中央与地方政府关系建构与研究

第一章导论1.1 选题意义及国内外研究现状一．研究中央与地方关系的重大意义1.在一定意义上，一部五千年的中华文明史就是一部处理中央与地方关系的历史，但在历史上还从来没有哪一个王朝能够真正解决好中央与地方关系这个政治难题；2.中央与地方关系在世界现代化和我国改革开放过程中都占有十分重要的地位；3.改革开放以后，随着社会、经济的发展，中央权利的逐步下放，地方政府的自主意识开始觉醒，由于自身利益驱动，地方要求扩张权力的呼声日趋高涨，但是传统的中央高度集权政治体制惯性作用阻碍了两者关系的合理化，科学化；4.由于改革前期的放权让利政策使得“诸侯经济”形成，损害了中央权威。

二．国内外研究现状（一）拉焦尔关于中央与地方关系三模式论1.政治性分权：多属联邦制模式，中央与地方权力分配比例为1：1，即两者权力对等。

特征：地方领导人由民主选举产生，地方在财政上高度自主。

2.行政性分权3.行政权转让（二）罗斯关于中央与地方关系的构想罗斯指出，中央与地方之间的相互关系应是丰富多彩的，它们之间可分为如下模式：1.相互独立模式；2.相互依存模式；3.单方依存模式。

（三）艾伦词条中的中央与地方关系类型1.合伙型，又称合伙论或合作关系论。

2.代理型。

三．中央与地方关系，是指中央与地方之间彼此职责权限的划分，主要通过中央国家机关与地方国家机关之间的权利配臵体现出来。

实质是国家利益与地方利益之间的一种利益关系。

四．中央与地方关系内容1.中央与地方的经济关系；2.中央与地方的政治关系；3中央与地方的法律关系。

第二节中央与地方关系的建构原则一．几种代表性看法（一）“市场取向”的原则1.以市场为基础配臵资源；2.中央与地方权责对称原则；3.集中与分散协调原则，坚持适度集中和合理分散相结合，协调好两者的关系，发挥两个积极性；4.法律规范保护原则，明确中央与地方权利权限。

（二）“统一性”与“多样性”相统一原则统一性，主要体现在中央政府的作用和职能上；多样性，主要体现在地方政府的作用和职能上。

（三）“权责对称”理论1.宏观决策中央独统；2.微观决策地方自主；3.中央与地方责权要对称；4.发挥中央与地方两方面的积极性。

（四）“两次分权”论指这些国家在协调中央与地方关系上都经历了国家与社会、中央与地方的分权，经历了一个经济市场化和国家统一化的过程。

其中国家与社会的分权是中央与地方分权的基础。

二．新时期中央与地方关系的建构原则（一）根据经济、社会发展的需要不断调整中央与地方关系，坚持“稳重求变，变中求稳”的方针。

1.必须符合国情；2.必须适应一定时期内经济、社会发展的需要，要有助于社会进步和生产力发展；3.坚持“稳重求变，变中求稳”的方针。

（二）要发挥两个积极性的原则1.发挥中央的积极性就是必须坚持中央统一的领导，使中央的能力得到充分发挥；2.发挥地方积极性就是在统一指导下，赋予地方必要的权力，兼顾地方利益，调动地方主动性、创造性。

（三）中央与地方集分权均衡原则1.把握市场经济发展要求和具体国情，按照民主集中制原则，谋求集分权适度平衡；2.要实现集权与分权的动态平衡，而且两者必须相互制约。

（四）中央与地方责权对称原则（五）中央与地方关系科学化、民主化、法制化原则1.科学化是指中央与地方政府之间权力划分和配臵，要经过科学论证做到合理化；2.民主化包括中央决策民主化和地方行政首脑选任的民主化；3.法制化就是要求中央与地方权力划分由法律规定。

（六）中央与地方关系静态定位与动态平衡原则1.静态定位，是指在一定时局下，依据经济、社会发展的需求，通过宪法和相关法律对中央与地方关系予以法律规定，而使中央与地方权限职能范围具有一个明确的定位；2.动态平衡是指中央与地方关系必须随着环境的变化不断调整变化。

中央与地方关系适应外部环境变化保持动态平衡须具备三个条件：1.中央有充分的权威；2.中央政府要有明确的社会发展规划与科学决策能力；3.保持中央与地方政府间权力分配、职能关系和组织结构的合理性与协调性。

第二章国家结构与集权分权第一节国家结构形式的一般分类国家结构是一国中央与地方、国家整体与部分、中央政权机关与地方政权机关之间的权力之间的权力和职能关系。

一．单一制与复合制单一制是指全国只有一个立法机关和一个中央政府，只有一个统一的宪法和国籍，在国家内部按地域划分行政区域，各行政区域的地方政府均受中央政府的统一领导。

复合制是保留独立主权的几个国家为了一定的军事、贸易、经济目的而建立起来的国家联盟，其成员国均保留自己的主权。

主要有联邦和邦联两种形式。

二．联邦制和单一制区别1.从性质上看，联邦制下地方政府是具有相对对立地位的政治实体；单一制下地方政府仅是中央当局统一管理的行政单位，只能是国家的创造物。

2.从法律体系来看，联邦制下，公民必须服从两套法律；单一制国家只有一部宪法。

3.从国家权力纵向分配来看，单一制意味着人民将国家权力完全委托给中央政府；联邦制国家力，人民将国家权力的不同内容分别授予联邦政府和成员政府。

4.从财政来源看，联邦制的成员以自主财政为主；单一制下，财政是中央控制与支配地方的重要手段。

第二节集权与分权的一般模型一．集权主义集权主义，是指决策权主要集中于中央政府，中央政府对地方有完全的指挥、监督之权力。

基本特征：是中央集权，强调中央政府的威权，中央政府在整个社会协调和管理中具有重要地位和作用。

（一）人们主张集权主义原因：1.集权能有效提供全国性公共物品和服务，保证领导权威，令行禁止；2.集权可以将跨地区外部效应内部化，将社会资源合理利用和有效配臵；3.东亚一些国家和地区实现现代化的重要途径。

（二）集权主义的短处1.中央政府会成为社会各种矛盾冲突的中心；2.局部的地方性的问题与冲突由于必须由中央政府插手解决而表现为中央政府与地方的矛盾有可能加剧；3.集权可能导致决策过程的非理性化，对各方信息的了解太粗糙，无法因地制宜，缺乏生机和活力。

二．分权主义分权主义的核心是权力的均衡与地方自治。

（一）横向分权，又称“首府分权”，是指政府权力在政府各个部门之间的分配。

（二）纵向分权，指政府权力在不同地域之间的分割，亦称“地方分权”。

（三）在市场经济条件下，地方分权好处：1.有利于制度创新；2.地方分权能有效地防止专制统治的出现，不断扩大民众对当地社会事务管理的参与，大力推进培育市民社会的形成和民主政治的发展；3.有利于政府机构的精简；4.有利于调动地方的积极性。

（四）地方分权缺陷的主要表现1.分权会导致地方地方势力的兴起，形成“弱中央强地方”的局面；2.分权难以解决宏观调控问题，宏观调控的目标是保持社会总供给与社会总需求及其结构的平衡；3.分权体制不利于解决收入在分配问题；4.分权会阻碍统一市场。

三．均权主义（一）我们认为，中央政府的角色应该是1.总揽内政、外交、国防和地区政策协调等方面的事权；2.国民经济的宏观调控权；3.涉外经济权，统一制定方针、政策。

（二）均权主义认为中央与地方关系存在一种内在的相互依赖关系。

均权主义意味着两个方面的变革：自上而下的自觉性变革和自下而上自发性改革相结合，充分利用自发性变革的积极作用和地方的创造精神，提倡大胆创新、大胆实验，摸着石头过河，走一步看一步。

（三）中央集权与地方分权一般均衡表明：集权应该适度，而分权也应该适度。

（四）均权不仅体现在中央行政组织与地方行政组织的权力保持平衡，还体现在地方之间的均权。

第三节单一制、联邦制与集权、分权的组合一．联邦分权制（一）基本特征：分权1.中央与地方权利范围划分的法律化；2.中央与地方的纵向权力结构是一种分权协作型的结构；3.中央与地方权力运行机制的灵活性；4.中央与地方关系的调整呈现出一个双重过程。

（二）集权倾向：由二元联邦主义到合作联邦主义二．联邦集权制三．单一分权制（一）地方自治；（二）集权趋向四．单一集权制（一）集权；（二）分权倾向五．西方国家处理中央与地方关系共同点：1.在中央与地方关系中，中央政府占主导地位；2.地方政府具有相当的自主性；3.法制是这些国家规范和协调中央与地方关系的基本手段和基本原则。

第四节国家结构与集权分权的比较分析一．西方国家结构集权与分权发展趋势（一）中央集权化与地方分权化并存（二）集权与分权共同增长（三）以建立相互依赖的政府均权结构为目标二．我国国家结构与集权分权探析（一）单一制国家结构符合我国历史传统和现实要求，也符合我国国家权力的本质1.从政治文化的角度来看，“大一统”思想长期在中国社会居于统治地位；2.从经济生产方式来看，中央与地方集权或分权的纵向权力结构的深层根源在于社会经济结构，长期小农经济的生产方式从经济生产方式决定了我国单一制的国家结构选择；3.从国家政治权力结构来看，中国自秦汉以来，封建王朝一直实行高度中央集权的统治方式（二）我国是单一制国家，但同时也是具有复合特征的单一制1.“一国两制”国家结构形式对传统单一制的突破与发展；2.民族区域自治制度；3.国家权力结构两元特征。

（三）我国是复合式单一制的国家结构，单一性是基础和本质，复合型又体现为补充性、自治性、现实性。

第三章中央、地方制度结构与国家兴衰第一节中国中央与地方关系的历史考察一．中国古代中央与地方的关系（一）为什么古代中央与地方关系会以中央集权和地方分权两种模式螺旋式发展演化呢？1.封建经济对中央与地方关系的影响甚大；2.文化共同性和差异性对中央与地方关系的影响；3.中央与地方官府的权力结构的影响；4.地理环境对中央与地方关系的影响。

（二）历代王朝强化中央集权的手段1.控制地方人事；2.控制全国财政；3.调整地方机构；4.加强对地方的监督；5.文化的一元化传统。

二．民国时期中央与地方的关系三．新中国中央与地方的关系第二节中央与地方关系历史考察的启示一．中央集权与地方分权不能走极端（一）中央高度集权对国家不利（二）地方过度分权对国家亦有害各国地方主义的形成原因：1.因民族、种族、语言、宗教和历史文化差异而形成的地方主义；2.因分权而形成的地方主义；3.因地区间发展不平衡而形成的地方主义。

二．中央集权与地方分权应该相互平衡（一）西方各国在处理集权与分权问题时的指导思想比较一致：在充分保证中央政府对地方政府的有效控制和协调的前提下，力求实现集权与分权的适度平衡。

（二）我国实行集权与分权平衡的客观条件1.地区发展的不平衡性；2.民族众多；3.东方文化背景。

第四章中央与省级政府间的关系第一节中央与一般省级地方政府的关系一。

一般省级地方政府的建制沿革二。

一般省级地方政府组织结构三。

中央与一般省级地方政府关系的协调四．设计和建构面向21世纪的新型中央与地方政府关系的具体思路第一种思路：从资源问题入手建构中央与地方关系的合理框架。

第二种思路：从法治的角度入手。