国外湖泊水污染跨域治理的经验与启示_吴湘玲

2013年第5期中共贵州省委党校学报No．5．2013（总第147期）Journal of the Party School of Guizhou Provincial Committee of the C．P．C（Serial No．147）国外湖泊水污染跨域治理的经验与启示吴湘玲，叶汉雄（武汉大学，湖北武汉430072；湖北省委政研室，湖北武汉430071）摘要：湖泊水污染防治成为一个世界性难题。

国际上公认湖泊水污染防治取得良好效果的，一个是日本的琵琶湖，一个是北美五大湖。

我国已进入大范围生态退化和复合型环境污染阶段，水资源安全问题越来越严重，水污染、水短缺、水浪费三种现象并存。

考察国外湖泊水污染治理情况，我们可以得到三方面启示：单纯依靠政府发挥主导作用不足以防治水污染，非营利组织是湖泊水污染治理的重要主体，合作协调机制直接影响湖泊水污染治理效果。

关键词：水污染防治；跨域治理；多元治理主体；信任合作中图分类号：X52文献标识码：A文章编号：1009－5381（2013）05－0077－05水污染防治对于改善水质、保护生态环境具有决定性作用。

由于水污染防治涉及多个主体、多个区域、多个领域，湖泊水污染防治成为一个世界性难题。

数十年来，世界很多国家都致力于治理湖泊水污染，既有成功的经验，也有失败的教训。

由于发展情况不同，西方市场经济发达国家对湖泊水污染治理起步早，措施多，效果比较好；我国从20世纪90年代以后才开始对湖泊水污染进行大规模的治理，基本上处于初始阶段。

本文对日本的琵琶湖、北美五大湖区水污染治理的情况进行分析，总结其治理经验，得出对我国湖泊水污染治理的启示。

一、国外湖泊水污染治理经验(一)日本琵琶湖琵琶湖（Lake Biwa）位于日本本州岛中西部地区的滋贺县，是日本最大的淡水湖，为东京、大阪等近畿都市圈的1400万人提供生活生产用水，被称为“1400万人的水瓶”。

从20世纪50年代开始，随着城市化和工业化的急速推进，城市用水量急剧增加，工业污水、日常生活废水大量出现，导致琵琶湖的生态环境和居民的生存环境受到严重破坏，琵琶湖水污染现象日益严重。

1971—1972年，琵琶湖水质恶化达到顶峰。

［1］1977年，琵琶湖爆发大规模赤潮，引起日本社会的普遍震惊。

1970年代开始，采取源水培育、湖水治理、生态建设等多种措施，治理琵琶湖，前后耗资185亿美元。

经过长达30年的持续治理，琵琶湖水质好转。

目前，琵琶湖整体生态环境明显改善，成为人们向往的一处旅游胜地。

琵琶湖水污染治理的主要做法和经验包括：1．制定实施一系列相关政策法律日本政府对社会公害和水污染的防治十分重视，早在1967年就制定《公害对策基本法》，1970年又制定《水质污浊防止法》。

滋贺县政府依据这些法律法规，制定实施了一系列琵琶湖水污染治理、生态环境保护方面的政策和法律。

1972年5月，政府制定了《琵琶湖环境保全对策》。

该《对策》规定，对所有流入琵琶湖的有机物污染，对人为因素造成的工厂有害物质排放，实行强制禁止。

1972年12月，滋贺县政府要求严格执行《水质污浊防止法》确定的工业废水排放标准，对琵琶湖周边的工厂排放物质进行严格检查和限制。

1979年10月，滋贺县政府颁布《关于防止琵琶湖富营养化的相关条例》。

1980年，滋贺县政府制定《新琵琶收稿日期：2013－05－31作者简介：吴湘玲，女，武汉大学政治与公共管理学院教授、博士生导师。

研究方向：地方政府管理。

叶汉雄，男，湖北省委政研室副研究员，博士。

研究方向：公共政策。

生态文明建设湖环境保全对策》。

1987年，滋贺县政府制定第一期湖泊水质保护计划，对琵琶湖水质保护提出具体要求。

1996年，政府制定《推进生活排水对策的相关条例（豉虫条例）》。

2000年，政府制定《琵琶湖综合保护整治计划（21世纪母亲河计划）》，以琵琶湖内水质保护、水源地整治、自然环境景观保护为主题。

2002年，政府制定综合性的《适当利用琵琶湖的相关条例》。

此后，《依托环境的农业推进条例》（2003年）、《琵琶湖造林条例》（2004年）、《加强环境保护相关条例》（2004年）和《故乡和野生动植物的共生条例》（2006年）相继制定实施，从多个方面对琵琶湖生态环境进行保护和修复。

2005年，滋贺县琵琶湖环境研究中心成立，其主要工作就是为社会提供最新的研究成果，为社会公民和非营利组织提供科学的技术指导。

2007年，政府制定第五期湖泊水质保护计划，对琵琶湖水质进行高标准的保护。

2．引导动员社会公众积极参与在政府的引导动员下，社会公众参与琵琶湖水污染治理的全部过程。

（1）参与水污染治理政策的制定。

在治理初期，滋贺县知事就利用多种方式广泛听取民众的意见建议，然后拟定治理计划，送县议会审议批准。

总体计划确定之后，滋贺县政府还要制定年度实施计划草案，广泛公之于民众，征求和听取各方的意见。

在此基础上，政府对计划草案进行修改完善，最终确定年度实施计划。

［1］在总体计划、年度计划的制定过程中，社会公众都能够充分表达意见，合理的建议会被政府采纳。

（2）掌握水污染治理的信息。

社会公众通过政府出版的环境白皮书、环境保护宣传报等载体，及时掌握琵琶湖的生态环境状况、环境保护政策法律、湖泊治理计划。

社会公众积极参加网络媒体的交流活动，将网络作为信息交流平台，了解琵琶湖的基础信息和环境保护知识。

（3）参加环保科普教育活动。

社会公众经常到琵琶湖博物馆参观学习，接受科普教育。

还经常到琵琶湖研究所、滋贺县立大学、水环境科学馆等单位，学习专业知识。

（4）参加流域研究会的活动。

滋贺县政府将琵琶湖流域细分为甲贺、草津、八日市等7个小流域，在每个小流域都设立流域研究会。

流域研究会主要开展小流域内部上下游地区公众之间的交流活动，组织公众进行跨流域的踏勘、学习。

通过这些活动，社会公众不仅熟悉本地的环境状况，还加深对相关区域生态环境状况的了解，增加参加环境保护活动的紧迫感。

（5）参加环保活动日的活动。

每年的7月1日和12月1日，是滋贺县政府确定的“环保活动日”；5月30日是“无垃圾日”；7月1日是“琵琶湖日”。

在这些环境保护活动日，社会公众参加多种环保活动，比如参加绿色采购活动，减少垃圾袋的使用，从物品采购阶段就尽量减少垃圾；参加垃圾收集活动，将厨房垃圾集中起来堆肥，然后进行循环使用；参加废弃物收集活动，将各种容器的包装物集中起来，进行分类处理；参加环境卫生清扫活动，保持干净整洁的生活环境。

(二)北美五大湖五大湖（the Great Lakes）位于北美洲中部，是全世界最大的淡水湖群，所蓄淡水占世界地表淡水总量的20%。

20世纪80年代，五大湖地区钢铁公司的产量占北美钢铁总产量的60%。

［2］随着工业企业的大量涌现，汽车的日益普及，化肥、杀虫剂的广泛使用，五大湖区受到严重污染，一度以“铁锈带”、“棕色田野”而远近闻名。

美国、加拿大两国政府签订协议，建立专门机构，共同治理五大湖区水污染。

到21世纪初期，五大湖区水质明显好转，自然生态环境得到改善。

在共同治理水污染、保护五大湖的过程中，积累了形成共同理念、制定保护协议、成立协调组织、进行技术指导、国家大力支持、社会协力参与等经验，建立健全了一套有效的跨国协调体制。

［3］其中，政府保护协议的制定和不断完善、非营利组织的建立和努力工作，在五大湖区水污染治理和生态环境保护中起到重要作用。

1．制定一系列防治水污染的协议为了对北美五大湖水污染进行治理，美国和加拿大政府签署了一系列协议，五大湖周围的10个州省也制定了协议。

随着时间的推移、情况的变化，这些协议又得以及时修改完善，针对性和指导性不断增强，为水污染治理和生态环境保护提供行动依据。

签署《边界水条约》（The Boundary Waters Treaty）。

早在1909年11月，为了解决五大湖区的水污染问题，美国和加拿大政府就制定该《条约》，规定在利用五大湖水资源时，两国都不得给对方的水资源系统造成危害，防止五大湖区周边城市对五大湖区的水质产生污染。

这是美国和加拿大政府联合制定的第一个水质保护协议，为双方今后进行水质保护方面的协商打下坚实基础。

签署《五大湖宪章》（Great Lakes Charter）。

1985年，经过谈判和协商，美国方面的成员与加拿大两省的吴湘玲，叶汉雄：国外湖泊水污染跨域治理的经验与启示成员签署该《宪章》，规定五大湖周边的州、省共同管理五大湖水资源，各州、省确保本地区内保持一定的水位和流量。

［4］2001年，五大湖周边的所有10个州、省成员签署了该《宪章》的补充条例，对五大湖区水资源管理进行详细规定，涉及水资源保护、水质恢复、水量储存利用以及相关的五大湖生态系统保护，等等。

签署《大湖水质协议》（Great Lakes Water Quality Agreement）。

1972年，美国和加拿大政府签署该《协议》，规定了两国政府共同保护五大湖区水质的目标。

1978年，美国和加拿大重新修订《协议》，主要目的是统一水质目标、提高流域污染控制、加强水环境检测。

1987年，又进行了修订，要求制定五大湖区的污染控制目标和指标体系，解决好水源污染问题，提出新的管理办法。

［5］30多年来，根据水污染治理的进程，针对治理中出现的新情况新问题，对《大湖水质协议》已经进行了两次修改完善，新的计划又在讨论之中。

签署《五大湖区—圣罗伦斯河盆地可持续水资源协议》。

2006年，加拿大安大略省、魁北克省与美国8个州的代表签署该《协议》，规定禁止美国南部的干旱州大规模地调用五大湖区—圣罗伦斯河盆地的水资源。

同时，严格保护水资源，以免大规模调水给当地生态环境带来不良影响。

这就避免了将水资源从淡水湖大量出口到其他地区，保证五大湖区在数十年之后不会干涸，保护了五大湖流域生态环境系统。

2．非营利组织在水污染防治中发挥重要作用五大湖区跨越美国和加拿大两国国界，治理五大湖区水污染，保护五大湖区生态环境，如果单靠一个国家的努力和单靠政府的努力，作用有限。

在五大湖区水污染治理实践中，美国和加拿大成立了一批相对独立的非营利组织，进行跨域协调，共同推动跨域水污染治理和生态环境保护。

成立国际联合委员会（The International Joint Commission）。

1909年，美国和加拿大根据《边界水条约》的规定联合成立该组织。

这是一个跨国的、相对独立的非营利组织，由6个成员组成，其中3个成员来自美国，3个成员来自加拿大，其主要职能是站在独立、公正的立场上，对于涉及美国和加拿大利益的水资源问题，进行双方都能够接受的调解，以预防和处理双方之间的矛盾和冲突。

国际联合委员会主要开展三项工作：一是行使审批权。

比如，审批水资源利用、截留等活动的申请，保证该活动不会对另一方的湖区自然水位和水量造成影响。