日本农业补贴政策的调整及启示

21 农业补贴形式逐渐由价格支持转向收入支 持。 农业补贴从过去以生产、 流通环节为主, 转变 为以支持提高农民收入、 促进农业结构调整为主的 政策上来。①改革原有的价格支持政策。二战以来, 日本对粮食实行自主流通米制度, 即政府只收购一 部分大米, 其它的则实施自主流通制度。 自主流通 米价格往往是买卖双方参照政府收购价格水平后确 定, 一般比政府价格高。 如果农民不能按照市场价 格卖掉手中的粮食, 还可以转手卖给政府, 政府收 购价成了保底价格。由于粮食价格保护机制的作用, 日本大米价格一直居高不下, 远远高于国际市场价 格。1995 年实施的新粮食管理法取消了政府对大米 等粮食作物生产和流通的直接管理, 农产品供求日 益成为多渠道的市场自主调节模式。 自主流通米的 价格是在 “自主流通米价格形成中心”按照供需状 况来确定的, 政府收购价不再是自主流通米价格之
51 农业保险补贴。日本农业保险制度的特点是 由政府直接参与保险计划, 并具有强制性, 凡是生 产数量超过规定数额的农民和农场都必须参加保 险。保险额根据每千克保险额乘以标准产量的 70% 得到。 每千克保险额每年由农林渔业部规定, 标准 产量由农业互助社按田块情况确定, 稻农交纳相当 于正常年份收入 10% 的保险费, 政府对农作物的保 费补贴为 50%～ 80%。保费补贴和损失赔偿对农民 收入的稳定起到了重要的支持作用。
农业补贴指政府对农业生产、 流通和贸易进行
一、 日本农业补贴类型
转移支付, 旨在促进农业发展、 保护本国农业生产 者利益。 目前世界上许多国家, 特别是发达国家均 把农业补贴作为本国农业支持与保护政策体系中最 主要、 最常用的政策工具。 在这些国家中, 日本的 农业补贴政策最具代表性。 长期以来, 日本始终以 国家财政扶持本国农业发展, 使农业成为基础扎实、 保障充分、 安全稳定的产业部门。 我国与日本一衣 带水, 虽然社会制度、 经济基础根本不同, 但在农 业发展问题上, 有着相似的自然资源条件。 总结日 本农业补贴政策方面的经验, 对于构筑适合我国国 情的、 充满效率的农业补贴政策体系有重要意义。
长期得不到改善。1960 年日本政府制定的《农业基 本法》, 即旧基本法有两大目标: 一是扩大生产经营 规模, 改善农业生产结构; 二是依托农产品价格支 持政策, 缩小工农收入差别。 从实施效果来看, 第 二个目标基本实现, 但结构改革没有顺利达到目标, 大规模农业经营格局难以形成。1960 年, 农户平均
41 农产品价格补贴。这是日本农业补贴的最重 要项目。 一段时间以来, 日本差不多对所有上市的 农产品都给予形式不同的价格补贴。 如对大米实行 国家直接控制的“双重米价制”, 猪肉、蚕茧等的价 格稳定制; 甘薯的保证最低价格制, 牛奶、 大豆等 的差价补贴制; 蔬菜、 鸡蛋的价格安定基金制。 大 米是日本的主食, 因此大米是日本价格支持政策的 核心, 其补贴占整个价格补贴的 70% 以上。即国家 向农户支付的 “生产者米价”明显高于其向消费者 出售的“消费者米价”, 购销倒挂部分由农林水产预 算补偿。〔1 〕
3 本文作者周建华现系湖南农业大学博士研究生。
定, 凡是按一定标准联合起来集体购买拖拉机、 插 秧机、联合收割机与烘干、贮藏设备以及某些灌溉、
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11000 亿日元左右。 1993～ 2000 年实施的 “第四个 土地改良长期计划”总投资为 41 万亿日元, 主要包 括农田水利、 道路建设、 国土保护、 防灾、 开垦和
力、濒临破产的细小农户很容易通过举债渡过难关, 从而实质上成为一种维护细小农业经营的保险。 ②
农地开发等。 ②农业科技投入大。 在日本, 中央政 府与地方政府对农业科研经费的投入占农业国内生
度 日本中央财政的农业预算支出为 2378417 亿日
元, 其中用于各类农业补贴的支出竟占近 70% ! 另 据经合组织调查, 2000 年日本对农业的补贴已达到 国内生产总值的 114% , 而同期的农业总产值只占 111% , 农业补贴超过农业产值。〔2 〕
〔1 〕秦 富, 王秀清等: 《国外农业支持政策》, 第 138 页, 中 国农业出版社, 2003 年。
款, 有的地方町村财政还要补贴 1215%。
的持续、 迅速发展提供了必要的物质要素。 在国家
31 农业贷款利息补贴。此类补贴一般不直接支 付给农户, 而是当农户按一定条件向有关金融机构 获得低息贷款时, 依据该贷款利率低于正常市场利
财政补贴的刺激下, 农田水利基本建设迅速发展, 既 促进了新垦地面积的扩大, 也提高了单位耕地的生 产率。 巨额财政补贴下的农产品持续高价极大地调
农村经济
2005 年第 10 期
日本农业补贴政策的调整及启示
周建华3 贺正楚
[ 摘要 ] 日本政府一直重视以农业补贴形式来支持本国农业发展, 使日本农业成为基础扎实、 保障充 分、 安全稳定的产业部门。 研究日本农业补贴政策, 对于有着相似自然资源条件的我国而言大有裨益。 本 文简要介绍了日本农业补贴类型, 分析了其利弊得失, 对W TO 农业协定后农业补贴政策的调整趋向进行了 归纳, 最后以日本经验为启发, 对我国“反哺期”的一项重要制度安排——农业补贴政策提出了优化主张。
产总值的212%。1995 年, 政府的农业科研经费预算 为 772 亿日元, 占农业预算的213% , 农业推广经费 为 356 亿日元, 占农业预算的 114%。 “乌拉圭回 合”以后, 日本政府还将培养农业 “接班人”归入 农业政策制定范畴, 将培育水稻新品种和开发水稻 生产技术作为 “日本奇迹计划”付诸实施。
重。 由于主要农产品价格始终处于高位态势, 经营 比较利益相对较高, 致使农户争相种植, 结果导致 大米严重过剩而其它农产品自给率又迅速下降并存 的不合理现象。 ③加剧了农业投资效益的恶化。 战 后, 尤其是20 世纪60 年代后, 日本农业存在的突出 问题之一是投资效益不断恶化。 就农户每年获得的 农业收益与其投入农业经营费的比率看, 1960 年尚 达高达26817% , 而1989 年已骤降至15512%。导致 日本农业投资效益不断恶化的主要原因, 也是大量 农业补贴的存在。 大量农业低息贷款补贴、 农业生 产资料购置补贴的存在, 使农户很容易得到各类财 政资金和优惠贷款, 而不必慎重地去选择农业投资 项目, 这就直接助长盲目扩大农业投资的倾向, 导 致农业投资的大量过剩, 一些大型农业机械、 设施 长期闲置。 据估计, 目前日本农户的许多农业机械 的使用时间仅为 20 天左右。
〔2 〕刘 渝, 张俊飚: 美、欧、日农业补贴特点及其对中国的 启示, 《世界农业》, 2005 年第 5 期。
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在明治初期即已开始, 但真正的农业现代化却是在 战后, 尤其是 20 世纪 50 年代开始, 到 70 年代中期 这一进程已基本完成, 之后其水平更是进一步提高。 目前不仅已赶上, 而且在许多方面已超过欧美发达 国家。 战后日本农业现代化的加快, 主要得益于日 本政府的农业补贴。 因为, 日本政府的大量农业补 贴直接刺激了农户增加农业现代化投资的积极性和 能力。 ③保障了国民食物供给稳定。 日本是一个岛 国, 农地资源极为贫乏, 其人均可耕地面积仅相当 于美国的1 20 和加拿大的1 46。在此条件下, 如何 保障国民的食物安全, 无疑是关系国计民生的重大 战略问题。 日本政府正是从此意义上来制定其农业 政策和发展战略的, 发放大量农业补贴的主要目的 也在于此。 从实施的实际情况来看, 作为国民主要 食物源的大米在政府严格保护和大量补贴下, 从 20 世纪60 年代末起即不仅可以自给, 而且还呈过剩之 势。 ④推动了农民收入的提高。 日本发放农业补贴 的另一个重要目的是为了提高农民的收入, 缩小城 乡居民在家庭收入水平方面的差距。 事实证明, 这 一目的在战后, 尤其是20 世纪60 年代以后还是较好 地 实现了。 1960～ 1989 年, 日本农户年均收入由 4019 万日元猛增为 57715 万日元。目前, 日本农户 收入的 60% 主要源于政府农业补贴。
阻碍了农业生产结构的改善。 日本农业内部结构极 度畸型, 种植业在整个农业中比重过大, 在种植业 内部又以水稻为主。如 1960 年, 种植业占农业总产 值的比重高达 8015% , 而种植业总产值中稻米的比 重又达 5819%。造成这一现象的主要根源在于农产 品价格补贴结构本身不合理, 对大米补贴和保护过
[ 关键词 ] 日本 农业补贴政策 W TO 农业协定 启示 [ 中图分类号 ] F 330 [ 文献标识码 ] A [ 文章编号 ] 1003—7470 (2005) —10—0123 (04) [ 作者 ] 周建华 讲师 长沙理工大学 湖南长沙 410076
贺正楚 博士后 中国社会科学院农村发展研究所 北京市 100732
率的差额, 对这些金融机构进行补贴, 以补偿其低 利的损失。 目前, 日本政府的农业低息贷款补贴项
动了农民的生产积极性, 农产品供给大幅增加。 ② 加速了农业现代化进程。 日本近代农业技术的发展
目主要有 “农业改良资金”、“农业现代化资金”、 “农林公库资金”3 种。 其中, 仅 “农业现代化资 金”一项, 中央财政在 1990 年度即向农协金融机构 支付了 14915 亿元的补贴, 而农户则由此从农协金 融机构得到了 11010 亿元的低息贷款。
日本农业补贴种类很多, 以下几种尤为重要: 11 农田水利基础设施建设补贴。日本非常重视 农田水利基本建设, 设立了许多资助和补贴项目。大 型农田水利设施由中央政府直接投资兴建; 一般农 田水利基本建设项目经过审批程序并达到一定标准 后, 中央财政从农业预算中补贴其全部费用的 50% 左右, 都道府县和市町村财政分别还要补贴 25% 和 15% , 由农户自身负担很小的一部分, 通常还可以 从有关金融机构得到低息优惠贷款。 国家财政对发 放此类贷款的金融机构给予适当利息损失补贴。 21 农业现代化设施补贴。 日本农林省明确规
品价格补贴的存在, 使各类农户在这种补贴和保护 箱”政策范围的农业项目的支持力度。 ①基础设施
下一般均能获得比较稳定的收入, 而不必千方百计 投入多。 日本政府对农村基础设施的投入每年都在
地扩大农业生产规模, 农户兼业化现象严重, 这对 扩大经营规模起了反作用。 大量农业低息贷款补贴 和农业生产资料购置补贴的存在, 则使那些经营不
与此同时, 由于日本农业补贴自身存在的问题 而带来的消极后果也是严重的。 ①妨碍了农业生产
二、 日本农业补贴的经济后果
规模的扩大。 日本农业生产经营规模过于狭小, 且
长期以来, 日本始终以国家财政扶持本国农业 发展, 对国内主要农产品生产给予巨额财政补贴, 每 年农业补贴总额在 4 万亿日元以上, 是世界上少数 几个“高农业补贴”国家之一。1986 年, 世界各国 政府发放的农产品价格补贴总额约1100 亿美元, 而 仅日本一国就高达 400 亿美元, 占 1 3 强。 1990 年
农村经济
2005 年第 10 期
经营耕地面积仅为 0198 公项, 1989 不足 113 公项。 虫害防治、 农产品检疫、 农产品批发市场建设、 重
阻碍日本农业生产规模扩大的因素是多方面的, 其 要 食品的公共储备 (主要是大米、 小麦、 饲料谷
中最主要的是大量农业补贴的存在。 由于大量农产 物 ) 等。 近几年来, 日本政府明显加大了对 “绿
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2005 年第 10 期
施肥设施等, 都可得到政府补贴。补贴额的 50% 可
大规模农业补贴对日本农业乃至整个国民经济
从中央财政得到, 25% 可从都道府县财政得到, 其 产生了积极影响。 ①促进了农业生产的发展。 农业
它25% 则可从接受国家补贴的金融机构得到低息贷 补贴直接促进了农业投入的迅速增加, 为农业生产