关于代课教师清退政策的理性分析

关于代课教师清退政策的理性分析
作者：岳伟刘柳迪
来源：《中国教师》2012年第15期
2001年，国务院发布《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，首次正式提出“坚决辞退不具备教师资格的人员，逐步清退代课人员”[1]的要求，自此开始了全国范围的清退代课教师的工作。

然而，随之出台的一系列代课教师清退政策并没有取得理想的效果，在清退过程中产生了许多现实问题。

要想妥善处理代课教师问题，我们需要对现行的代课教师清退政策进行反思和调整。

一、代课教师清退政策的历史回顾
代课教师是指20世纪80年代实行“民转公”政策之后，在基础教育阶段，由直接聘任主体（一般是教师所在学校）支付劳动报酬，长期（半年以上）从事教学工作，在国家正式教师编制之外的非正式人员，即现行代课教师清退政策的对象。

我国代课教师清退政策的演进大致可以分为三个阶段：
第一个阶段：1999年至2001年，代课教师清退政策停留在政府文件、文本阶段，没有具体的清退实施办法。

早在20世纪90年代末，我国政府就在许多非正式文件或会议中提出了清退代课教师的要求。

2001年，国务院颁发了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，随后全国各地政府出台了相应的政策文本，提出了“清退代课人员”的要求。

较具有代表性的是中共湖南省委、湖南省政府颁行的《贯彻实施的意见》，该意见的第36条“加强教师编制管理”中指出“凡没有取得教师资格的人员，一律不能进学校任教，坚决辞退不具备教师资格的人员和长期代课教师，精简中小学非教学人员”。

[2]此项意见于2001年9月9日起生效，下级市、县组织学习，文件中并没有注明具体的政策实施办法。

第二个阶段：2002年至2006年，政府提出了相对具体的清退措施，清退要求及办法整体趋向刚性。

2002年3月29日，内蒙古自治区人民政府出台的《关于基础教育改革与发展决定的实施意见》提出坚持先清理后分流的原则，辞退不具备教师资格的人员，清理代课人员的具体清退原则。

另一个具有代表性的政策是2006年12月8日福建省福州市人民政府出台的《关于进一步加强教师队伍建设的意见》，在“改革和创新教师管理体制”一项中提出清退不具备教师资格的代课教师、择优聘用、定编定岗、公开招聘、平等竞争等办法来解决代课教师清退问题。

此外，也有部分省市提出要在规定年限内清退该地区内所有代课教师的刚性要求，陕西省就曾提出2010年清退所有代课人员的目标。

第三个阶段：2007年至今，在均衡各地区教育质量，全面提高教师素质的大环境下，清退代课教师仍是刚性需求，但是清退办法和具体措施有了更多的弹性执行空间。

2007年7月24日，重庆市人民政府办公厅发布的《关于转发重庆市在农村义务教育阶段学校代课教师中招聘公办教师实施方案的通知》提出，聘用符合相关要求的代课教师，妥善处理未被招聘的代
课教师，并对编制调整、经费来源和保障措施都作出了详细规定。

2010年1月21日教育部人事司副司长吕玉刚在教育部召开的第一次新闻通气会上的总结性发言指出，代课教师产生原因非常复杂，教育部并没有确定2010年是清退全部代课教师最后期限，对还在岗的代课人员，要按照以人为本、政府统筹、坚持标准、有进有出、积极稳妥、标本兼治的思路，把妥善解决在岗代课人员问题与建立完善教师正常补充机制结合起来，将择优招聘、辞退补偿、纳入社保等政策措施统筹考虑。

二、代课教师清退政策的问题反思
代课教师群体产生的原因非常复杂，且数量庞大，据教育部最新数据显示，当前我国公办中小学仍有代课教师31.1万人。

代课教师清退问题不单是教育问题，更是社会问题。

代课教师清退政策制定实施至今，产生了许多现实问题，需要进行必要的反思。

1.清退举措的制定与政府财政实力不符，有些地方出现“边清边聘”的现象，代课教师实际人数不减反增
一方面由于我国的教育财政分权制没有明确划分各级政府各自应该承担的职责，层层下放的财政权力逐渐演变成层层下放的财政负担。

有些地区制定的清退举措过于急进，造成下级县市的财政压力过大，难以负担庞大的代课教师清退费用，教育经费支配能力有限，只得“空编不补”，继续聘用代课教师来节省教育经费。

另一方面，有些地区地处偏远，与外界沟通少，一般是聘请本地人代课教学。

代课教师相关政策文件下发后，政府单方面宣布辞退代课教师，却没能妥善安置学生的去处，为不影响孩子们的学习，当地民众则自费延聘原代课教师教学，代课教师事实上仍旧在岗奉献。

2.各政策文本中对“代课教师”身份的表述不一，不可避免的引发清退“法理困惑”
2005年湖南省政府办公厅发布的《湖南省人民政府办公厅转发省教育厅关于进一步加强中小学教师培养工作意见的通知》称“要坚决纠正有编不补、聘用临时代课人员顶编的现象”，隔年，湖南长沙市政府发布的《长沙市教育事业发展第十一个五年规划》称“到2010年，全市中小学校彻底清退长期代课教师”。

对代课教师的身份表述不一，致使下级部门在实施清退政策、制定具体清退办法时出现“将代课教师以教师身份清退，还是社会从业人员清退”的法理困惑。

我国《劳动法》规定：劳动者在同一用人单位连续工作满10年以上,当事人双方同意续延劳动合同的,如果劳动者提出订立无固定限期的劳动合同,应当订立无固定限期的劳动合同。

若将代课教师视为社会从业人员予以清退，则代课满10年以上的教师，若本人愿意，就应当与其订立无固定限期的劳动合同，而不是强制辞退。

3.“民转公”政策的历史遗留问题未能妥善处理，削弱了代课教师政策的实施效果
这种问题较多出现在经济欠发达的县级地区。

民办教师问题属于历史遗留问题，2000年底，全国25万民办教师转正，民办教师已经退出了历史的舞台，未被转正的部分“民办教师”
实际上转化为现在的“代课教师”。

但是，仍有一些地方继续沿用“民办教师”称谓或是混用“民办教师”和“代课教师”两个称谓，在清退政策推行时，“民办教师”不满政府以代课教师身份和待遇将他们清退，湖北天门、湖南岳阳、浙江衢州下辖各县均有“民办教师”上访维权，大大降低了政策的实施力度。

[3]
4.“一刀切”式的清退代课教师造成地方师资缺口
个别地区急于完成清退指标，没有及时补充代课教师离开之后的地方性师资缺口，不可避免地出现了教育质量下降的情况。

据教育部出示的“两基”复查数据，2005年陕西省商洛市镇安县代课教师占专任教师的比例为44.33%，2006年这个比例降至39.4%，代课教师数量减少了，可是该县小学生师比由26.9﹕1略升至27.03﹕1，生师比的上升说明当地在清退代课教师之后，并没有及时补充师资，形成了短期性师资缺口，势必影响整体教育质量。

5.代课教师清退政策缺乏人性关怀
一是代课教师实际清退办法不符合“以人为本”的和谐社会精神。

甘肃省渭源县的清退举措：教龄15年以上的代课教师总计补偿800元，10年—15年的补偿600元，5年—10年的补偿500元，5年以内补偿300元，比当地公办教师一个月的工资还要少。

被清退的代课教师既没有得到下岗安置，也没有相应的社会保障。

二是政府在清退过程中的实际操作违背了人道主义精神。

“普九”和“两基”时期，代课教师为中国的教育事业作出了不容忽视的巨大贡献，在离开三尺讲台时，却被有关部门以“不称职代工代课人员”的名目辞退。

代课教师的清退考验的不仅是政府的良心，更是民族的良心。

三、代课教师清退政策的改进建议
清退代课教师是中国教育持续发展的刚性需求，也是全面均衡地提高我国整体教育质量的必然要求。

然而，代课教师群体为我国的教育事业作出了重大贡献，在制定和实施代课教师清退政策时，应预留一定的弹性空间。

1.代课教师群体的清退应遵循序渐进的原则，不可急进
基于规范学校教育秩序、提高教育质量的考量，国家提出了清退代课教师的政策要求。

代课教师清退政策实施至今，不过短短十余年时间，清退代课教师近70万人，这些数字背后来自社会各方的批评、指责却不绝于耳。

社会舆论、新闻媒体，特别是新兴发展起来的互联网媒体都对代课教师清退政策的效果提出了质疑，质疑的焦点是政府在执行代课教师清退政策中，片面追求效率，采取了某些非民主的强制性手段。

在理想的情境下，任何教育政策的制定实施都应是一个政府再建构、社会力量参与反馈的过程，而不是政府单方面的定向决策，教育政策的制定、实施过程应趋向多元化并建立相应的问责机制和长效公共参与机制。

代课教师政策的制定应该是一个渐进调适的过程。

[4]代课教师群体的清退问题不仅仅是一个单纯的教育问
题。

代课教师这一群体自新中国成立初就已产生，存在时间特别长且人数众多，其清退工作不是一朝一夕就能完成的，在清退与被清退之间应给予更多的缓冲时间，循序渐进地进行。

2.因地制宜、因人而异地清退代课教师，坚决反对“一刀切”的做法
首先，我国是一个各地区经济发展水平很不平衡的国家，有些经济发达地区的清退条件成熟，可以一次性地妥善安排代课教师的去留，较具有代表性的是深圳的“教师雇员制”，不在编的代课教师经统一招聘考核合格后，即可上岗成为“占用雇员编制，不占用职员编制”的雇员制教师。

有些经济欠发达的地区则不具备这样的经济实力，不能因急于达成清退指标，采用同样的做法“一刀切”。

中央政府对中西部落后地区应予以适当的财政倾斜。

其次，代课教师群体内部也有差异。

代课教师的专业素质水平各有高低，虽然其中大部分教师都不是从专业的高等师范学校毕业的，甚至有的教师都没有教师资格证书，但是，他们中间的许多人在教师岗位上兢兢业业、数十年如一日的教书育人，拥有丰富的教育教学经验，政府在清退或转正时应加以考量，对于符合条件者不能“一清了之”。

北京市延庆县张山营镇上板泉中学的刘宝玲老师成为代课教师有24年了，代课期间，她自费进修，先后考上了首都师范大学成人教育学院的大专函授班、中央广播电视大学和北京外国语大学联合举办的函授英语本科班，十年时光，花费3万多元，考取了两个大专和一个本科学历，却在2000年与其他57名代课教师被政府以“不称职代工代课人员”的名目辞退。

基于此，华中师范大学的雷万鹏教授提出，考虑到代课教师产生的历史原因、代课教师群体的多元性以及教师专业性，应当实行农村代课教师分流政策。

[5]依据代课教师的年龄和精力，40岁以下和45岁以上的代课教师分流处理，前者择优聘用，后者与未被录用的代课教师一起予以适当赔偿，分时、分批离开教师岗位。

3.本着“人道主义”原则，“有情”清退代课教师
一方面，依据我国《劳动法》有关规定，代课10年以上的教师，有权利要求与聘用方订立无限期的劳动合同。

另一方面，代课教师群体曾是我国农村基础教育的中流砥柱，为我国的教育事业作出了重大贡献。

他们中超过80%生活在偏远落后地区，无名无份，没有编制保障，拿着远低于公办教师薪资水平的工资，却做着更重的工作，同工不同酬，甚至还有代课教师受到了政府的歧视和不平等对待。

河北蔚县宋家庄镇的代课教师郭省已经在岗20年了，几经辗转，每一次代课教师“转正”都与他擦肩而过。

郭老师工作认真，得到了当地人的高度认可，迟迟不得“转正”的原因竟是当地县委官员认为他先天小儿麻痹，身负残疾，有损蔚县的教师形象。

从“人道主义”的角度出发，代课教师收入低、生活在社会最底层，一直是社会的弱势群体，理应受到社会各方的关怀。

无论是从法理角度，还是从情理角度，都应该妥善安排代课教师的去处。

各级政府与相关部门应本着人道主义的精神善待他们：“尽可能为教龄15年以上,经过培训仍难胜任的代课教师安排在教育系统内转岗；为教龄20年以上的代课教师补办规范的医疗、养老、失业保险，并根据其长期低工资的事实，至少按当地实行最低工资标准的年份开始予以补偿；为教龄20年以上且已到退休年龄的代课教师安排退休,给予必要的退休金，以保障其退休后的正常生
活，或根据其教育水平和当地师资需求安排返聘，并按照其实际工作情况给予应有的聘用工资。

”[6]
本文为2010年度教育部人文社会科学研究项目“中西部农村地区代课教师问题研究
（10YJA880172）的阶段性成果。

参考文献：
[1]国务院关于基础教育改革与发展的决定[EB/OL].
/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_719/200407/2477.htht.
[2]中共湖南省委湖南省人民政府关于基础教育改革与发展的决定[EB/OL].
/xxgk/szfzcbm/tjbm_6677/gfxwj/dfxfggz/201109/t20110907_393414.html.
[3]天门市民办教师转正行政诉讼案开庭[EB/OL].
/Item/Show.asp?m=1&d=1659.
[4]沈伟.教育政策制定过程分析：渐进调适的视角——以代课教师清退政策为例[J].教育发展研究,2010（z2）：15-16,87-91.
[5]雷万鹏,陈贵宝.论农村代课教师的分流政策[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2008,47(1)：116-121.
[6]庞丽娟,韩小雨.我国农村代课教师:现实状况及政策建议[J］.教育发展研究,2007(2B)：35-39.
（作者单位：华中师范大学湖北省基础教育研究中心）。