第三节 公共政策的特征、类型和作用

第三节公共政策的特征、类型和作用
一、公共政策的特征：
1．政治性：
如果单纯从公共与政策的概念上来看，公共政策本应是公共利益的集中体现，不应成为政治统治的工具。

然而，在阶级社会中，任何政党和政府都是代表特定阶级利益的政治集团，其一切所为本质上都要服从阶级利益的需要。

尽管从表面上看，政党和政府的政策行为有时并不带有政治色彩，如人口政策和环境保护政策等，但实质上还是为了巩固阶级统治的需要。

尽管有违统治阶级意愿的政策结果在社会生活中并不鲜见，但那只是因为政策制定者或执行者缺少经验致使措施不当造成的，根本不是出于他们的本来的意愿。

由此可见，公共政策的制定是政党和政府（政治组织）的政治行为，公共政策集中体现了统治阶级的利益需要，是源于政治动机的组织产物，因而它带有鲜明的政治倾向性。

2．价值选择性：
毫无疑问，政策制定者的价值观体系对公共政策的内容有着非常重要的影响。

政策制定必然涉及价值判断，例如，在选择政策方案的过程中，决策者需要回答“应当怎样做”、“怎样做才有意义”等问题，这就是在作价值判断。

制定任何一项政策，其首要前提就是价值判断。

政策制定者在政策制定的过程中，不论其是否自觉地意识到，其行为都是在一定的价值观指导下进行的。

当然，政策制定者的价值观绝非简单的概念，它受多种因素的影响，我们把所有这些主观和客观方面的影响因素统称为价值观体系。

一些人极力推崇所谓价值中立的理性政策，从某种意义上讲，他们的这种想法是不现实的、同时也是难以实现的。

影响决策者行为的价值标准
决策是有意识的选择活动，其影响因素涉及很多方面，如政治压力、社会压力、资金压力、时间压力、社会经济环境、决策程序的限制，等等，然而，在关注这些要素时，我们不应忽视决策者本人价值观的作用。

尽管在许多情况下这些价值观难以确定且无法辨别，只能通过决策者的行为加以揣测。

影响决策者行为的价值观可以概括为以下四个方面：
一、政治价值观：决策者评价政策方案的标准受其所在政党或政治团体及其服务对象的影响。

政策常被视为发展和实现政党或利益团体目标的手段，政治上有利是决策的基础原则，政策分析家也往往是从这一方面研究和评价政策的制定过程。

比如，工会组织的成员、农业联盟的成员和某一政党的成员常常会得益于某项特定的政策。

以1972年美国总统竞选前国会辩论的情况为例，当时国会中的许多民主党议员强烈要求进行竞选资助的改革（包括开支的限制），他们的做法就代有这种色彩，因为在筹集竞选资金方面民主党的困难要比共和党大得多。

二、组织价值观：各种组织机构（包括政府部门）都试图运用奖惩手段使成员接受其确定的价值观并照此行事。

一般而言，决策者在决策过程中总会考虑这样一些问题：此种方案对本组织的生存、发展和扩大是否有利？对本组织的一般计划和日常行动是否会有影响？怎
样更好地保持和维护本组织的权力及其特权？在权力交叉且互相竞争的机构之间所发生的许多官僚式的争斗，便源于它们保护和扩展本组织利益的考虑，如美国陆军工兵部队与国家开垦局在水利资源政策方面的激烈斗争。

三、个人价值观：保护个人在金钱和物质方面的利益，维护个人的社会声望和历史地位，这些考虑也可能起到决策准则的作用。

如接受了贿赂的政治家所作的决策明显有利于行贿者，比如发放特殊许可证或批准政府合同等；再如，为了使自己能够连任，不惜向某些利益集团妥协，作出违心的决定；还有，不愿意成为第一个在战争中失败的总统，硬着头皮也要把仗打下去，可能考虑更多的是个人在历史中的地位。

四、公众价值观：以上的讨论似有愤世嫉俗之嫌，我们不能否认决策者在很多时候是从公众利益出发进行决策的。

如某议员极力赞成通过人权法案，这可能在政治上会给他个人带来很大的风险，但他之所以有勇气如此行事是因为他相信自己这样做是正确的，即人们希望把公正与平等作为公共政策的目标。

对美国高等法院的调查也证明了这一点，法官们在对各类案件进行判决时多受这种公众价值观的影响。

总之，不要偏激地把政治家都视为维护集团利益和个人利益的典型，他们还是有公众意识的，决策时并没有丢掉自己的良心。

五、意识形态价值观：所谓意识形态是指一整套逻辑上相联系的价值观和信念。

它提供了一幅抽象化和简单化的关于世界的图画，并对人们的行动具有指导作用。

在前苏联，马列主义意识形态如果不是全部那么至少也是部分地起到了规定社会和经济发展的作用。

决策者在进行重大决策时总要考虑这样一个问题，这样做符不符合马列主义的原则？马列主义意识形态是政府当局政策行动合理化和合法化的必要手段。

在一些亚洲和非洲的发展中国家，民族主义在意识形态上占有支配地位，这是一个民族或一个国家要求独立自主的愿望和对自己特点和需要的认识，以及对所存在困难和问题的关切与焦虑。

它对内政和外交政策的制定有着非常重要的影响。

尽管民族主义有时表现为一种极端化的情绪，然而在20世纪的国际政治中它发挥了极为重要的作用。

它增强了殖民地人民要求独立的愿望，并导致和加剧了新老国家之间的矛盾与冲突。

因此，对民族主义的意识形态应予以高度的重视。

3．层次性：
公共政策是有其层次要求的，一刀切到底的政策往往是要碰壁的。

一般而言，高层次的政策对低层次的政策具有指导作用，但它往往都是概括性很强的原则规定，难以直接规范人们的行为，可操作性不强，只有把高层次的政策逐层分解并加以具体化，才能使之转化为低层次一系列具有可操作性的辅助政策。

比如，中央政府制定的政策往往是从整个国家的全局出发，对地方政策具有宏观的指导性作用。

而地方政府应依照本地区的实际情况，具体分析政策的目标群体，以中央政府的政策为框架，制定出适合本地区情况的政策。

4．阶段性：
从动态角度来看，公共政策有一个发生、发展的变化过程，表现出阶段性的特征。

从广义角度讲，政策过程可以区分为两个部分，即政策制定阶段和后政策制定阶段（执行和反馈调节阶段）。

前一个阶段涉及问题觉察、议程建立、方案评估、政策采纳及其合法化等环节；后一个阶段涉及政策实施、信息反馈、效果评估、调整变更和政策终结等环节。

5．功能多样性：
从目标取向来看，政策具有导向功能、调控功能和分配功能。

这些内容我们将在书中的政策功能部分加以讨论，这里不再详述。

从执行结果来看，政策表现出多重作用。

因为社会是复杂的，事物是变化的，所以任何一项政策都不可能尽善尽美、万无一失，它既可能导致我们希望看到的结果，也可能出现我们不愿看到的现象；既可能有我们意料之中的事，也可能有我们始料不及的事；既可能有我们易于发现的显现功能，也可能有我们难以觉察的潜在作用。

以我国人口政策为例，其正功能不言而喻，可以降低人口增长速度，缓解人口的压力，提高人口的素质，促进经济的发展；但它也有非常明显的负作用，即在未来的几十年里，可能会出现人口老龄化的问题以及农村老年人的赡养问题；再如，我国“对内搞活”的经济政策使大批农民流入城市，其直接作用表现在满足了城市居民的某些“边缘”需要，对城市发展起到了极大的促进作用，其间接作用表现在改变了农民“半亩地，一头牛，老婆孩子热炕头”故土难离的小农封闭意识，使他们得以接受现代社会的精神洗礼。

但其负面影响也不可低估，农村流动人口给城市管理带来了巨大的压力，如住房、交通、治安等方面。

6．合法性：
从广义角度而言，公共政策的合法性主要是指公众对其的认可和接受程度。

公共政策要具有合法性就必须经过一个合法化的过程，这个过程可以分为两个部分，第一部分是政治系统的合法化，第二部分是公共政策的合法化。

因为政治系统如果不能被公众所认可，它所输出的政策必然难以被公众所接受，所以没有政治系统的合法性，公共政策的合法性也就无从谈起。

7．权威性：
公共政策的权威性是以其合法性为基础的，政策只有经过合法化的过程，才能具有对公众的约束力。

一般而言，一项政策不可能符合所有人的利益，有时不得不为了多数人的利益牺牲少数人的利益，为了全局的利益牺牲局部的利益，为了长远的利益牺牲眼前的利益。

因而，一项政策的出台，对于那些不愿作出利益牺牲的对象而言，不能不带有一定的强制性，这种强制性往往同一些惩罚性措施相联系，若没有这些措施作后盾，政策就会成为一纸空文。

比如，我国目前实行的人口政策就是出于全局考虑而制定的，这样的政策对于那些因各种原因想多生几个孩子的家庭来说，就构成了一定的强制性，如若有人违反了这项政策，公共权威机构就会根据具体情况进行不同程度的惩罚。

8．普遍性：
公共政策在其所框定的范围内具有广泛的适用性。

其规定的行为标准和设定的行为限度具有普遍的约束力。

公共政策不是针对个别人和个别事制定的，而是针对多数人和普遍性问题制定的，它是要求社会成员普遍遵循的行为规范。

9．稳定性：
公共政策必须保持一定的稳定性。

“刚说不变了，又来文件了。

”朝令夕改、变化无常的
政策，是最不得人心的。

这样做不仅会丧失政策的严肃性和权威性，大大降低公众对政策的信任程度，影响社会秩序的稳定和生产力的发展，而且还会给政策执行带来许多的麻烦，使政策执行机构无所适从，进而导致政策难以贯彻执行。

当然，强调政策的稳定性并不是要否定政策的变动性。

古人云：“世异则事异，事变则备变。

”事物都是发展的，没有一成不变的东西，公共政策应该随着环境的变化而有所调整。

但保持相对稳定是绝对必要的。

特别是一些关系全局和影响深远的政策，其稳定性具有极为重要的意义。

而保持这种稳定性最根本的途径就是政策的法律化，即将政策上升为法律，这也叫政策立法。

这样做能够防止因重要领导人更迭等因素所引起的政策大起大落。

二、公共政策的类型
在现代社会里，公共政策作为政府对团体和个人行动的有效干预手段，存在于社会生活的各个领域，其数量繁多、形式多样，有时令人难以辨别。

公共政策的分类并无定式，根据不同的标准，可以作不同的分类，如根据措施规定的详细程度，公共政策可分为计划性政策与纲领性政策，前者明确规定了具体的行动方向和步骤，后者只是规定了总的方向和目标；再如根据涉及的不同领域，公共政策可分为国防政策、外交政策、经济政策、人口政策、教育政策等。

（一）一般分类方法
1．元政策：
无论是个人的沉思还是群体内的沟通，任何一种严肃的人类活动都会引起“元活动”，不仅政治活动如此，象赌博、狩猎和修建房屋这类活动也概莫能外。

从某种意义上讲，“元活动”总要反馈到原始活动自身。

所谓“元活动”是关于活动的活动，所谓元政策是关于政策的政策。

元政策主要是指那些指导和规范政府政策行为的理念和方法，涉及的内容包括：哪些团体和个人，按照怎样的程序，根据什么样的原则，采用什么样的方式，如何制定公共政策等。

元政策的功能主要表现在：有助于政策制定系统的改进和完善，有助于提高公共政策的决策质量。

2．基本政策：
基本政策是相对具体政策的主导性政策，它确定具体政策的所应采取的态度、所应依据的假设、以及所应遵循的原则。

任何一个国家或一个政治系统都会有若干基本政策或国策作为其根本的行动准则，它们常常明确地写在国家的根本大法――宪法里，如果在宪法中没有详细地阐述，那么也可以在国家所信奉的重要思想家的著作中和政府对国家宪法的解释里发现梗概。

此外，还可以从执政党的党纲里，从政治首脑的指示中，从政府所参与的国际条约里，从一些具体的法律法规和政策条文中发现和确定一个国家的基本政策。

基本政策具有如下特征：
层次性：一般来讲，制定和发布基本政策的国家机关规格和级别很高，通常是由国家最高权威机构或其授权机关制定和发布；
广泛性：从范围上讲，基本政策要么覆盖全国，要么覆盖整个领域，其影响面是非常大的；
稳定性：从时间上看，基本政策具有稳定性和持续性特征，除非发生非常重大的政治变动，如政府更迭、权力转移、社会动乱、意识形态改变等，基本政策在相当长的一段时期内
一般不会发生实质性变化；
权威性：基本政策是具体政策的制定依据，具体政策必须符合基本政策的要求，不能与之发生冲突。

从这一点来看，基本政策具有很强的权威性。

3．具体政策：
具体政策是一个比较宽泛的概念，可以从广义和狭义不同的角度加以理解。

广义的具体政策是指除基本政策以外的所有公共政策，包括实质性政策、战略与策略、规则与程序等；狭义的具体政策则单指实质性政策，它主要涉及政府的财政预算和发展计划，以及政府各个部门（如经济、社会、外交等）的相关政策。

具体政策不能背离基本政策，必须与其保持方向上的一致。

具体政策最典型的特征是变动性，相对基本政策而言，它所持续的时间通常要短得多。

政府可根据实际情况的变化，随时改变具体政策。

例如，“实行计划生育，控制人口增长”是我国的基本政策，在这一方针的指导下，70年代执行了“只生一个好，允许生两个”的具体政策，而进入80年代后，随着人口形势的进一步严峻，则制定了“只许生一个，严禁超计划生育”的具体政策。

（二）其它分类方法
1．单目标政策与多目标政策：根据政策目标的多寡，政策可以分为单目标政策与多目标政策。

单目标政策是就解决单一问题所制定的比较简单的、目标单一的政策。

多目标政策是就解决多项问题所制定的比较复杂的、目标多元的政策。

一般而言，涉及重大问题的政策都是牵涉因素较多、内容结构复杂、目标较为分散、求解过程艰难的多目标政策。

2．程序性政策与非程序政政策：根据政策问题的重复程度不同，政策可以分为程序性政策和非程序性政策。

前者亦称例行政策、常规政策、定型化政策或重复性政策。

它是为了解决那些经常重复出现、性质非常相近的例行性问题。

可按程序化的步骤和常规性的方法加以处理。

后者与前者相对，它通常要处理的是那些偶然发生的、无先例可循的、非常规性的问题，无现成规范和指导性原则可以遵循。

在这种情况下，决策者难以照章行事，需要有创造性思维。

3．激进型政策与保守型政策：根据后来政策与先前政策的一致性程度，政策可以分为激进型政策与保守型政策。

激进型政策是对先前的政策目标和手段有突破性改变的政策，它要求决策者敢于创新，勇于进取。

保守型政策是对先前政策或维护保持或进行微调的政策。

有时无为才能无不为，保守型政策并非消极的代名词。

4．初始政策与反馈政策：根据政策活动的阶段性特征，政策可以分为初始政策和反馈政策。

这是以同一项政策的创始或调整为标准所作的类型划分。

初始政策就是最初制定的政策，反馈政策就是在其基础上进行调整和修正后的政策。

5．实质性政策与象征性政策：人们在现实生活中不难发现，政府所制定和颁布的政策有一些并不具有实质性功能。

它们的存在只具有符号作用，表现出象征性特征。

这倒不是政府说了不做或不能去做，而是根本就不想具体去做。

政策制定者没有为这类政策的执行提供必要的资源及其相关的其它条件。

象征性政策不同于实质性政策，其目标不在于产生明显的物质性效果，而在于影响社会公众的思想意识或价值观念。

此外，根据政策影响的时间常短，政策可以分为长期政策、中期政策和短期政策。

根据政策制定主体在管理系统中所处的层级不同，政策可以分为中央政策、地方政策和基层政策。

根据政治活动的不同方式，政策可以分为权力型政策、妥协型政策与博弈型政策（或竞争型政策）。

鉴于一些类别的政策内涵已经比较明确，所以我们将不在这里聱述。

美国学者詹姆斯•E•安德森在《公共决策》一书中指出：
传统的一般性分类方法把政策划分为实质性的（如劳工、福利、人权和外交事务）、制度性的（如立法、司法和行政政策）、时间性的（如新政时期、二战后、19世纪后期等）。

但由于它没有抓住政策的基本特征，所以难以适用于概括的目的。

这里将提出三种更为有用的分类方法：
1．实质性政策与程序性政策
2．分配性政策与调节性政策、自我调节性政策与再分配性政策
3．物质性政策与符号性政策
4．个人利益性政策和集体利益性政策
5．自由的政策与保守的政策
弗雷德•弗罗霍克在《公共政策》•一书中从政治概念的分析入手对公共政策的类别进行了总结和概括，他指出：
近来引起学者们关注的公共政策的类型划分可以从我们对政治生活的理解中产生。

例如，可以把公共政策划分为三种类型：
规章型：公共政策的一种比较明确的形式就是规章。

其中最具代表性的形式无疑是刑法。

这些立法从整体上讲，属于各州的立法权限，通常是为了对社会上的人际互动关系作出规定。

而联邦一级规章型政策的出台则主要是通过一些独立的立法机构的活动。

例如，食品和药品管理委员会，联邦交通委员会，国内商业委员会等，这些机构主要负责贸易，税率，安全，交通，以及不计其数的一般性商贸活动和其它不胜枚举的社会生活领域。

我们也有关于民权的联邦立法，它以民法和刑法作依托。

分配型：分配型政策就是把物品和服务提供给社会人口中特定的群体。

社会福利和公共卫生领域是应用分配型政策最显著的领域。

几乎所有的提供社会福利的项目都是分配性的。

公费医疗制度和医疗补助制度，食品代用券项目、对多子女家庭的援助项目、退伍军人管理的项目，以及其它一些有关的项目，都是为了给那些符合标准的人提供一定数量的现金和其它类型的支付手段(如服务,设施,食品代用券等)。

分配型政策比较间接的形式是“社会安全保障”政策，例如社会安全项目，这类政策在资金分配上主要考虑符不符合标准的问题，不太关注需不需要的问题。

再分配型：再分配型政策的目的主要是为了对一种或多种社会和经济报酬的原有格局进行重新安排。

累进税政策通常被视为再分配型政策的典型范例，因为政府按比例从富人手中收取比穷人更多的钱。

生产性安排的基本变动或综合服务方面的一些变化，如工业中的政府拨款和社会化的医药政策，也是对财富进行了重新的安排，所以同样属于再分配型政策。

比如，社会福利项目不断加大的成本必然会影响到一些财富分配的基本结构。

与大多数欧洲国家相比，美国社会中再分配型项目还不是很多和很好。

因为这类政策会直接关系到富人（和
有权人）的利益损失，所以它们实行起来非常困难，也容易引起争议。

对以上公共政策类型的三种类型，我们还可以加上第四种和第五种。

资本型：商业部门和政府（地方政府和州政府）也能够从联邦政府那里得到分配性财物。

这种分配如果不是在实践上那么至少在理论上能够增加社会机构的生产能力。

虽然资本化政策通常包括在简单的分配政策里面，但资本化政策不同于福利项目中基本的消费性政策。

联邦政府对经济部门的财政补贴是很大的且在不断增长。

它们包括（一）给农民（例如甜菜和甘蔗种植主）支付现金来发展农业生产；（二）通过税收补贴，如石油补贴，来鼓励一些特定行业开采和生产石油；（三）信用补贴，如对市政府（如纽约市）的低息贷款，给社会工作项目提供无偿资金和进行贷款担保（例如对洛克希德飞机制造公司的贷款担保）。

私人同样能够得到这种补贴的实惠，例如大学生就是受益者，他们可以享受低息且可以改变期限的政府贷款。

分配型政策是公共政策的一个重要组成部分，其中一些为消费者提供物品和服务，比如一些为穷苦人和老年人提供服务的政策。

另一些则主要是为了实现效益最大化或完成生产目标，如对某些工业进行的财政补贴。

由此，我们可以从分配型政策中分离出另一种形式—资本型政策。

这种类型的政策主要是用来描述分配的第二种形式。

既然存在这种附加类型的资本型政策，那么就有必要提到另一种混合型的政策：即中央政府把资金拨给市政府和州政府，市政府和州政府然后再通过一定的分配计划依次把这些钱下拨，用于消费项目或资本项目。

由于用于政府补贴的资金数量在不断增长，所以在美国要划分私人和公共部门之间界线成为很难的事情（如果不是不可能的话）。

伦理型：公共政策也对一些道德问题确立了正确的行为规范。

1973年美国最高法院通过了一项提案，规定在怀孕的前三个月堕胎是合法的。

然而，最高法院在堕胎问题上并没有真正解决道德上存在的争议：尽管堕胎行为得到了法律的认可，但许多人仍坚持认为这种行为从道德上说是错误的。

但根据法院决定所颁布的公共政策明确规定了在社会生活的这一领域里人们该怎么作或不该怎么做，这无疑涉及了社会的道德观念领域。

最高法院的决定给一个道德问题建立了一个法律许可的惯例。

有关堕胎问题的政策其目的是规范人们的社会行为。

因此，这种政策的显著特点是它与道德问题紧密相连。

一些政府颁布的法令明显代有伦理方面的特征，比如美国参议院在1977年通过的道德法规。

尽管这些法规在形式上是规章型的，但它与其它法律和商业领域里的规章型政策有着很大的不同，因为它涉及了道德问题。

除了以上这五种形式，我们还可以按照一定的逻辑关系对公共政策进行描述，如下列两种政策的划分形式：
规定型政策：一些政策详细规定了所要执行的一系列活动。

1955年美国政府颁布的《中小学教育法》规定了对学校和学生的资助类型。

这就是规定型政策的一个例子。

目标型政策：另一些政策确立了通过多种行动方式所要实现的目标。

当美国国会1964年通过《经济机会法》时，它号召穷人要尽可能最大限度地参与该项目的管理。

至于怎样实现这些目标通常并不是非常明确的，在方式方法上可能（也确实）会有很大的不同。

这就是目标型政策的一个例子。

另外，还有一种在实体型政策和程序型政策之间进行划分的方法。

规定型和目标型政策都属于实体型政策：它们确立了所要完成的任务和所要实现的目标。

但有时一项政策只是规定了一套程序，而且特别强调由谁去执行这种行动。

例如，“税收分享”的政策就把许多城。