地方政府投融资管理上李琛上海市财政局经建处副处长

2、切实规范地方政府以回购方式举借政府性债务行为 （1）地方各级政府及所属部门不得以委托单位建设并 承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务。 （2）对按规定可以举借政府性债务的公共租赁住房、 公路等项目，确需采取代建制建设并由财政性资金 逐年回购（BT）的，必须合理确定建设规模，落实 分年资金偿还计划。
（三）《财政部 发展改革委 人民银行 银监会 关于贯彻国务院关于加强地方政府融资 平台公司管理有关问题的通知相关事项 的通知》（财预【2010】412号）
（四）《财政部 发展改革委 人民银行 银监会 关于制止地方政府违法违规融资行为的 通知》（财预【2012】463号）
1、严禁直接或间接吸收公众资金违规集资。 未经有关监管部门依法批准，不得直接或间接 吸收公众资金进行公益性项目建设，不得对机 关事业单位职工及其他个人进行摊派集资或组 织购买理财、信托产品，不得公开宣传、引导 社会公众参与融资平台公司项目融资。
地方政府投融资管理（上）
李琛 上海市财政局经建处副处长/博士
目录
一 二
• 关于政府投融资的基本概念 • 国家关于政府投资管理相关规定解读 • 上海投资管理审批体制和地方政府融 资平台公司管理简介 • 地方政府融资渠道分析 • 上海地方政府投资公司融资案例简介
三 四
五
一、关于政府投融资的基本概念
（一） 公益性事业
规范地方政府融资机制

政府举债 主体：只能通过政府及其部门举借，不得通过企 事业单位等举借 层级：限省级政府，省级以下无举债权，市县可 由省级政府代为举借 用途限定：限于公益性资本支出和适度归还存量 债务，不得用于经常性支出 规模控制：财政部测算、国务院确定、人大批准 形式：政府债券，按有无收益分为一般债券和专 项债券，分类纳入管理
3、转变政府管理职能，确定企业的投资主体地 位。 （1）区别不同情况实行审批制、核准制和备案 制。 （2）鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、 联营、项目融资等方式，参与经营性的公益事业、基 础设施项目建设。 （3）进一步拓宽企业投资项目的融资渠道 （4）严格执行法人责任制、资本金制、招标投标 制、工程监理制和合同管理制。
（五）《国土资源部 财政部 人民银行 银监会 关于加强土地储备与融资管理的通知 》 （国土资发【2012】62号）
1、建立土地储备机构名录管理； 2、加强储备土地前期开发管理：道路、供水、供 电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等 基础设施建设的，应通过公开招标方式选择工程设 计、施工和监理等单位； 3、规范土地储备融资行为：省级财政部门核准后， 向土地储备机构核发年度融资规模控制卡。
（2）债务清理核实后分类管理： ★承担公益性项目建设、主要靠财政资金偿还的债 务 ★承担公益性项目建设、项目有稳定经营性收入并 主要自身受益偿还的债务 ★承担非公益性项目举借的债务 （3）加强在建项目债务管理
2、对融资平台公司进行清理规范 （1）只承担公益性项目融资任务并主要靠财政资金偿 还债务的，今后不得再融资。 （2）除承担上述项目融资任务，同时还承担公益性项 目建设和运营任务的，要剥离融资业务，不再保留融 资功能。 （3）对承担有稳定收入的公益性项目融资任务的以及 其他非公益性项目融资任务的，要加强管理，实现商 业运作。 （4）学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注 入融资平台。 3、加强融资管理和信贷管理 4、坚决制止地方政府违规担保承诺行为
10、创新融资方式拓宽融资渠道 1）探索创新信贷服务 2）推进农业金融改革 3）充分发挥政策性金融机构的积极作用 4）鼓励发展支持重点领域建设的投资基金 5）支持重点领域建设项目开展股权和债权融资
（八）《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》 （财预[2014]351号） （九）《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的 通知》 (财金[2014]76号) （十）《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》发改投 资[2014]2724号 （十一）《财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有 关问题的通知》（财金[2014]112号） （十二）《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试 行）的通知 》 (财金[2014]113号) （十三）《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》 ( 财库[2014]215号)
（六）《国务院关于加强地方政府性债务管理的 意见》国发（2014）43号
修明渠、堵暗道，加快建立规范的地方政府举债融 资机制 政府举债、PPP和规范的或有债务 明确政府和企业的责任 剥离融资平台公司政府融资职能 融资平台公司不得新增政府债务 规范管理，严格限定政府举债程序和资金用途

规范地方政府融资机制

规范或有债务 剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司 不得新增政府债务 地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担 保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任 仅限经国务院批准的外国政府或者国际金融组织 贷款转贷行为
国务院关于加强地方政府性债务管理的意见
项目类型 无收益的公 益性项目 举债措施 还款来源 是否纳入预算体 系 纳入一般公共预 算管理 是否有政府信用支持 有
《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作 的通知》 交通运输（铁路、公路、机场、港口等） 市政建设（地铁、城市道路、公共交通、广 场、文体场馆、绿化、污水及垃圾处理等） 保障性住房 土地收储整理等
《关于贯彻国务院加强地方政府融资平台公司管理 通知》 “公益性项目”是指为社会公共利益服务、不 以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运 作的政府投资项目 市政道路、公共交通等基础设施项目 公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居 工程等基本建设项目
4、进一步规范融资平台公司融资行为 （1） 地方各级政府不得授权融资平台承担土地储备 职能和进行土地储备融资，不得将土地储备贷款用于 城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目。 （2）融资平台因承担公共租赁住房、公路等公益性项 目建设举借需要财政性资金偿还的债务，除法律和国 务院另有规定外，不得向非金融机构和个人借款，不 得通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、 金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资。
政府对投资者或SPV 公司按约定规则依法 承担特许经营权、合 理定价、财政补贴等 相关责任，不承担投 资者或特别目的公司 的偿债责任
（七）《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓 励社会投资的指导意见》国发（2014）60号
1、创新生态环保投资运营机制 2、鼓励社会资本投资运营农业和水利工程 鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多种形式参与 具有一定收益的节水供水重大水利工程建设运营。 3、推进市政基础设施投资运营市场化 1）改革市政基础设施建设运营模式 2）积极推动社会资本参与市政基础设施建设运营 通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式；政 府可采用委托经营或（TOT）等方式，将已经建成的市政 基础设施项目转交给社会资本运营管理。 3）加强县城基础设施建设
发改委：审核企业债中对于平台债和产业债的分 类认定 公益性项目是指为社会公共利益服务、不以盈 利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的 政府投资项目，如城市开发、基础设施建设项 目；土地开发项目；公益性住房项目；公益性事 业 准公益性项目是指为社会公共利益服务，虽不 以盈利为目的但可产生较稳定的经营性收入的政 府投资项目，如公共服务项目，公共交通建设运 营项目
8、建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制 9、充分发挥政府投资的引导带动作用 1）优化政府投资使用方向 主要投向公益性和基础性建设 。 鼓励社会资本参与的生态环保、农林水利、市政基 础设施、社会事业等重点领域 。 2）改进政府投资使用方式 通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等 方式，支持社会资本参与重点领域建设，抓紧制定 政府投资支持社会投资项目的管理办法，规范政府 投资安排行为。

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（三） 融资平台的政府融资职能
负责政府投资项目的融资且偿债资金来源为财 政资金 负责政府投资项目的融资并由政府提供直接或 间接担保


担保具体形式： 为融资平台公司融资行为出具担保函 承诺在融资平台公司偿债出现困难时，给予 流动性支持，提供临时性偿债资金 承诺当融资平台公司不能偿付债务时，承担 部分偿债责任 承诺将融资平台公司的偿债资金安排纳入政 府预算
3、加强对融资平台公司注资行为管理 （1）地方政府将土地注入融资平台必须经过法定的出 让或划拨程序。以出让方式注入土地的，融资平台必须 及时足额缴纳土地出让收入并取得国有土地使用证；以 划拨方式注入土地的，必须经过批准并严格用于指定用 途。 （2）融资平台公司经批准利用原有划拨土地进行经营 性开发建设或转让原划拨土地使用权的，应当按照规定 补缴土地价款。 （3）地方政府不得将储备土地作为资产注入融资平台 公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台 公司偿债资金来源。

（二） 地方政府融资平台

《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理 有关问题的通知》（国发[2014]19号） 《关于贯彻国务院加强地方政府融资平台公司 管理通知》（财预[2014]412号）

由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通 过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府 公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的 经济实体，包括： 各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设 开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资 发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、 国有资本经营管理中心等 行业性投资公司，如交通投资公司等
4、改革完善交通投融资机制 加快推进铁路投融资体制改革。 完善公路投融资模式。 鼓励社会资本参与水运、民航基础设施建设。 5、鼓励社会资本加强能源设施投资 6、推进信息和民用空间基础设施投资主体多元化
7、鼓励社会资本加大社会事业投资力度 1） 通过独资、合资、合作、联营、租赁等途径，采 取特许经营、公建民营、民办公助等方式，鼓励社会 资本参与教育、医疗、养老、体育健身、文化设施建 设。 2）改进社会事业价格管理政策 养老机构用电、用水、用气、用热，按居民生活类价 格执行。 营利性民办学校收费实行自主定价，非营利性民办学 校收费政策由地方政府按照市场化方向根据当地实际 情况确定。
规范地方政府融资机制

PPP 鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基 础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营， 政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事 先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收 益。 政府不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。 社会资本独自或者与政府共同成立特别目的公司 （SPV）进行公司建设和运营合作项目，投资者或 SPV可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、 资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。
（二）《国务院关于加强地方政府融资平台公司 管理有关问题的通知》 （国发【2010】19号）
1、地方政府融资平台公司的概念 指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注 入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功 能，并拥有独立法人资格的经济实体。
2、抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务 （1）纳入本次清理范围的债务包括： ★直接接入的债务 ★拖欠的债务 ★因提供担保、回购等信用职称形成的债务
二、国家关于政府投融资管理规定解读
（一）《国务院关于投资体制改革的决定》(2004)
★《决定》是我国投资管理体制的根本基石，标 志着我国政府投资管理体制进入一个全新阶段。 ★《决定》是建国来对政府投资最全面、最系 统、最完整的论述，是将政府投资与市场投资分开 管理的里程碑式文件。
1、明确市场配置资源等改革的指导思想。 2、明确改革的主要目标：市场引导投资、企业自 主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规 范、宏观调控有效的新型投资体制。
由地方政府 以一般公 发行一般收 共预算收 益债券 入偿还 由地方政府 以对应的 发行专项债 政府性基 券融资 金或专项 收入偿还
有一定收益 的公益性项 目
纳入政府性基金 预算管理
有
PPP模式项目 银行贷款、 投资者或 企业债、项 SPV偿还 目收益债券、 资产证券化 等
将政府与社会资 本合作中的财政 补贴按性质纳入 相应政府预算管 理