论城乡一体化

论城乡一体化□本刊特稿厉以宁（北京大学光华管理学院，北京市100871）摘要：今后30年，我国改革的重点将是消除城乡二元体制，进而实现城乡一体化。

城乡一体化应该是双向的，即农村居民可以迁往城市，在城市工作或经营企业，城市居民也可以迁往农村，在农村工作或经营企业。

我国目前的城乡一体化之所以是单向的农村居民向城市迁移，关键不仅在于城乡居民户籍分列，更重要的在于土地制度的二元结构。

农村土地集体所有制是双向城乡一体化的体制障碍，应该尽快消除这种体制障碍，赋予农村居民财产权，发放房屋产权证，将承包土地和宅基地的所有权与使用权分离。

双向的城乡一体化，有利于中国经济走向以居民消费拉动为主，有利于建设社会主义新农村，有利于全面建设小康社会与和谐社会。

关键词：城乡一体化；农民财产权；财产性收入；就业渠道；中图分类号：F120.4文献标识码：A文章编号：1007－8266（2010）11－0007－04一、为什么农民没有财产性收入在农村调查时，几乎所有的农民都提出为什么不发房产证的问题。

有的农民说：城里实行的是土地国有制，在那里，无论是祖传的房屋还是新购的商品房，都有房产证；而农村实行的是土地集体所有制，祖传的房屋也好，农民在自家宅基地上建的住宅也好，为什么不发房产证呢？农民们想不通。

看来这个问题是带有普遍性的。

农民还反映，由于自家的房屋没有房产证，既不能抵押，又不能转让，要进城经商、开店或打工，如果把家属也带到城里去住，只好门上一把锁，让老鼠在房屋里做窝。

那么，为什么不出租呢？有熟人愿意租房，当然是件好事，但正因为出租者没有房产证，只能廉价租给熟人，等于请人代为照看住宅，而不敢租给陌生人。

怕自己没有房产证，人家拒不支付租金怎么办？或赖着不走又怎么办？村干部说，还有更糟的呢。

比如，农民一家人都进城了，门上锁了，有的却被撬开，在空房子里堆炸药，于是变成了地下爆竹作坊；有的变成炼地沟油的黑店，还有的成了聚赌嫖娼的窝点，给村里带来不少麻烦。

至于那些为住房上锁而进城务工的农民，则是两手空空，什么资本也没有，因为房屋不能抵押，不能转让，不能合法租出，还有什么资本可以带走？即使进了城，没有房子可住，只得搭个窝棚聊以栖身、安置家属，或者租间地下室住，又潜入地下，过着极其简陋的生活。

这就是所谓“两只老鼠”的故事（农村里的自家房屋成了老鼠窝，进城后又过着同老鼠一样的地下室生活）。

这里不妨以19世纪中期以后法国工业化过程中农民进城的情况为例。

1789年法国大革命爆发，不少贵族地主逃亡国外，法国革命派把他们的土地没收之后分配给无地的农民。

拿破仑当权后，用法律确认了新的土地关系。

波旁王朝复辟后，不敢把农民分得的土地重新归还贵族和地主，因为担心社会动荡。

这样，法国的小农土地所有制巩固了下来。

19世纪中期以后法国的工业化和城市化加快进行，农民纷纷进城。

法国成立了不动产抵押银行，容许农民用自己的田产房产作为抵押，带资进城。

于是，准备进城的农民不是空手进城，而是带资进城，或开店，或做工，且有房子可住，并且隔一段时间之后把家属也带到城里，工业化和城市化都在有序进行。

农民的田产房产虽被抵押，但等到进城的农民收入增加了，借银行的钱还清了，田产房产依然是农民的。

如果农民感到在城里有更大的发展前景，这时还可把田产房产卖掉。

然而，在我国农村所看到的却是另一种情形：农民没有房产证，他们想开店创业，或在农村扩大经营规模，但靠什么作为抵押品取得贷款呢？农民的房屋不能抵押，这意味着房屋在农民手中并未被确定为个人财产。

不仅农民的房屋未被确定为个人财产，连宅基地、承包土地也都如此。

农民没有财产权，怎么可能有财产性收入呢？农民没有财产权，想转让自己的承包土地、宅基地和房屋也就不可能如愿。

假定农村的土地集体所有制不变，那么在当前条件下，能不能把承包土地和宅基地的土地所有权与使用权分开处理？即房屋可以转让，承包土地的使用权和宅基地的使用权也可以转让。

这是一种变通的做法，而这种变通是必要的。

既然承包土地的使用权和宅基地的使用权可以转让，那么它们用于抵押，也就无可争议了。

这是一项重大的制度创新，实行这一制度创新刻不容缓。

实践将会证明，它对中国长期的经济和社会发展有极为重要的意义。

二、农民有了财产权以后中国农村会发生怎样的变化□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□中国流通经济2010年第11期让我们仍从农民的住房开始分析。

怎样提高农民收入，扩大内需？给农民各种补贴，提高农产品收购价格，通过农业产业化来增加农产品加工值……等等，这些都是有效的措施。

但最重要的是让农民拥有财产权。

首先是给农民发房产证，容许农民用房产证作为抵押，取得贷款；出租房屋，取得房租；转让房屋，把实物资产转化为货币资产，再转化为资本。

具体的做法可以先从农民迁入新农村的住宅开始，因为散居的农民和他们的房屋由于宅基地面积大小不一，农民之间矛盾很多，一时不易处理。

加之，发房产证从农民迁入新农村的住宅开始，还可以鼓励散居的农民向新农村迁移。

据2010年6月5日上海《文汇报》第一版所载，上海市嘉定区在农民迁居之后，每户农民可以分到三套住房，面积分别是60m2、80m2和110m2，每户任选两套自住，余下的一套供出租之用。

三年之后，房屋可以自由买卖。

全国政协经济委员会调研组2010年7月初在山东省威海市调查时，在其近郊的“小城故事”社区看到了类似的情况。

这个社区是由几个行政村合并而成的。

在那里，每户分得两套住房，都是90m2左右的，一套自住，一套出租。

如果农民认为自己住一套就够了，也可用另一套换得几十万元现金。

这样，农民有了可供出租的房屋，或者像威海市“小城故事”社区那样，把可出租的那一套房屋变成现金，农民的收入立马就上升了，日常生活没有问题，而且还有创业的资本金，开店、做生意、外出务工都行。

我们在威海市看到，只要农民有房屋可以出租、抵押或转让，他们的经济便活起来了，他们的内需就扩大了，他们的创业活动也就开展起来了。

到目前为止，由于在现有法律、法规和规章制度限制的条件下，即使地方政府想给农民住房发放房产证，也难以真正落实。

据全国政协经济委员会调研组的调查，在山东省大体上有三种发放房产证的方式：一是把土地收归国有后，由房地产主管机构发放正式的房产证。

威海市“小城故事”社区就是如此。

合并为“小城故事”社区之前，这里原来是几个行政村，属于“城中村”改造的范围，所以行政村一合并，社区一建立，土地变成了国有土地，农民也就相应地成为市民，发房产证成为顺理成章的事情。

在其他省市，凡属于“城中村”改造的地带，也都采取相应的做法。

二是在保留农村土地集体所有制的条件下建成新农村，在农民搬进新居后（如莱阳市的一些农村）由城乡建设部门发给房产证。

有了这种房产权证，农民不仅可以出租自己的房屋，而且还可以用于农村信用社的抵押贷款。

对农民来说，因为农村信用社离自己家很近，贷款是很方便的。

三是行政村同龙头企业融为一体。

在龙口市南山集团公司所建的新农村，农民将土地使用权入股，公司经营园艺、果树、酿酒、旅游、养殖、其他工业品制造等，农民成为公司职工，公司兴办各种福利事业，并建设新农村住房。

农民作为股东每年有红利可得，作为职工每月有工资可领，同时享受各种福利待遇，还分到新农村中的住房，并由集团公司发给房产证（在集团公司内部是承认的）。

农民有了房产证以后，不仅如前所述有了创业的资本（抵押、转让），有了经常性的财产收入（出租房屋的租金收入），而且在一定程度上缓解了城市住房紧张的压力。

城市房价高，一般城市居民不一定能买得起商品房，而城市可供出租的房屋通常供不应求，因此农民有多余的房屋可供租赁，对市民是有好处的。

离市中心较近的“城中村”改造后，新建的农民住宅中有不少已经租给城市居民，他们上班近，附近又有学校、医院或卫生站，生活很方便。

即使离市中心较远的农村，只要公共交通通畅，或者租房子的人家有私人小汽车，也可租赁农民的住房。

从这个意义上来说，当离城市并不太远的农民家庭都有空余房屋出租时，对城市居民方便，对作为房东的农民也有利，因为他们会增加收入。

给农民发房产证的好处已如上述。

那么，宅基地与承包土地使用权的抵押和转让，又会给中国经济和社会发展带来什么样的变化呢？以下让我们接着分析。

三、双向的城乡一体化发达的市场经济国家的城乡一体化都是双向的。

而迄今为止，我国正在推进的城乡一体化则是单向的。

双向的城乡一体化是指农民可以迁往城市居住，可以在城市工作或经营企业，而城市居民也可以迁往农村居住，可以在农村工作或经营企业。

中国目前的城乡一体化之所以是单向的（即只有农民由农村向城市的迁移，而不存在城市居民向农村的迁移），关键不仅在于城乡居民的户籍是分列的，而且更重要的在于土地制度是二元结构的，即城市实行的是土地国有制，农村实行的则是土地集体所有制。

农村的土地集体所有制是双向城乡一体化的体制障碍。

能否绕过这个制度障碍，把土地所有权同土地使用权分别对待？根据龙口市南山集团公司和当地一些行政村融合为一体的经验，是可以走出一条新路的。

这就是农民可以把承包土地的使用权入股于南山集团公司，把宅基地的使用权交给南山集团公司，换取新农村的住房并取得房产证。

当然，龙口市的经验只是改革过程中涌现出来的若干经验中的一种，但这已经可以说明，如果用邓小平同志提出的“三个有利于”标准来衡量，承包土地使用权和宅基地使用权的入股、置换、抵押或转让，符合这一标准的城乡一体化改革的基本思路。

于是，双向的城乡一体化就具有试行并逐步推广的制度条件。

双向城乡一体化的推进，一方面可使农民“带资进城”，加快了城镇化建设；另一方面，城里愿意迁到农村的个人和企业也可以如愿以偿，“带资带技术下乡”，在乡下生活、工作、投资。

城乡分割的户籍制度将随之取消，代之以全国统!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!一的身份证制度。

随着双向城乡一体化的推进，不仅传统的服务业会进一步发展，而且现代服务业也会迅速发展，第三产业在国民生产总值（Gross National Product，GNP）中的比重也将不断上升，三次产业在国民生产总值的比重将趋于合理，新的岗位将在第三产业的发展中涌现出来。