河南推进以县城为重要载体的城镇化建设着力点研究

河南推进以县城为重要载体的城镇化建设着力点研究

中共河南省委党校城市发展研究部课题组

基金项目：2022年度河南省政府决策研究招标课题“加快推进我省以县城为重要载体的城镇化建设研究”（2022JC021）课题负责人简介：张继红（1964—），女，河南巩义人，副研究员，硕士，研究方向：城市发展。

摘 要：县城是我国行政区划的基本单元，在城乡之间起着承上启下的作用，是城乡融合发展的重要平台，也是城镇化建设的重要载体。2021年河南省委工作会议提出：建设现代化河南，必须推动“县域经济成高原”，县域发展开启全面重构、深入转型的新阶段。2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，为县城发展带来了新的重大机遇。河南省加快推进以县城为重要载体的城镇化建设，要坚持党的领导，坚持以人民为中心的发展思想，贯彻新发展理念，坚持规划引领，培育壮大县城优势主导产业，确保城镇发展政策的系统性、稳定性和可持续性，要按照“一二三四”(一个分类、两大动力、三项供给、四种机制)的思路，全力实现县域城镇化高质量发展。

关键词：河南；县城；城镇化；高质量发展县城是我国城镇体系的重要组成部分和国家结构的基本单元，县城和县域经济对于促进国民经济发展，特别是对社会稳定、文化传播、政权稳固等具有不可替代的作用。建设好县城是扩大内需的重要引擎，是人民美好生活的重要保障。当前，河南城镇化进入中后期，发展路径将由外延扩张转向内涵提升，人口以流向县城和中小城镇为主。加快推进以县城为重要载体的城镇化建设，是实现“两个确保”、促进中原更加出彩的必由之路。

一、河南推进以县城为重要载体的城镇化建设的意义

河南县域面积约占全省的85%，常住人口约占全省的70%，生产总值约占全省的60%，县域经济

在全省发展大局中举足轻重。加快推进以县城为重要载体的城镇化建设，意义重大。

（一）弥补发展短板，拉动经济形成新一轮增长经过多年快速发展，河南常住人口城镇化率达56.45%，城市发展质量明显改善，功能全面提升。随着城镇化发展进入成熟、完善、提高的新阶段，县域城镇迎来发展机遇。县域活则全盘活。现阶段，加快县域经济发展，提升县城建设，充分发挥县域在带动和支撑城乡发展、农业转移人口就近就地城镇化等方面的作用，有利于增强县域内生发展动力，在传统产业转型升级、新兴产业布局、高新技术应用、城区功能完善、区域竞争、民生改善、绿色发展等领域抢占新赛道，创造新优势，助力河南经济形成新的增长点。

（二）促进人口合理流动，缓解城市压力随着新型城镇化的深入推进，农村流动人口的需求从最初的进城向融城即真正实现市民化转变。大城市虽然有强大的吸引力，但生活成本高、压力大，越来越多的农民选择到县城就业安家。目前，县城已经成为农民进城落户、返乡创业的主要空间。县城位于城尾乡头，相对于大城市而言是农民较为熟悉的环境，生活也较为安逸舒适，农民融城的心理、经济负担较小，因而具有推动就近城镇化的天然优势。加快县城建设，增强县域综合承载能力，有利于顺应人口流动梯度推进的规律，吸纳农业转移人口向县城集聚，共享城镇文明。尤其是县城落户门槛的全面放开，将带给农民更加稳定的预期，安心在县城定居，减少两栖式城镇化现象。县城城镇化既增强了县域对产业和人口的承载力，又缓解了大中城市在相对有限资源约束下的过度承载，是应对

人口过密、功能过多、交通拥堵、空气污染等大城市病的有效举措。

（三）优化资源配置，实现区域协调发展

县域是连接城镇化两端的枢纽，是城乡融合发展的关键空间载体。推进以县城为重要载体的城镇化建设，就是要优化资源配置，让基础设施和公共服务在区域间达到相对平衡，促进区域协调共赢，实现共同富裕。加快县城发展，有利于促进各类资源、要素向县城集聚，提升县域经济整体实力，扩大县域经济对全省经济增长的支撑力和贡献度；有利于强化城市和乡村的衔接配合，不断缩小二者之间的发展差距、收入差距和消费差距；有利于发挥县城作为乡村振兴给养地的作用，辐射带动乡村发展和农业农村现代化；有利于打破城乡分割，破除二元经济结构，促进城乡一体化发展。

二、当前河南省县域城镇化建设的现状、存在问题及制约因素

20世纪80年代以来，河南省抓住中原城市群建设的机遇，加快城镇化发展，基本形成了大中小城市和小城镇协调发展的城镇化格局，实现了从规模扩张到品质提升的历史性飞跃。在城镇化过程中，县城发挥了桥梁和纽带作用。据有关统计数据，截至2021年年底，河南省县及县级市数量占全省县级行政区划数约65.4%；2021年全省县城（含县级市）建成区面积为1883.16平方公里，比2010年增加486.21平方公里，一些县级市的城区规模接近地级市；县城和县级市城区人口约1369.9万，比2010年增长299.57万，平均每个县城（含县级市）城区人口约为13.43万，占全省城镇常住人口的24.8%，占全省县域人口的19.7%。2021年年底，县城（县级市）城区人口超过30万的有4个，超过20万的有22个。

建设现代化河南，必须推动“县域经济成高原”。但由于长期以来河南始终存在着人口多、底子薄、发展不平衡不充分的矛盾，县城建设普遍历史欠账较多，县域经济发展面临着一些深层次问题和制约因素。一是产业发展相对落后。河南省三产结构由2012年的12.4∶51.9∶35.7升级为2022年的9.5∶41.5∶49.0。二、三产业成为拉动县域经济的动力源。但也呈现出一些结构性矛盾，一产发展方式比较传统粗放，传统型二产占比较大，新型二产

培育不足，三产发展相对滞后。在河南县域规模以上工业增加值中，高新技术产业仅占10%，战略性新兴产业仅占15.4%。县域间产业类别、重点方向趋同，没有形成产业上下游互补、错位发展的格局。二是基础设施较薄弱。基础设施建设标准较低，在交通、能源、管网、通信等传统基础设施和公共服务设施建设方面短板明显，协调配套性较差。在5G 基站建设、特高压、新能源汽车充电桩等新基建领域，区域、行业间发展不均衡。城市基础设施更新较慢。基础设施建设市场融资渠道较窄，社会和民间资本对投资城市建设的积极性不足。三是公共服务供给质量较低。河南在教育、医疗、社会保障等方面的多元化公共服务供给模式尚未形成，服务的普惠性、精准性和有效性有待提高。大量农业人口城乡两栖，部分县域出现半城镇化、逆城镇化现象。县域人口外流状态明显，农业大县人口外流更为突出，和美乡村建设后继乏人。四是社会治理水平不高。发展规划统筹衔接不够，县域建设水平较低，空间功能布局不尽合理。城乡二元结构藩篱仍未打破，城乡间生产要素流通不畅，城镇化落后于工业化进程，城镇经济对农村腹地的拉动乏力。县域经营管理精细化不足，社会治理手段科技含量较低，治理模式较为单一，与当前数字时代、智能时代、信息时代的要求以及群众更加个性化、差异化的需求不相适应。现行的县域社会保障制度、土地制度、财税体制等存在与县乡政府承担的经济社会发展责任不相匹配的情况，部分政策措施还不够细致，县域新型城镇化的软环境还未达到最优，县城自身发展与协同发展的关系没有理顺。

三、河南有序推进以县城为重要载体的城镇化建设的着力点

高质量推进河南新型城镇化进程的“下半篇”，需要在县域范围内发挥县城的重要支撑作用。河南要从经济大省迈入经济强省，县域经济是重要突破口。要按照县域治理“三起来”的要求，最大限度释放改革红利，全力打造县城中心增长极，加快推动县域经济“成高原”，在推进以县城为重要载体的城镇化建设之路上，奋力唱响新时代河南省县域城镇化进程“一二三四”（一个分类、两大动力、三项供给、四种机制）之歌，全力实现县域城镇化高质量发展。

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