从街居制到社区制

发布时间：2011/07/22
一、“街居制”的困境
1954年出台的《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》基本确立了我国城市基层管理体制——街制”以街道办事处和居民委员会为组织架构，街道办事处作为区级政府的派出机关、居民委员会作为居民自治组织进行日常
4人，工作内容包括办理居
3至7人扩大到10
103大项、
道办事处首先面临的问题便是管理成本过高、管理负担过重，行政效率有限。

其次，街道作为区政府的派出机构与区政府及理关系职责不清。

街道办事处设置之初，明文规定“市、市辖区的人民委员会的各工作部门，非经市、市辖区的人民委员会直接向街道办事处布置任务。

”但在实际操作中，政府职能部门长期形成的工作方式是将基层工作摊派给街道及居委会。

职能部门权大责小，街道有责无权，居委会只有干活的份儿”，“条块关系”不清成为制约城市基层管理工作绩效的重要因以街居制和单位制为核心的传统城市基层二元管理体制内的街道办事处及居委会的行政功能突出，工作方式以行政命令为主下，一方面，城市居民及居委会的“行政属性”在逐步减少，另一方面，城市居民的生活需求与生活方式日益多样化、民主继续沿用传统的行政命令式工作方式势必使得街道管理工作面临管理缺位、管理失效的风险。

此外，“社会管理”并不是现一职责，提供“公共服务”也是现代政府的重要职能。

“行政化”的工作思维和运作方式必定导致城市基层管理部门公共服如上所述，以“行政化”为首要特征的街居制在新的环境下面临着尴尬的制度定位以及管理成本过高、管理错位缺位、
服务不足等现实困境，改革“街居制”势在必行。

现行的居委会改革思路是向“自治组织”的定位归位，实现社区化，突出和“自我服务”两大特征。

而街道办事处的改革方向至今仍无定论，关于街道办事处的定位，目前有四种改革思路：一是接街道办事处定位成一级政府，实行三级政府、三级管理的城市管理体制；二是“虚区实街”原则，把街道办事处变成政权实政府变成市级政府的派出机关；三是主张取消街道办事处，把区的管辖范围划小，由区直接指导居民委员会，实行“二级政理”体制；四是坚持街道办事处派出机构的性质，把重点放在改革和完善现行街道管理体制上，简政放权、理顺条块关系、管理有序。

近年来，全国部分地区涌现出一些实践上述改革思路的城市基层管理体制改革实验，诸如“上海模式”、“青岛浮“武汉江汉模式”、“贵阳小河模式”及“南京白下区模式”等。

这些旨在理顺行政层级关系、提高城市基层社会管理和公的改革思路和改革实践为城市基层管理体制向着现代行政管理机制转变上做出了诸多有益尝试，但是，这些地区改革实践的所不同，并没有从总体上科学规划如何合理定位“街道”在城市基层管理体制中的角色、彻底解决以“街居制”为核心的传
4月进入试运行，同
2万余人。

按照“
得鲁谷社区改革原则是：定位一个关系，即，定位政府、社会和市场三者间的关系；保证两个依法，即，政府依法行政，社实现两个归位，即，政府行政管理职能归位，理顺条块关系，社会职能归位，原来由政府行使的社会化职能归还给社会，培自治组织；建立三个体系，即，社区党工委负责党建工作，社区行政事务管理中心承担行政管理职能，社区代表会议是社区织。

这一改革原则确立后，筹备组意识到，改革涉及政府各职能部门的责权利的重新分割和利益再分配，新体制的建立需要协助与支持。

为减少改革阻力和不确定性，鲁谷社区新体制的创立，采用了“先构架，后搭台”的原则，即，先确立改革的新社区体制的框架，挂牌宣布成立之后，逐步逐条梳理社区部门职能，然后确定新机构的编制、人数、经费、工作形式等具后在实际运作中不断的修订、完善运行机制。

所以，可以说，鲁谷社区体制的创新是本着理念先行原则，在实践中逐步推进
新。

（三）鲁谷模式＝简政放权＋激活民主
鲁谷社区实际运行的组织体系和运行机制，可以总结为“一个核心，两个工作体系，三驾马车”，是简政放权、理顺条高行政效能，激活基层民主，最终实现多中心合作治理的“社区制”城市基层管理体制。

1.机构精简，降低行政成本。

鲁谷社区的组织架构为“三驾马车”，即，社区党工委作为区位的派出机构，在新体制中导地位，对社区性、社会性、群众性工作负总责；社区行政事务管理中心作为区政府的派出机构，对辖区城市管理、社区建会事务进行管理、协调、指导、监督和服务；选举产生的鲁谷社区代表会议委员会及其常设机构——社区委员会负责民主自导居民委员会和中介组织的工作。

“三驾马车”并进的基础上，坚持“一个核心，两个工作体系”原则，确保党对基层行政自治工作的核心领导权，社区行政管理中心负责人由区政府任命，社区委员会主任及副主任由社区党工委提名，经社区代表
鲁谷社区管理体制的组织
15个内
90人相比，精简幅度达
由社会保障事务所承担。

除此之外，本着“权随责走，费随事转”的原则，5项专业性较强的工作由区职能部门在鲁谷社区构，实行垂直领导，从而理顺条块关系。

鲁谷社区新机构现承担80项职能，与八宝山街道职能相比共减少28项。

其中，调整到职能局处行政管理和执法职能区自治组织6项，转入到社会保障事务所6项，合并职能6项，撤销1项，社区保洁等社会事务转为市场化运作。

在转换职培育了政府的公共管理的合作伙伴——社会中介组织、群众自治组织及市场机制。

3. 培育自治组织及社团，激活基层民主。

鲁谷社区改制的另一亮点是发挥“社区制”的自治本质，通过创立居民自治民社团组织等方式，激活基层民主。

为了改变城市基层公共参与不足的局面，也为了整合更多的社会资源共同参与社区治理积极培育和发展义工协会、艺术团、爱新家园等社团组织的同时，鲁谷社区创建了北京市首家街道层面的居民自治机制：社
常设机构——社区委员会，办事机构——社区委员会办公室，并辅以代表意见建议处理制度。

从机构设置和制度建设双重角区代表会议”民主自治机制流于形式。

2003年年底进行的鲁谷社区第一次社区代表大会，233名社区代表，选举产生37名社区委员会委员。

社区代表会议的任期三年，代表成员由三部分成员组成，一是居民代表，由选民或选民代表通过差额无记名投票的方式选举产生；二是驻社由本单位推举产生；三是驻社区的各级人大代表、政协委员，不经选举，直接获得社区代表资格。

社区委员会是社区代表会协调机构，社区委员会委员由社区代表会议在本届代表中选举产生，负责社区代表大会闭会期间地区性、社会性、群众性的作，指导各居民委员会和社会中介组织的工作。

社区委员会下设六个专业工作组，负责社区内与居民生活密切相关事务的协社区委员会下设常设办事机构——办公室，负责处理代表会议闭会期间辖区内民主自治工作的日常事务。

社区代表会议及社了履行政府剥离出的社区教育、体育、群众文化等社区事务性职能之外，还需要为社区的建设和管理谏言献策，对政府职能
13名党委委员
586件，做
实现管理方式
为社区。

由于民政部最初是在定位城市基层“行政机构”的意义上使用“社区”概念，“社区”往往被局限在“地理的”、意义上使用。

而实际上，无论是将街道还是居委会定义为“社区”，“社区制”的核心意义并不在于名称的转变或是地域的的本意是指聚集在一定区域范围内，有共同利益组成的社会生活共同体。

在一定区域内，有一定社会关系的人群间的互动才的核心。

公共管理学意义上使用“社区”概念，突出的是“社区”与传统管理单位的不同点——社区强调“共同管理、共同治”与“服务”是“社区制”的核心内容。

鲁谷街道社区管理体制改革是城市基层管理体制改革的一种方向性的探索，城市基层管理体制改革又是我国近20年来改革的一部分。

行政管理体制改革的目的是建立现代政府管理制度。

自上世纪90年代以来，以“治理”取代“管理”成为种发展方向。

关于治理的理论与模型有很多，但至少有两点已经取得共识：作为国家的治理，应该是以最小的成本取得最大
共管理活动的主体并不限于政府，政府与民间、公共部门与私人部门之间应相互合作、共同参与公共事务的治理。

治理理念上的实践结果应该是：政府减少行政干预、降低管理成本，政府、市场、非政府组织多主体参与社区自治，实现社区公共服鲁谷社区的改制基本是沿着这一改革思路进行的，但由于某些制度及现实制约因素，鲁谷社区的“社区制”治理模式并不完北京市2002年确定了22个街道作为街道管理体制改革试点，一年之后的“改革经验总结”中指出：下一步城市管理体点是培育社会服务组织，难点是转变政府职能，着力点是公共服务体制建设。

这些重点、难点、着力点恰恰是现行的城市基改革没有解决的问题，也是鲁谷模式没有攻克的难点。

鲁谷社区精简机构的幅度高达73％，撤销转化的职能也达到了28项。

但仔细分析鲁谷社区编制表，可以发现，以39
取代同类街道90名公务员编制的基础并不仅仅是职能减少的成果，也是每一位工作人员“身兼数职”、“超额工作”的结现有39名公务员编制的职位说明中，有15个职位是“身兼数职”。

这种机构精简方式可以走多远？以“小政府、大社会”
的局限性，由简单的机构改革深化到运行机制的创新上。

十六大也提出了政府“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务能定位，落实到城市基层，街道承担的职能应以社会管理与公共服务为主，居委会则的职能则是居民自治。

但是作为衔接紧市基层组织，职能的划分与定位不可能如此简单，必定在互动过程中互相影响与制约。

由鲁谷的经验看来，居委会的“居民自治”定位确定后，街道一级面临一个问题：如何对接作为“居民自治组织”的居委鲁谷的做法是以“自治”对“自治”，成立了街道一级的居民自治组织。

街道层面上的居民自治机制还处于探索阶段，但是定：民主是不可逆的，从基层开始的民主，只可能逐步推向更高一层，而不可能在某一层次停止。

同理，街道的定位发生转市级政府如何应对？中国行政体制结构的基本特征——“条块关系”最终如何梳理？无论是70年代以前的“以条为主，块年代的“条块结合”，还是90年代的“条专块统，以块为主”，这些条块关系的布局，在城市基层管理体制改革向着“社
展后，都面临着彻底革新的任务。

鲁谷模式给我们勾画出的“社区制”雏形已定：由“街居制”到“社区制”的转换不是简单的挂牌或翻牌，应在“精简人员”的基础上，重点进行职能转变、整合社会资源，建立高效的行政管理机制、社区民主自治机制、市场配置机制，将政第三部门的力量整合起来，共同参与城市基层治理工作。

但是，从目前城市基层运转状况来看，如何真正消减、转化行政机职能，强化应有的行政职能及公共服务职能？完善的市场机制、成熟的公民社会力量何时形成，以解决政府职能调整后的社问题？如何培育高质量的居民自治、民主生活？这些问题都是从“行政化”的街居制转向“治理化”的社区制、“社区制”来必须解决的问题。