国外湖泊水污染跨域治理的经验与启示_吴湘玲

2013年第5期中共贵州省委党校学报No．5．2013（总第147期）Journal of the Party School of Guizhou Provincial Committee of the C．P．C（Serial No．147）国外湖泊水污染跨域治理的经验与启示

吴湘玲，叶汉雄

（武汉大学，湖北武汉430072；湖北省委政研室，湖北武汉430071）

摘要：湖泊水污染防治成为一个世界性难题。国际上公认湖泊水污染防治取得良好效果的，一个是日本的琵琶湖，一个是北美五大湖。我国已进入大范围生态退化和复合型环境污染阶段，水资源安全问题越来越严重，水

污染、水短缺、水浪费三种现象并存。考察国外湖泊水污染治理情况，我们可以得到三方面启示：单纯依靠政府发

挥主导作用不足以防治水污染，非营利组织是湖泊水污染治理的重要主体，合作协调机制直接影响湖泊水污染治

理效果。

关键词：水污染防治；跨域治理；多元治理主体；信任合作

中图分类号：X52文献标识码：A文章编号：1009－5381（2013）05－0077－05

水污染防治对于改善水质、保护生态环境具有决定性作用。由于水污染防治涉及多个主体、多个区域、多个领域，湖泊水污染防治成为一个世界性难题。数十年来，世界很多国家都致力于治理湖泊水污染，既有成功的经验，也有失败的教训。由于发展情况不同，西方市场经济发达国家对湖泊水污染治理起步早，措施多，效果比较好；我国从20世纪90年代以后才开始对湖泊水污染进行大规模的治理，基本上处于初始阶段。本文对日本的琵琶湖、北美五大湖区水污染治理的情况进行分析，总结其治理经验，得出对我国湖泊水污染治理的启示。

一、国外湖泊水污染治理经验

(一)日本琵琶湖

琵琶湖（Lake Biwa）位于日本本州岛中西部地区的滋贺县，是日本最大的淡水湖，为东京、大阪等近畿都市圈的1400万人提供生活生产用水，被称为“1400万人的水瓶”。从20世纪50年代开始，随着城市化和工业化的急速推进，城市用水量急剧增加，工业污水、日常生活废水大量出现，导致琵琶湖的生态环境和居民的生存环境受到严重破坏，琵琶湖水污染现象日益严重。1971—1972年，琵琶湖水质恶化达到顶峰。［1］1977年，琵琶湖爆发大规模赤潮，引起日本社会的普遍震惊。1970年代开始，采取源水培育、湖水治理、生态建设等多种措施，治理琵琶湖，前后耗资185亿美元。经过长达30年的持续治理，琵琶湖水质好转。目前，琵琶湖整体生态环境明显改善，成为人们向往的一处旅游胜地。

琵琶湖水污染治理的主要做法和经验包括：

1．制定实施一系列相关政策法律

日本政府对社会公害和水污染的防治十分重视，早在1967年就制定《公害对策基本法》，1970年又制定《水质污浊防止法》。滋贺县政府依据这些法律法规，制定实施了一系列琵琶湖水污染治理、生态环境保护方面的政策和法律。1972年5月，政府制定了《琵琶湖环境保全对策》。该《对策》规定，对所有流入琵琶湖的有机物污染，对人为因素造成的工厂有害物质排放，实行强制禁止。1972年12月，滋贺县政府要求严格执行《水质污浊防止法》确定的工业废水排放标准，对琵琶湖周边的工厂排放物质进行严格检查和限制。1979年10月，滋贺县政府颁布《关于防止琵琶湖富营养化的相关条例》。1980年，滋贺县政府制定《新琵琶

收稿日期：2013－05－31

作者简介：吴湘玲，女，武汉大学政治与公共管理学院教授、博士生导师。研究方向：地方政府管理。

叶汉雄，男，湖北省委政研室副研究员，博士。研究方向：公共政策。

生态文明建设

湖环境保全对策》。1987年，滋贺县政府制定第一期湖泊水质保护计划，对琵琶湖水质保护提出具体要求。1996年，政府制定《推进生活排水对策的相关条例（豉虫条例）》。2000年，政府制定《琵琶湖综合保护整治计划（21世纪母亲河计划）》，以琵琶湖内水质保护、水源地整治、自然环境景观保护为主题。2002年，政府制定综合性的《适当利用琵琶湖的相关条例》。此后，《依托环境的农业推进条例》（2003年）、《琵琶湖造林条例》（2004年）、《加强环境保护相关条例》（2004年）和《故乡和野生动植物的共生条例》（2006年）相继制定实施，从多个方面对琵琶湖生态环境进行保护和修复。2005年，滋贺县琵琶湖环境研究中心成立，其主要工作就是为社会提供最新的研究成果，为社会公民和非营利组织提供科学的技术指导。2007年，政府制定第五期湖泊水质保护计划，对琵琶湖水质进行高标准的保护。

2．引导动员社会公众积极参与

在政府的引导动员下，社会公众参与琵琶湖水污染治理的全部过程。（1）参与水污染治理政策的制定。在治理初期，滋贺县知事就利用多种方式广泛听取民众的意见建议，然后拟定治理计划，送县议会审议批准。总体计划确定之后，滋贺县政府还要制定年度实施计划草案，广泛公之于民众，征求和听取各方的意见。在此基础上，政府对计划草案进行修改完善，最终确定年度实施计划。［1］在总体计划、年度计划的制定过程中，社会公众都能够充分表达意见，合理的建议会被政府采纳。（2）掌握水污染治理的信息。社会公众通过政府出版的环境白皮书、环境保护宣传报等载体，及时掌握琵琶湖的生态环境状况、环境保护政策法律、湖泊治理计划。社会公众积极参加网络媒体的交流活动，将网络作为信息交流平台，了解琵琶湖的基础信息和环境保护知识。（3）参加环保科普教育活动。社会公众经常到琵琶湖博物馆参观学习，接受科普教育。还经常到琵琶湖研究所、滋贺县立大学、水环境科学馆等单位，学习专业知识。（4）参加流域研究会的活动。滋贺县政府将琵琶湖流域细分为甲贺、草津、八日市等7个小流域，在每个小流域都设立流域研究会。流域研究会主要开展小流域内部上下游地区公众之间的交流活动，组织公众进行跨流域的踏勘、学习。通过这些活动，社会公众不仅熟悉本地的环境状况，还加深对相关区域生态环境状况的了解，增加参加环境保护活动的紧迫感。（5）参加环保活动日的活动。每年的7月1日和12月1日，是滋贺县政府确定的“环保活动日”；5月30日是“无垃圾日”；7月1日是“琵琶湖日”。在这些环境保护活动日，社会公众参加多种环保活动，比如参加绿色采购活动，减少垃圾袋的使用，从物品采购阶段就尽量减少垃圾；参加垃圾收集活动，将厨房垃圾集中起来堆肥，然后进行循环使用；参加废弃物收集活动，将各种容器的包装物集中起来，进行分类处理；参加环境卫生清扫活动，保持干净整洁的生活环境。

(二)北美五大湖

五大湖（the Great Lakes）位于北美洲中部，是全世界最大的淡水湖群，所蓄淡水占世界地表淡水总量的20%。20世纪80年代，五大湖地区钢铁公司的产量占北美钢铁总产量的60%。［2］随着工业企业的大量涌现，汽车的日益普及，化肥、杀虫剂的广泛使用，五大湖区受到严重污染，一度以“铁锈带”、“棕色田野”而远近闻名。美国、加拿大两国政府签订协议，建立专门机构，共同治理五大湖区水污染。到21世纪初期，五大湖区水质明显好转，自然生态环境得到改善。在共同治理水污染、保护五大湖的过程中，积累了形成共同理念、制定保护协议、成立协调组织、进行技术指导、国家大力支持、社会协力参与等经验，建立健全了一套有效的跨国协调体制。［3］其中，政府保护协议的制定和不断完善、非营利组织的建立和努力工作，在五大湖区水污染治理和生态环境保护中起到重要作用。

1．制定一系列防治水污染的协议

为了对北美五大湖水污染进行治理，美国和加拿大政府签署了一系列协议，五大湖周围的10个州省也制定了协议。随着时间的推移、情况的变化，这些协议又得以及时修改完善，针对性和指导性不断增强，为水污染治理和生态环境保护提供行动依据。

签署《边界水条约》（The Boundary Waters Treaty）。早在1909年11月，为了解决五大湖区的水污染问题，美国和加拿大政府就制定该《条约》，规定在利用五大湖水资源时，两国都不得给对方的水资源系统造成危害，防止五大湖区周边城市对五大湖区的水质产生污染。这是美国和加拿大政府联合制定的第一个水质保护协议，为双方今后进行水质保护方面的协商打下坚实基础。

签署《五大湖宪章》（Great Lakes Charter）。1985年，经过谈判和协商，美国方面的成员与加拿大两省的