的《水污染防治法》及实施细则将罚款额度提升，规定对于造成污染事故的，按照水污染事故造成的直接损失按比例计算罚款，但最高不也得超过100万元。

若遇到重大环境污染事故，此罚款额远远无法补充其造成的损失，对肇事公司亦不过是九牛一毛，只能说是象征意义的罚款。

2.环保部门权力有限，行政处罚常需借助外力完成。

实践中，未建设环境污染物处理设施，甚或未取得环境影响评价文件即擅自投入生产是典型环境违法行为，理应予以环境行政处罚。

而相对人往往会基于经济利益驱使而拒绝履行处罚决定，选择继续生产。

环保部门面对此种情况，在采用其他环保执法手段均告无效之时，最终应选择禁止企业的生产行为。

但此项执法权力环保部门却无法独立完成。

在我国，环境强制执行权是以申请人民法院执行为原则，环境行政机关自行执行为例外。

如《大气污染防治法》规定了县级以上环境保护行政主管部门和依法行使监督管理权部门的部分自行强制执行权。

只有在法律、法规明确规定环境行政机关享有环境强制执行权时，环境行政机关才能自行执行。

第一，环保部门自身无法采取断水断电、吊销执照、拆除设备等措施，需同水电、工商行政管理部门协作完成。

第二，责令停产整顿、责令停业、关闭等处罚措施需征得当地人民政府同意。

环保部门只能实行立案调查，并向当地政府提出处理建议。

第三，环保部门的行政处罚决定并无强制执行力。

如《环境行政处罚办法》第61条规定：“当事人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼、又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的环境保护主管部门申请人民法院强制执行。

”在环境保护部制定的于2011年3月1日起实施的《环境行政执法后督察办法》第9条亦可看出，环保部门的环境行政执法要得到切实效果，对企业或其他相关人员加以责任追究均需借助于人民法院或地方人民政府的强力配合。

3.环保部门自身不作为。

环保部门作为地方政府的组成机构，在履行职责时无法摆脱体制制约，亦难违背政府意志严格执行环境法律规定。

近些年来，涉及环保部门的渎职与腐败案件总体呈上升趋势，①环保部门包庇污染企业的新闻也时常见诸报端。

甚至能够说，每一起重大环境污染事故的背后，总能直接或间接存有当地环保部门不作为。

如2010年7月5日紫金矿业铜矿湿法厂的酮酸水渗漏事故造成汀江河水域水质受到污染，大量渔业养殖户养殖的鱼类死亡，损失达2220．6万元。

紫金矿业集团股份有限公司紫金山金铜矿最终被认定犯重大环境污染事故罪，判处罚金人民币3000万元。

原上杭县环保局局长陈军安以贪污罪、受贿罪、环境监管失职罪、私分国有资产罪领刑19年6个月，原环保局副局长蓝勇以贪污罪、受贿罪、环境监管失职罪领刑9年。

虽然他们已受到法律制裁，但在事故发生前当地环保部门对多次接到群众举报均不作为，直至事故发生时也没有采取有力处理措施。

再如2004年造成直接经济损失3亿元的沱江污染案也存有环保部门监管不力因素，3名成都市青白江区环保局及环境监测站的行政管理人员因履行环境保护监督管理职责严重不负责任，最终承担了相对应刑事责任。

二、我国环境司法体系及其对行政执法保障的欠缺环境行政执法是为了遏制、惩罚环境污染行为。

但若执法效果不佳之时，合法权益遭受环境侵害的公民个人能否向法院寻求司法协助?环保部门可否作为原告向法院提起诉讼?国家公权力机关何时才会代表国家将破坏环境的行为诉诸法律?因为我国的行政诉讼中被告恒为行政主体，本文在此只讨论民事诉讼与刑事诉讼。

(一)环境民事诉讼环境民事诉讼主要按照《民事诉讼法》规定的程序和条件实行。

民事诉讼中的原告理应是与案件有直接利害关系的公民、法人和其他组织，即只有自身利益受到污染企业直接损害才具备原告资格。

虽然《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境单位和个人实行检举和控告。

”但是如何“检举”、“控告”并没有具体程序规定，且“控告”含义不清，能否等同于“起诉”不无疑问，所以不能认为此法条即赋予了一切单位和个人对环境污染拥有起诉权。

实践中环境污染案件的原告必须要符合民事诉讼法规定的资格要求。

即便具备诉讼资格，也往往因为环境污染案件中受害人人数众多而难以确定原告，同时环境污染案件通常时间长、面积大、危害结果难于即时显现，存有举证困难等问题导致无法得到有效处理。

尤为重要的是，诉讼中作为被告的致污企业常会因地方政府的保护而逃脱应有的法律制裁。

行政处罚囿于适当性原则，其处罚额度不可能高于民事赔偿，而以民事赔偿诉讼作为污染损害案件的处理方式，则可起到填平损失、警示违法者的作用。

能够说，环境民事诉讼应该在环境污染案件中发挥良好的作用。

环境公益诉讼，是一种允许与案件无直接利害关系的原告出于公益目的向法院起诉的新型诉讼制度，亦称公民环境诉讼。

［6］我国现行法律并无此制度，学界讨论普遍认为应有公益诉讼之规定。

2005年12月3日，国务院发布了《国务院关于落实科学发展观增强环境保护的决定》，该决定提出要研究建立环境民事和行政公诉制度。

同时还指出，要发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。

最高人民法院在2010年6月19日发布的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》中，明确提出各级人民法院应“依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件，严厉打击一切破坏环境的行为”。

此意见赋予了环保部门作为原告提起环境民事诉讼的权利，较之民事诉讼法对原告主体资格的严格限制无疑是极大改进，但究竟实施效果如何还待司法实践的检验。

(二)环境刑事诉讼刑法在法律体系中是最为严厉的管制手段，“刑法在根本上与其说是一种特别法，还不如说是其他一切法律的制裁力量。

”［7］只有当某一行为具有严重的社会危害性及采用其他法律手段均无效之时，人民检察院才会代表国家向法院提起公诉，要求采用刑事制裁措施。

环境犯罪的刑事立法是在20世纪70年代以后才为世界各国所重视与确立。

纵观我国刑法典全文，涉及环境犯罪的条文共有15条，25个罪名，分属第三章、第六章与第九章。

其中，在第六章“妨害社会管理秩序罪”中以一节的内容规定了“破坏环境资源保护罪”。

在我国当前的环境法律体系中，处罚条款并无行政刑法规定。

所以，对违法向环境排放污染物的行为，各单项环境法律均只给予行政处罚等制裁措施，若该行为构成犯罪的，依刑法追究刑事责任。

环境刑法中的刑罚手段仅有自由刑与财产刑，这与环境行政处罚手段的多样性形成鲜明对比。