公共服务外包决策理论研究
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华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文
多州市实行特许经营，外国公司相继涌入,[2]达成了其“创造一个少花钱多办事的政 府”的目标。欧洲大陆各国在 20 世纪 90 年代开始的地方治理改革采取了“非连续 性渐进主义模式” ， 将公共服务责任委托给商业单位，注重对产出与结果控制、项 目预算和绩效指标、服务和顾客导向等，以此调整公共事业，削减公共服务人员并
关键词：公共服务,外包,决策,症结,对策
I
华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文
Abstract
The decision-making for contracting-out in public services is regarded as the research object in the paper. Summary and analysis of its main theoretical results at home and abroad are made in the files of legal regulation, management processes, cost/benefit and policy execution, after the meaning clarified between public goods and public services and the definition of contracting-out of public services made. The mainstream decision models of business process outsourcing are surveyed as the reference to the contracting-out in public services. The paper point out that the limitation of the former applying in the latter is reflected on the lack of publicity in legal regulation, strategic choice and cost/benefit based on analysis the strategic arrangement and economic benefit. Based on the reference from decision models of business process outsourcing, the paper point out that the crux of the decision-making for contracting-out in public services applies two aspects, one is lack of integration between relative subjects in guided theory in macro-aspect, and the other is structural absent at the practice in the Micro-aspect. The dilemma reflects that strategy direction is ambiguity, laws and regulations is mismatch, and cost/benefit is difficult to quantization. To resolve the problem, the paper provides the suggestion that to establish guiding principles, to perfect legal regulation, to use correct methods, to build scientific model. At last, the paper indicates that to provide public services better, to maintain public interests and to enhance social welfare are the ultimate meaning of decision-making for contracting-out in public services.
[1] ——企业满意” 。 美国克林顿政府于 1993 年成立了全国绩效委员会（National
Performance Review ， NPR ） ，开展“重塑政府运动” (Reinventing Government Movement)” ，全面推进政府改革计划。在地方公共服务上，自亚特兰大市开始，许
[3] 转变公共组织结构。 新西兰和澳大利亚的改革最为迅速、系统、全面，两国在几
Baidu Nhomakorabea
乎所有公共部门中都引入了私人部门的管理方式以及市场机制，以提高公共服务的 水平。[4]这场改革几乎涉及到了所有公共部门，改革的具体措施十分多样，包括分 权化、商业化、公司化等，其显著的成效受到世界各国的广泛关注。 2002 年 12 月， 我国建设部发布 《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》 ， 以正式文件的形式规定民营资本和外资可进入原属国家专营的城市公用事业行业，
华中科技大学 硕士学位论文 公共服务外包决策理论研究 姓名：陈浩村 申请学位级别：硕士 专业：行政管理 指导教师：毛羽 20070531
华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文
摘
要
本文以公共服务外包决策作为研究对象，厘清了公共产品和公共服务的涵义， 界定了公共服务外包的概念，总结、分析了国内外公共服务外包决策在法律规制、 管理过程、成本/收益、政策执行四个维度的主要理论成果。由于缺乏公共服务外 包决策的相关研究，本文横向考察了企业业务外包的三类主流决策模型作为借鉴。 本文在充分考虑这三类模型战略安排和经济收益的基础上指出，企业业务外包决策 模型运用在公共服务外包领域的局限性表现在法律规制缺乏公共性，战略选择迷失 公共性，成本/收益忽视公共性。 在借鉴企业业务外包决策模型的基础上，本文指出当前公共服务外包决策研究 的症结表现在两个层面，即在指导理论的宏观层面缺乏相关学科的科际整合，在实 际操作的微观层面出现决策的结构破缺，并从当前公共服务外包依据的法律法规不 健全，公共服务外包的战略方向不明确，公共服务的成本/收益分析难以量化三个 方面阐述了公共服务外包决策的症结。为解决这一困境，本文对公共服务外包决策 提出，要确立公共服务外包决策的指导原则，完善公共服务外包决策的法律法规， 合理运用公共服务外包决策方法，科学构建公共服务外包决策模型，并特别指明公 共服务外包决策的最终意义在于更好的提供公共服务，以维护公共利益，增进社会 福利。
学位论文作者签名： 日期： 年 月 日
学位论文版权使用授权书
本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。
保密□ ，在_____年解密后适用本授权书。 本论文属于 不保密□。
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学位论文作者签名： 日期： 年 月 日
指导教师签名： 日期： 年 月 日
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1
1.1 选题背景
绪
论
迄今为止，有关公共服务的研究和讨论基本上围绕着四个问题在数个相关学科 内交叉展开：一是为谁提供，涉及价值判断及公共利益的界定，主要属于政治学和 公共管理学的范畴；二是提供什么，涉及公共服务的定义和公共服务的边界问题， 主要属于公共管理学和经济学的范畴；三是提供多少，涉及供求平衡，实现帕累托 最优，主要属于经济学，特别是公共经济学、福利经济学等经济学分支的范畴；四 是如何提供，涉及政府和市场如何分工更有效，这个领域最为复杂，分歧也最大， 涉及公共管理学、政治学、经济学、管理科学与工程、运筹学等多个学科。上述问 题的最后一种情况，即在如何提供方面历来为学者们争论不休。长期以来，由政府 提供公共服务被认为是理所当然的，各国的公用事业大都由政府直接投资，垄断经 营。然而随着二十世纪七十年代末席卷全球的政府改革运动，许多国家特别是西方 国家的公共部门经历了重大变革，公共服务提供机制改革日益深化，政府在公共服 务提供过程中的角色得以重新定位。 在这种大背景下，各国政府逐渐摒弃了垄断性的公共服务直接生产模式，采用 合同外包、 特许经营、 政府补贴、 对外出售等多种市场化方式实现公共服务的供给。 20 世纪 80 年代初， 英国把自二战结束后开始经营的城市公用事业， 如电信、 电力、 煤气和自来水供应等领域，从国有化政策转向了民营化政策。英国政府称通过变革 后达到了“小而美的政府（Minimal State） ”的目标， “取得了三满意的结果：政 府对公用事业的补贴完全取消，税收大幅度增长——政府满意；通过竞争，电费、 水价下降，服务水平不断提高——用户满意；股价上涨，企业效益提高，职工参股
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1.2 意义与目的
考察国内外特别是国外的情况来看，合同外包的研究已经有了相当的积累，从 不同的层次和视角看待和分析了这一问题。伴随着技术革命和制度变迁产生的内生 变量，公共服务超越了以往政府一统天下的静止和封闭的状态，开始以一种动态和 开放的系统形式出现在社会治理的大环境下。作为引入市场机制主要形式的合同外 包，其理论、方法、技术等各方面都受到了极大关注。但是，大多数研究或是将合 同外包作为一种市场机制的引入形式做简要的介绍，偏重理论来源及社会意义等宏 观层面的一般性讨论和总结，或是脱离了公共服务的公共本质，只对外包从管理的 一般原理方面做实证的描述和分类，对实践中的各种特征及操作流程缺乏准确的梳 理和归纳，无论是规范分析还是比较分析都相当不足。在公共服务合同外包这一研 究领域内部，具体的外包决策的综合性系统研究与管理机制、经济收益、法律规制 等单科性基础研究之间呈现出严重的不对称，研究链条上出现了明显的结构破缺。 我们认为，一个成熟的公共服务合同外包理论应该由能运用实证的方式进行检 验的概念和假设作为出发点，应该有严谨的理论基础和内在的逻辑关联，应该能够 为分析实际情况和设计具体方案提供工具，应该能够帮助人们进行预测，并给出对 策性建议。而这些是当前公共服务外包决策研究中不能全部做到的。所以本文主要 根据前人的研究结果， 分析公共服务外包决策存在的困境， 并提出相应的对策建议， 这些对策建议应达到以下标准： 第一，可验证性和可重复性。可检验和可重复是一项研究成为科学成果的必要 条件。任何一项研究，如果不可以验证——既无法证实，也无法证伪，则该研究称 不上是科学研究。一个理论的论述若成立，任何人随时随地可以重复作者的推导， 并以事实来验证。 第二，逻辑的严密性。对策建议应强调逻辑推理，应层层递推、环环相扣。仅 仅基于统计数据建立一个经验理论未必可信，而经过逻辑证明的对策建议可以较准 确的判别公共服务外包的适合度。 第三，研究成果应具有一定程度的解释力和现实意义。作为一项科学的理论研 究，主要是寻找变换中的不变性和不变中的可公度性。即对策建议应不失普遍性， 可以做一般指导。
Keywords： public services；contracting-out
；decision-making ；crux；suggestion
II
独创性声明
本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已 在文中以明确方式标明。本人完全意识到，本声明的法律结果由本人承担。
[5] 包括供水、 供气、 供热、 公共交通、 污水处理、 垃圾处理等市政公用设施项目。 2003
年 10 月，中共十六届三中全会《决定》指出：要清理和修订限制非公有制经济发 展的法律法规和政策，消除体制性障碍。放宽市场准入，允许非公有资本进入法律 法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。[6]从此，我国公共服务民营 化浪潮开始席卷全国各大城市。但长期以来，我国政府在公共服务领域内既是政策 的制定者，也是具体业务的实际经营者，还是公共服务效果的监督者。这种三重角 色使得传统公共服务管理体制先天的存在种种弊端，突出的表现为：政企不分，以 行政命令代替市场需求；垄断经营，生产效率低下；投资主体单一，资金严重短缺， 发展滞后；服务质量差，无明确责任主体，监管不力。这些弊端造成了我国公共服 务的发展水平无论在整体提供数量上还是在服务质量上，都滞后远远于经济和社会 的发展。因此，改革传统公共服务管理体制，打破传统的垄断经营格局，引入市场 竞争机制已是大势所趋。 现实表明，市场机制的介入能够比较有效地解决不断增长的公共服务投资需求 与政府有限的财政收入之间的矛盾。其中，政府将公共服务以合同外包的形式，交 予具有高效率的私营部门来承担的方式，成为西方公共部门广泛应用和备受瞩目的 民营化路径。本文即是在这一理论和实践的基础上对公共服务外包的核心问题—— 外包决策进行探讨。
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多州市实行特许经营，外国公司相继涌入,[2]达成了其“创造一个少花钱多办事的政 府”的目标。欧洲大陆各国在 20 世纪 90 年代开始的地方治理改革采取了“非连续 性渐进主义模式” ， 将公共服务责任委托给商业单位，注重对产出与结果控制、项 目预算和绩效指标、服务和顾客导向等，以此调整公共事业，削减公共服务人员并
关键词：公共服务,外包,决策,症结,对策
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Abstract
The decision-making for contracting-out in public services is regarded as the research object in the paper. Summary and analysis of its main theoretical results at home and abroad are made in the files of legal regulation, management processes, cost/benefit and policy execution, after the meaning clarified between public goods and public services and the definition of contracting-out of public services made. The mainstream decision models of business process outsourcing are surveyed as the reference to the contracting-out in public services. The paper point out that the limitation of the former applying in the latter is reflected on the lack of publicity in legal regulation, strategic choice and cost/benefit based on analysis the strategic arrangement and economic benefit. Based on the reference from decision models of business process outsourcing, the paper point out that the crux of the decision-making for contracting-out in public services applies two aspects, one is lack of integration between relative subjects in guided theory in macro-aspect, and the other is structural absent at the practice in the Micro-aspect. The dilemma reflects that strategy direction is ambiguity, laws and regulations is mismatch, and cost/benefit is difficult to quantization. To resolve the problem, the paper provides the suggestion that to establish guiding principles, to perfect legal regulation, to use correct methods, to build scientific model. At last, the paper indicates that to provide public services better, to maintain public interests and to enhance social welfare are the ultimate meaning of decision-making for contracting-out in public services.
[1] ——企业满意” 。 美国克林顿政府于 1993 年成立了全国绩效委员会（National
Performance Review ， NPR ） ，开展“重塑政府运动” (Reinventing Government Movement)” ，全面推进政府改革计划。在地方公共服务上，自亚特兰大市开始，许
[3] 转变公共组织结构。 新西兰和澳大利亚的改革最为迅速、系统、全面，两国在几
Baidu Nhomakorabea
乎所有公共部门中都引入了私人部门的管理方式以及市场机制，以提高公共服务的 水平。[4]这场改革几乎涉及到了所有公共部门，改革的具体措施十分多样，包括分 权化、商业化、公司化等，其显著的成效受到世界各国的广泛关注。 2002 年 12 月， 我国建设部发布 《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》 ， 以正式文件的形式规定民营资本和外资可进入原属国家专营的城市公用事业行业，
华中科技大学 硕士学位论文 公共服务外包决策理论研究 姓名：陈浩村 申请学位级别：硕士 专业：行政管理 指导教师：毛羽 20070531
华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文
摘
要
本文以公共服务外包决策作为研究对象，厘清了公共产品和公共服务的涵义， 界定了公共服务外包的概念，总结、分析了国内外公共服务外包决策在法律规制、 管理过程、成本/收益、政策执行四个维度的主要理论成果。由于缺乏公共服务外 包决策的相关研究，本文横向考察了企业业务外包的三类主流决策模型作为借鉴。 本文在充分考虑这三类模型战略安排和经济收益的基础上指出，企业业务外包决策 模型运用在公共服务外包领域的局限性表现在法律规制缺乏公共性，战略选择迷失 公共性，成本/收益忽视公共性。 在借鉴企业业务外包决策模型的基础上，本文指出当前公共服务外包决策研究 的症结表现在两个层面，即在指导理论的宏观层面缺乏相关学科的科际整合，在实 际操作的微观层面出现决策的结构破缺，并从当前公共服务外包依据的法律法规不 健全，公共服务外包的战略方向不明确，公共服务的成本/收益分析难以量化三个 方面阐述了公共服务外包决策的症结。为解决这一困境，本文对公共服务外包决策 提出，要确立公共服务外包决策的指导原则，完善公共服务外包决策的法律法规， 合理运用公共服务外包决策方法，科学构建公共服务外包决策模型，并特别指明公 共服务外包决策的最终意义在于更好的提供公共服务，以维护公共利益，增进社会 福利。
学位论文作者签名： 日期： 年 月 日
学位论文版权使用授权书
本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。
保密□ ，在_____年解密后适用本授权书。 本论文属于 不保密□。
（请在以上方框内打“√”）
学位论文作者签名： 日期： 年 月 日
指导教师签名： 日期： 年 月 日
华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文
1
1.1 选题背景
绪
论
迄今为止，有关公共服务的研究和讨论基本上围绕着四个问题在数个相关学科 内交叉展开：一是为谁提供，涉及价值判断及公共利益的界定，主要属于政治学和 公共管理学的范畴；二是提供什么，涉及公共服务的定义和公共服务的边界问题， 主要属于公共管理学和经济学的范畴；三是提供多少，涉及供求平衡，实现帕累托 最优，主要属于经济学，特别是公共经济学、福利经济学等经济学分支的范畴；四 是如何提供，涉及政府和市场如何分工更有效，这个领域最为复杂，分歧也最大， 涉及公共管理学、政治学、经济学、管理科学与工程、运筹学等多个学科。上述问 题的最后一种情况，即在如何提供方面历来为学者们争论不休。长期以来，由政府 提供公共服务被认为是理所当然的，各国的公用事业大都由政府直接投资，垄断经 营。然而随着二十世纪七十年代末席卷全球的政府改革运动，许多国家特别是西方 国家的公共部门经历了重大变革，公共服务提供机制改革日益深化，政府在公共服 务提供过程中的角色得以重新定位。 在这种大背景下，各国政府逐渐摒弃了垄断性的公共服务直接生产模式，采用 合同外包、 特许经营、 政府补贴、 对外出售等多种市场化方式实现公共服务的供给。 20 世纪 80 年代初， 英国把自二战结束后开始经营的城市公用事业， 如电信、 电力、 煤气和自来水供应等领域，从国有化政策转向了民营化政策。英国政府称通过变革 后达到了“小而美的政府（Minimal State） ”的目标， “取得了三满意的结果：政 府对公用事业的补贴完全取消，税收大幅度增长——政府满意；通过竞争，电费、 水价下降，服务水平不断提高——用户满意；股价上涨，企业效益提高，职工参股
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华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文
1.2 意义与目的
考察国内外特别是国外的情况来看，合同外包的研究已经有了相当的积累，从 不同的层次和视角看待和分析了这一问题。伴随着技术革命和制度变迁产生的内生 变量，公共服务超越了以往政府一统天下的静止和封闭的状态，开始以一种动态和 开放的系统形式出现在社会治理的大环境下。作为引入市场机制主要形式的合同外 包，其理论、方法、技术等各方面都受到了极大关注。但是，大多数研究或是将合 同外包作为一种市场机制的引入形式做简要的介绍，偏重理论来源及社会意义等宏 观层面的一般性讨论和总结，或是脱离了公共服务的公共本质，只对外包从管理的 一般原理方面做实证的描述和分类，对实践中的各种特征及操作流程缺乏准确的梳 理和归纳，无论是规范分析还是比较分析都相当不足。在公共服务合同外包这一研 究领域内部，具体的外包决策的综合性系统研究与管理机制、经济收益、法律规制 等单科性基础研究之间呈现出严重的不对称，研究链条上出现了明显的结构破缺。 我们认为，一个成熟的公共服务合同外包理论应该由能运用实证的方式进行检 验的概念和假设作为出发点，应该有严谨的理论基础和内在的逻辑关联，应该能够 为分析实际情况和设计具体方案提供工具，应该能够帮助人们进行预测，并给出对 策性建议。而这些是当前公共服务外包决策研究中不能全部做到的。所以本文主要 根据前人的研究结果， 分析公共服务外包决策存在的困境， 并提出相应的对策建议， 这些对策建议应达到以下标准： 第一，可验证性和可重复性。可检验和可重复是一项研究成为科学成果的必要 条件。任何一项研究，如果不可以验证——既无法证实，也无法证伪，则该研究称 不上是科学研究。一个理论的论述若成立，任何人随时随地可以重复作者的推导， 并以事实来验证。 第二，逻辑的严密性。对策建议应强调逻辑推理，应层层递推、环环相扣。仅 仅基于统计数据建立一个经验理论未必可信，而经过逻辑证明的对策建议可以较准 确的判别公共服务外包的适合度。 第三，研究成果应具有一定程度的解释力和现实意义。作为一项科学的理论研 究，主要是寻找变换中的不变性和不变中的可公度性。即对策建议应不失普遍性， 可以做一般指导。
Keywords： public services；contracting-out
；decision-making ；crux；suggestion
II
独创性声明
本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已 在文中以明确方式标明。本人完全意识到，本声明的法律结果由本人承担。
[5] 包括供水、 供气、 供热、 公共交通、 污水处理、 垃圾处理等市政公用设施项目。 2003
年 10 月，中共十六届三中全会《决定》指出：要清理和修订限制非公有制经济发 展的法律法规和政策，消除体制性障碍。放宽市场准入，允许非公有资本进入法律 法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。[6]从此，我国公共服务民营 化浪潮开始席卷全国各大城市。但长期以来，我国政府在公共服务领域内既是政策 的制定者，也是具体业务的实际经营者，还是公共服务效果的监督者。这种三重角 色使得传统公共服务管理体制先天的存在种种弊端，突出的表现为：政企不分，以 行政命令代替市场需求；垄断经营，生产效率低下；投资主体单一，资金严重短缺， 发展滞后；服务质量差，无明确责任主体，监管不力。这些弊端造成了我国公共服 务的发展水平无论在整体提供数量上还是在服务质量上，都滞后远远于经济和社会 的发展。因此，改革传统公共服务管理体制，打破传统的垄断经营格局，引入市场 竞争机制已是大势所趋。 现实表明，市场机制的介入能够比较有效地解决不断增长的公共服务投资需求 与政府有限的财政收入之间的矛盾。其中，政府将公共服务以合同外包的形式，交 予具有高效率的私营部门来承担的方式，成为西方公共部门广泛应用和备受瞩目的 民营化路径。本文即是在这一理论和实践的基础上对公共服务外包的核心问题—— 外包决策进行探讨。