拆迁评估中存在的问题及解决途径

〔文章编号〕 1002-2031（2007）01-0087-03
拆迁评估中存在的问题及解决途径
卢新海 黄善林
〔摘 要〕 分析了当前城市房屋拆迁过程中拆迁当事人之间利益冲突及被拆迁人利益得不到充分保障的内在原因，认为其深层原因在于评估机构的选择、评估委托主体的确认及评估结果的认定过程中存在的一些弊端，并提出了相应的、具有实际操作意义的解决措施。

〔关键词〕 房屋拆迁；拆迁评估；被拆迁人利益〔中图分类号〕 F293.33 〔文献标识码〕 A
〔作者简介〕 卢新海（1965—），男，湖北洪湖人，华中科技大学公共管理学院土地管理系教授、博士研究生导师，管理学博士，研究方向为土地管理、城市管理；黄善林（1983—），男，安徽人，华中科技大学公共管理学院土地管理系硕士研究生。

〔收稿日期〕 2006-06-06〔修回日期〕 2006-09-12
一!引言
近年来，由于城市的快速发展，各地都出现了大规模的房屋拆迁工程，由此也引发了在拆迁补偿价格标准上拆迁人甚至城市政府与被拆迁人之间的矛盾。

拆迁人希望少花钱，而被拆迁人则希望能拿到更多的补偿。

如何协调这一矛盾，尤其是在协调这一矛盾的过程中应该如何保障作为弱势群体的被拆迁人的合法利益，是解决其中问题的关键。

2001年11月1日正式实施的《城市房屋拆迁管理条例》（国务院第305号令）第三章第二十四条规定：“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。

”这一规定确立了以房地产市场评估价格作为拆迁房屋补偿标准的原则。

由于城市房屋拆迁补偿价格是由具有相应资质的房地产评估机构按照房地产评估规范予以估算确定的，因此，拆迁过程中关于补偿标准的分歧就表现在拆迁人与被拆迁人对评估结果的不同看法上，而这又进一步反映在对评估机
构的选择、委托以及对评估结果的认定上。

显然，评估机构的选择、拆迁评估委托主体的确认及评估价格的认定是影响评估结果的关键。

只有采取公开、公正、公平的方法选择拆迁当事人双方都认可的评估机构，合理确定拆迁评估委托主体，运用科学、合理、有效的方法和程序认定评估结果，才能保证城市房屋拆迁补偿价格评估的公平合理，达到协调拆迁人与被拆迁人围绕拆迁补偿标准所产生的矛盾，充分保障作为弱势群体的被拆迁人的利益的目的。

二!评估机构的选择
关于评估机构的选择，根据建设部2003年12月1日颁布的《城市房屋拆迁估价指导意见》第六条规定，市、县房地产管理部门应当向社会公示一批资质等级高、综合实力强、社会信誉好的估价机构，供拆迁当事人选择；拆迁估价机构的确定应当公平、透明，采取被拆迁人投票或拆迁当事人抽签等方式。

如某省会城市的具体做法是，拆迁人取得房屋拆迁许可证后，有意向接受估价业务委托的评估机构可
总第138期
城市问题2007年第1期
以到政府拆迁主管部门进行登记，市房屋拆迁管理部门和拆迁人根据拆迁项目大小和难易程度，在具有资质的评估机构中选择几家，并予以公示。

由拆迁人组织被拆迁人对公示的评估机构进行投票，根据实际投票数中有效票的相对多数确定评估机构。

表面上看，这种做法赋予了被拆迁人足够的主动权，由他们通过民主投票的方式来自行选择评估机构，而不是由拆迁人一方来选择，从而可以充分保证拆迁评估及其结果的公正性和公平性，即保障了被拆迁人的利益。

然而，在实际操作中往往存在如下两方面的弊端：一方面，由于被拆迁人对房地产评估这门技术及评估机构的了解有限，所以很难选出最能对房屋拆迁补偿价格进行合理、公正地估算的评估机构，而且被拆迁人作为分散的个体，往往参与意识不强，真正参与投票的并不多，这就使得拆迁人或者个别评估机构有可能做一些手脚，借这种看起来公正、民主的方式达到暗箱操作的目的，来选择拆迁人意愿中的评估机构。

另一方面，在实际操作中，供选择的评估机构往往都是本地的，而一些经济不发达或欠发达的市、县只有有限的几个评估机构，这样无疑会限制被拆迁人的选择，也为拆迁人留下可人为操作的余地。

为了杜绝可能出现的不公正现象，我们认为，除了本地评估机构可供选择外，应当引入竞争机制，允许外地等级高、信誉好的评估机构申请参与竞争［!］。

评估机构的选择可以借鉴法院系统或者彩票摇奖的做法，采取由拆迁主管部门在具有拆迁评估资质而又愿意接受拆迁评估业务委托的全部评估机构中，以摇号或者抽签的办法选定评估机构。

在举行摇号或抽签之前，由拆迁主管部门根据拆迁项目的性质、规模等不同情况，拟定对评估机构应具备的资质及其他相关条件（如年业务量、当前已完成的拆迁评估项目数量及正在进行的拆迁评估项目数量、项目完成的质量等）的要求，并由有意愿接受拆迁评估业务委托的评估机构（允许外地符合条件的评估机构参与竞争）向拆迁主管部门提交参选申请。

拆迁主管部门只做形式审查，符合条件的评估机构都可以参与摇号和抽签。

为保证评估机构选择的规范性、严肃性，符合公开、公平、公正的要求，摇号或抽签的组织工作应由房屋拆迁管理部门负责，并邀请公证机构参与，采用一套规范的选择实施程序。

对于实施程序的安排要求简明清楚，这样容易为拆迁当事人尤其是被拆迁人所理解和接受；要具有较好的可操作性，容易实
施，比较经济；要规范稳定，这样才能建立权威性、可信性［"］。

摇号抽签选择方式在选择房屋拆迁评估机构过程中，完全去除了关系等因素对评估机构选择的影响及拆迁人或者个别评估机构做手脚的可能性，从而可以充分保证评估的公正性和公平性。

##三!拆迁评估委托主体的确认
##即使采用公平、公开、公正的方式选择拆迁评估机构，在一定程度上还不能完全保证评估机构对被拆迁房屋实施公平、公正的拆迁评估行为。

这里就涉及拆迁评估委托主体的确定问题，不同的委托主体将直接影响拆迁评估机构的评估行为。

《城市房屋拆迁估价指导意见》第七条规定：“拆迁估价机构确定后，一般由拆迁人委托。

委托人应当与估价机构签订书面拆迁估价委托合同。

”即拆迁人委托评估机构实施拆迁评估，由拆迁人直接向评估机构支付拆迁估价费用。

这种制度的设计往往存在如下弊端：第一，由拆迁人委托评估机构进行拆迁补偿价格的评估，这给被拆迁人带来的直观认识是评估机构是受拆迁人雇佣的，是拆迁人利益的代表，他是不会站在公开、公平、公正的立场来进行拆迁补偿价格评估的。

从而，在拆迁评估工作还没有进行之时，被拆迁人就已经对拆迁评估的公正性及最终拆迁评估结果的合理性持怀疑态度。

第二，由于拆迁评估机构受委托于拆迁人，拆迁人与评估机构之间是委托与被委托的关系，拆迁评估机构的评估费用直接由拆迁人支付，这样，事实上拆迁人为了自身的利益无疑会向评估机构提出符合自身利益（同时很可能损害被拆迁人利益）的要求，以达到干扰公平、公正的评估行为的目的［$］。

同时，评估机构为了与客户建立良好的关系以便于日后获得更多的评估业务，往往会迎合拆迁人提出的要求，从而影响评估结果的公正，使得被拆迁人的合法利益得不到保障。

为了保障被拆迁人的利益，必须改变当前拆迁评估的委托模式，改变评估机构的委托主体，由第三方来委托评估机构对拆迁补偿价格进行评估，使得评估机构在拆迁补偿价格的确定上具有超然的地位，从而确保评估过程的无干扰性，保证评估结果的公正性和合理性。

在实际操作中，可以考虑让政府拆迁主管部门作为委托主体，由其委托评估机构来进行拆迁补偿价格的评估，而相应的评估服务费的
支付则由政府拆迁主管部门在收取的拆迁管理费里予以开支，或者由政府拆迁主管部门代收代支。

如果是在拆迁管理费里支付，可以适当调整拆迁管理费的收费标准，增加评估服务费部分。

此外，也可以采取适当增加拆迁补偿安置资金数额的办法，以保证拆迁评估服务费的支付。

改变当前的拆迁评估委托模式，采用第三方作为委托主体，由政府拆迁主管部门委托拆迁评估机构进行拆迁评估并支付拆迁服务费用，有利于提高拆迁评估行为的公正性及评估结果的合理性。

当拆迁评估机构与拆迁人之间不存在直接委托关系时，评估机构在拆迁人身上就没有更多的利益可图，也就没有“讨好”拆迁人的必要，而且为迎合拆迁人利益进行拆迁评估是有风险的，一旦被查出不但机构的信誉受损，甚至有吊销营业执照的可能。

拆迁评估机构是不会冒这个风险的。

相反，评估机构则更加愿意秉持公正、公平的态度实施拆迁评估。

这样，既会增强政府对机构的信任度，有利于日后取得更多的拆迁评估业务，增强行业竞争力，也有利于维护被拆迁人的利益，与被拆迁人之间建立互信关系，有利于评估结果解释工作的顺利进行。

因此，政府房屋拆迁主管部门直接委托评估机构进行拆迁补偿价格的评估，一定程度上避免了拆迁人对评估机构的独立评估行为的干扰和评估机构受制于拆迁人的问题，使评估机构能做出公正的评估，给出合理的拆迁补偿价格，切实维护被拆迁人的利益。

!!四!评估结果的认定
!!拆迁评估机构及评估委托主体的科学、有效确定，为获得公平、公正的评估结果提供了科学基础和保障，为有效保障被拆迁人利益提供了有力支持。

然而，由于拆迁评估是一门专业性很强的技术，且评估结果直接涉及当事人双方的利益，仅仅做到评估过程、评估结果的公平、公正还不够，为了整个拆迁工作的顺利进行，取得社会尤其是拆迁当事人对拆迁评估结果的理解与认可，必须制定合理的评估结果认定方案和程序，做到评估结果的公开、公平、公正，切实保障被拆迁人的利益。

对于评估价格的认定，依据《城市房屋拆迁估价指导意见》，目前各市、县的普遍做法是：拆迁当事人对估价结果有异议的，可以向原估价机构书面申请复核估价，也可以另行委托具有房屋拆迁估价资格、满足项目要求的估价机构评估；拆迁当事人对原估价机构的复核结果有异议，或者另行委托的估价机构估价的结果与原估价结果有差异且经协商未能达成一致意见的，可以向房地产估价专家委员会申请技术鉴定，出具书面技术鉴定意见，并以此作为拆迁管理部门行政裁决的依据。

这种评估价格认定方法的操作过程复杂，效率低下。

如在原估价机构的评估不存在任何技术问题的情况下，若另行委托一家评估机构进行重新评估，即使评估技术手段不存在任何问题，由于估价师知识结构、工作经验及其他各方面的差异，最终评估结果很可能会产生较大的差异［"］。

在这种情况下，两家评估机构很难达成一致，而且拆迁当事人也无法抉择该采用哪个评估结果。

这不仅不利于评估结果的认定，反而使认定过程复杂化。

为了提高工作效率与效果，真正达到评估结果认定以及保障被拆迁人利益的目的，对于评估机构的评估结果的认定，完全可以借鉴城市规划方案评审的做法，由拆迁人或者政府拆迁主管部门组织初步评估结果的论证会。

具体地，由拆迁主管部门组织拆迁人、被拆迁人代表、评估专家对评估机构提出的初步评估结论进行分析，从评估依据、评估技术路线、评估方法、参数选用、案例比较及估价结果确定方式等各方面论证其合理性。

拆迁人和被拆迁人代表可以充分发表自己的意见，最后在公开、公平、公正的前提下形成论证意见。

评估机构根据论证意见修正自己的评估结论，最后出具具有法律效力的评估报告，作为确定拆迁补偿价格标准的依据。

采用这种方式对估价结果进行认定，一方面，操作过程简单易行，能够有效地对评估结果进行最终的认定，避免出现原有认定方法带来的麻烦。

另一方面，能够在拆迁评估结果公示之前就与拆迁当事人双方达成一定的共识，由于是在评估专家的指导下对估价结果进行认定的，更能显示估价结果的合理性、权威性，可以增强拆迁当事人尤其是缺乏评估专业知识的被拆迁人对评估结果的认可度。

这些都将有利于后期估价结果解释及拆迁工作的顺利进行，避免大量拆迁纠纷的产生。

!!五!结语
!!采取上述评估机构的选择、拆迁评估委托主体的确定以及评估价格的认定的做法，将在很大程度上克服城市房屋拆迁补偿价格标准（下转第#$页）
【Abstract】SeouI and the SeouI metropoIitan area have experienced rapid growth since1960s.This paper expIores its driving forces，reviews its corresponding poIicies and even makes comparisons with data to vaIue its poIicy effect.It wiII be heIpfuI for other countries and cities'construction from studying Korean urban growth experiences and Iessons.
【Key words】seouI；urban growth；driving forces；growth management
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（责任编辑：谷鹏飞）
（上接第89页）确定过程中有可能出现的一些弊端，不仅可以保障被拆迁人的利益，还可以在一定程度上避免拆迁当事人在房屋拆迁过程中产生矛盾冲突，确保社会的和谐稳定，从而加快城市房屋拆迁项目的进程，促进城市建设的快速发展。

【Abstract】Nowadays，it is prevaIent that benefit con-fIictions between house dismantIement parties and househoIders have happened freguentIy and the benefit of househoIders can not be safeguarded effectiveIy in the process of urban house disman-tIement.This paper brings forward that the direct reason is the different attitude on the dismantIement evaIuation，and the deep reason Iies in the choice and commission of evaIuation institutes and the evaIuation resuIts.Moreover，it anaIyzes the disadvanta-ges of dismantIement evaIuation institutes choosing and commis-sioning and evaIuation resuIts，then makes a deep anaIysis to the intrinsic reasons for why the benefit of househoIders can not be protected sufficientIy and puts forward further some countermeas-ures to safeguard the benefit of househoIders in order to soIve the confIictions and create advantages for buiIding harmonious socie-ties.
【Key words】house dismantIement；dismantIement evaI-uation；benefit of househoIder
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（责任编辑：刘嫒君）
《城市问题》!""#年第$期首尔的扩张与韩国的城市发展政策
拆迁评估中存在的问题及解决途径
作者：卢新海， 黄善林， LU Xin-hai， HUANG Shan-lin
作者单位：华中科技大学公共管理学院土地管理系
刊名：
城市问题
英文刊名：URBAN PROBLEMS
年，卷(期)：2007(1)
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