第三节 公共政策的特征、类型和作用

第三节公共政策的特征、类型和作用

一、公共政策的特征：

1．政治性：

如果单纯从公共与政策的概念上来看，公共政策本应是公共利益的集中体现，不应成为政治统治的工具。然而，在阶级社会中，任何政党和政府都是代表特定阶级利益的政治集团，其一切所为本质上都要服从阶级利益的需要。尽管从表面上看，政党和政府的政策行为有时并不带有政治色彩，如人口政策和环境保护政策等，但实质上还是为了巩固阶级统治的需要。尽管有违统治阶级意愿的政策结果在社会生活中并不鲜见，但那只是因为政策制定者或执行者缺少经验致使措施不当造成的，根本不是出于他们的本来的意愿。由此可见，公共政策的制定是政党和政府（政治组织）的政治行为，公共政策集中体现了统治阶级的利益需要，是源于政治动机的组织产物，因而它带有鲜明的政治倾向性。

2．价值选择性：

毫无疑问，政策制定者的价值观体系对公共政策的内容有着非常重要的影响。政策制定必然涉及价值判断，例如，在选择政策方案的过程中，决策者需要回答“应当怎样做”、“怎样做才有意义”等问题，这就是在作价值判断。制定任何一项政策，其首要前提就是价值判断。政策制定者在政策制定的过程中，不论其是否自觉地意识到，其行为都是在一定的价值观指导下进行的。当然，政策制定者的价值观绝非简单的概念，它受多种因素的影响，我们把所有这些主观和客观方面的影响因素统称为价值观体系。一些人极力推崇所谓价值中立的理性政策，从某种意义上讲，他们的这种想法是不现实的、同时也是难以实现的。

影响决策者行为的价值标准

决策是有意识的选择活动，其影响因素涉及很多方面，如政治压力、社会压力、资金压力、时间压力、社会经济环境、决策程序的限制，等等，然而，在关注这些要素时，我们不应忽视决策者本人价值观的作用。尽管在许多情况下这些价值观难以确定且无法辨别，只能通过决策者的行为加以揣测。

影响决策者行为的价值观可以概括为以下四个方面：

一、政治价值观：决策者评价政策方案的标准受其所在政党或政治团体及其服务对象的影响。政策常被视为发展和实现政党或利益团体目标的手段，政治上有利是决策的基础原则，政策分析家也往往是从这一方面研究和评价政策的制定过程。比如，工会组织的成员、农业联盟的成员和某一政党的成员常常会得益于某项特定的政策。以1972年美国总统竞选前国会辩论的情况为例，当时国会中的许多民主党议员强烈要求进行竞选资助的改革（包括开支的限制），他们的做法就代有这种色彩，因为在筹集竞选资金方面民主党的困难要比共和党大得多。

二、组织价值观：各种组织机构（包括政府部门）都试图运用奖惩手段使成员接受其确定的价值观并照此行事。一般而言，决策者在决策过程中总会考虑这样一些问题：此种方案对本组织的生存、发展和扩大是否有利？对本组织的一般计划和日常行动是否会有影响？怎

样更好地保持和维护本组织的权力及其特权？在权力交叉且互相竞争的机构之间所发生的许多官僚式的争斗，便源于它们保护和扩展本组织利益的考虑，如美国陆军工兵部队与国家开垦局在水利资源政策方面的激烈斗争。

三、个人价值观：保护个人在金钱和物质方面的利益，维护个人的社会声望和历史地位，这些考虑也可能起到决策准则的作用。如接受了贿赂的政治家所作的决策明显有利于行贿者，比如发放特殊许可证或批准政府合同等；再如，为了使自己能够连任，不惜向某些利益集团妥协，作出违心的决定；还有，不愿意成为第一个在战争中失败的总统，硬着头皮也要把仗打下去，可能考虑更多的是个人在历史中的地位。

四、公众价值观：以上的讨论似有愤世嫉俗之嫌，我们不能否认决策者在很多时候是从公众利益出发进行决策的。如某议员极力赞成通过人权法案，这可能在政治上会给他个人带来很大的风险，但他之所以有勇气如此行事是因为他相信自己这样做是正确的，即人们希望把公正与平等作为公共政策的目标。对美国高等法院的调查也证明了这一点，法官们在对各类案件进行判决时多受这种公众价值观的影响。总之，不要偏激地把政治家都视为维护集团利益和个人利益的典型，他们还是有公众意识的，决策时并没有丢掉自己的良心。

五、意识形态价值观：所谓意识形态是指一整套逻辑上相联系的价值观和信念。它提供了一幅抽象化和简单化的关于世界的图画，并对人们的行动具有指导作用。在前苏联，马列主义意识形态如果不是全部那么至少也是部分地起到了规定社会和经济发展的作用。决策者在进行重大决策时总要考虑这样一个问题，这样做符不符合马列主义的原则？马列主义意识形态是政府当局政策行动合理化和合法化的必要手段。在一些亚洲和非洲的发展中国家，民族主义在意识形态上占有支配地位，这是一个民族或一个国家要求独立自主的愿望和对自己特点和需要的认识，以及对所存在困难和问题的关切与焦虑。它对内政和外交政策的制定有着非常重要的影响。尽管民族主义有时表现为一种极端化的情绪，然而在20世纪的国际政治中它发挥了极为重要的作用。它增强了殖民地人民要求独立的愿望，并导致和加剧了新老国家之间的矛盾与冲突。因此，对民族主义的意识形态应予以高度的重视。

3．层次性：

公共政策是有其层次要求的，一刀切到底的政策往往是要碰壁的。一般而言，高层次的政策对低层次的政策具有指导作用，但它往往都是概括性很强的原则规定，难以直接规范人们的行为，可操作性不强，只有把高层次的政策逐层分解并加以具体化，才能使之转化为低层次一系列具有可操作性的辅助政策。比如，中央政府制定的政策往往是从整个国家的全局出发，对地方政策具有宏观的指导性作用。而地方政府应依照本地区的实际情况，具体分析政策的目标群体，以中央政府的政策为框架，制定出适合本地区情况的政策。

4．阶段性：

从动态角度来看，公共政策有一个发生、发展的变化过程，表现出阶段性的特征。从广义角度讲，政策过程可以区分为两个部分，即政策制定阶段和后政策制定阶段（执行和反馈调节阶段）。前一个阶段涉及问题觉察、议程建立、方案评估、政策采纳及其合法化等环节；后一个阶段涉及政策实施、信息反馈、效果评估、调整变更和政策终结等环节。

5．功能多样性：

从目标取向来看，政策具有导向功能、调控功能和分配功能。这些内容我们将在书中的政策功能部分加以讨论，这里不再详述。从执行结果来看，政策表现出多重作用。因为社会是复杂的，事物是变化的，所以任何一项政策都不可能尽善尽美、万无一失，它既可能导致我们希望看到的结果，也可能出现我们不愿看到的现象；既可能有我们意料之中的事，也可能有我们始料不及的事；既可能有我们易于发现的显现功能，也可能有我们难以觉察的潜在作用。以我国人口政策为例，其正功能不言而喻，可以降低人口增长速度，缓解人口的压力，提高人口的素质，促进经济的发展；但它也有非常明显的负作用，即在未来的几十年里，可能会出现人口老龄化的问题以及农村老年人的赡养问题；再如，我国“对内搞活”的经济政策使大批农民流入城市，其直接作用表现在满足了城市居民的某些“边缘”需要，对城市发展起到了极大的促进作用，其间接作用表现在改变了农民“半亩地，一头牛，老婆孩子热炕头”故土难离的小农封闭意识，使他们得以接受现代社会的精神洗礼。但其负面影响也不可低估，农村流动人口给城市管理带来了巨大的压力，如住房、交通、治安等方面。

6．合法性：

从广义角度而言，公共政策的合法性主要是指公众对其的认可和接受程度。公共政策要具有合法性就必须经过一个合法化的过程，这个过程可以分为两个部分，第一部分是政治系统的合法化，第二部分是公共政策的合法化。因为政治系统如果不能被公众所认可，它所输出的政策必然难以被公众所接受，所以没有政治系统的合法性，公共政策的合法性也就无从谈起。

7．权威性：

公共政策的权威性是以其合法性为基础的，政策只有经过合法化的过程，才能具有对公众的约束力。一般而言，一项政策不可能符合所有人的利益，有时不得不为了多数人的利益牺牲少数人的利益，为了全局的利益牺牲局部的利益，为了长远的利益牺牲眼前的利益。因而，一项政策的出台，对于那些不愿作出利益牺牲的对象而言，不能不带有一定的强制性，这种强制性往往同一些惩罚性措施相联系，若没有这些措施作后盾，政策就会成为一纸空文。比如，我国目前实行的人口政策就是出于全局考虑而制定的，这样的政策对于那些因各种原因想多生几个孩子的家庭来说，就构成了一定的强制性，如若有人违反了这项政策，公共权威机构就会根据具体情况进行不同程度的惩罚。

8．普遍性：

公共政策在其所框定的范围内具有广泛的适用性。其规定的行为标准和设定的行为限度具有普遍的约束力。公共政策不是针对个别人和个别事制定的，而是针对多数人和普遍性问题制定的，它是要求社会成员普遍遵循的行为规范。

9．稳定性：

公共政策必须保持一定的稳定性。“刚说不变了，又来文件了。”朝令夕改、变化无常的