邻避设施社会风险演化及应对——基

2022年11月上海行政学院学报N o v.,2022第23卷第6期T h e J o u r n a l o f S h a n g h a iA d m i n i s t r a t i o n I n s t i t u t e V o l.23,N o.6中图分类号:D630文献标识码:A 文章编号:1009-3176(2022)06-044-15

邻避设施社会风险演化及应对

基于网络分析视角

毛庆铎1程豪杰1马奔2

(1.中国海洋大学,青岛266100;2.山东大学,青岛266237)

摘要:邻避设施规划建设引发的社会风险会对项目建设㊁社会稳定和公共安全造

成严重影响㊂运用网络分析法,以50例邻避事件为研究对象,总结出51个社会风险因

子,构建邻避设施社会风险演化的网络模型,探讨网络的结构特征和风险防控策略选

择㊂结果表明,邻避设施社会风险演化呈网络化模式,风险网络中存在关键风险节点以

及与民众风险感知密切相关的风险簇,针对关键风险和传导型风险的防控策略能够快速

瓦解风险网络和阻断风险演化㊂将邻避风险链拓展为社会风险网络,发现了传导型风险

和部分关键风险因素在风险演化耦合中的重要作用,公共项目建设运营应重视公众感知

风险和程序规范性等风险点,提升社会风险治理效率㊂

关键词:邻避设施;社会风险;风险演化;风险化解;网络分析

一㊁引言

邻避设施是指能增进社会或社群整体福利,但却会给附近居民带来负面影响,以致产生邻避情结的公共设施[1],包括P X项目[2]㊁交通设施项目[3]㊁垃圾焚烧厂[4]㊁养老院[5]等㊂此类设施给周边社区带来的负外部性会引发周边居民的反对情绪,而心理抗拒感在一定条件催化下,可能引发集体行动,即 邻避冲突 或 邻避事件 ㊂过去十几年间,邻避设施的规划与建设曾于多地引发群体性事件,既影响项目建设,也对社会安全产生负面影响㊂为应对此类挑战, 十三五 规划强调了提升风险防控基础能力,将风险治理纳入常态化管理[6]㊂党的十九届五中全会更是明

本文系 胶州湾第二隧道黄岛端施工社会风险治理课题研究 (S K210471)㊁中国海洋大学青年英才工程科研启动项目(3020000-862101013171)㊁青岛市社科项目 青岛市城市更新项目中社会风险防范与化解机制研究 (Q D S K L2201026)的阶段性成果㊂

收稿日期:2022-07-07

作者简介:毛庆铎男(1991 )中国海洋大学国际事务与公共管理学院副教授硕士生导师

程豪杰男(1998 )中国海洋大学国际事务与公共管理学院硕士研究生

马奔男(1976 )山东大学政治学与公共管理学院教授博士生导师常务副院长

毛庆铎,程豪杰,马奔:邻避设施社会风险演化及应对

确指出,要防范和化解影响我国现代化进程的各种风险,筑牢国家安全屏障[7]㊂作为各级政府普遍面临的棘手问题,邻避问题正是我国步入 风险社会 的典型表现㊂随着经济社会的持续发展以及公共服务需求的不断提升,邻避型公共设施将对我国社会治理带来持续的挑战㊂针对邻避问题,早期研究侧重于从危机管理的角度对邻避设施㊁邻避事件的属性进行分析,并寻求解决邻避事件(冲突)的方案[8][9][10]㊂随着邻避问题研究由 危机管理 范式(重事后应对)向 风险治理 范式(重预先防范)的转变,邻避事件逐渐被视作社会风险演化的结果[11][12]㊂风险的普遍性与不确定性构成了现代社会的基本特征,现有研究已经注意到,邻避冲突正是多重风险源共现的结果[13]㊂然而对于多重风险源之间的演化关系与耦合关系,现有研究尚未对其演化机理进行深入探索,以致实践常面临 治标不治本 的治理困境㊂

十四五 规划提出,要不断健全防范化解重大风险体制机制,显著增强突发公共事件应急能力,从而提升国家治理效能[14]㊂因此,归纳邻避设施社会风险因素㊁厘清风险演化脉络㊁防范化解社会风险,对于公共项目建设顺利推进㊁经济社会持续稳定发展㊁国家治理效能提升具有重要的理论与现实意义㊂本文通过分析典型案例,从风险演化的视角出发,构建了解释邻避事件演化机理的框架㊂从而在发展邻避风险形成与演化理论的同时,为防范化解邻避冲突㊁促进经济社会平稳运行提供治理建议㊂

二㊁文献回顾

(一)邻避设施社会风险

邻避设施社会风险是指,某些公共设施在选址㊁修建和运营过程中,由于项目安全㊁征地拆迁㊁环境破坏等因素,会造成周边社群失范和社会生产中断的可能性[15]㊂从经济㊁文化㊁社会㊁环境等可持续发展的角度来看,引发此类风险的因素包括财产价值㊁民众道德㊁环境危害㊁决策公平与透明情况等[16][17]㊂从利益相关者视角来看,风险因素涉及政府的规划选址不合理㊁建设单位不作为㊁民众利益需求不满足㊁新闻媒体报道等[18][19]㊂从项目周期视角来看,设施规划建设各阶段诱发因素不同,包括规划阶段的决策不科学不透明㊁建设阶段的建设单位社会责任不落实㊁运营阶段的环境污染等[20][21]㊂当邻避冲突触发后,可能出现信访㊁抗议㊁阻工等集体行动,引发次生风险㊂

邻避事件是多种主客观因素共同作用的结果,邻避设施引发的社会风险也是逐渐演化的[22]㊂邻避设施社会风险演化源自邻避设施的复杂性和风险的跨界性㊂邻避设施的复杂性体现为利益相关者众多㊁规划建设过程复杂㊁涉及社会系统范围广等三个方面[23]㊂风险的跨界性则是指风险具有跨时间边界㊁地域边界㊁功能边界㊁自然边界的跨界传播特征[24]㊂邻避设施的复杂性与风险的跨界性表明,邻避设施引发的诸多社会风险因素不是孤立存在的,往往呈现出耦合特性㊂耦合是指两个及以上系统或运动形式,通过相互作用彼此影响趋于协同的现象[25]㊂在风险治理领域,风险耦合是指风险之间的依赖和影响关系,即风险系统中多种风险之间存在明确的相互影响和相互驱动[26][27]㊂在邻避设施的规划建设过程中,各风险因素之间相互依赖㊁相互影响,塑造了多风险相互渗透㊁相互叠加的风险耦合形态㊂

(二)邻避设施社会风险演化

风险演化就是风险耦合状态下,各风险动态传递的过程:风险因子向不同的风险环境扩展过程中,可能孕育新的风险因子,并使风险危害累积放大[28][29]㊂当前学界在工程建设㊁金融监管㊁社会治理等领域的研究发现,如风险的 多米诺效应 诱发效应 灾害链 和 连锁反应 等,指的正是 某一风险事件爆发引致另一风险爆发 的现象[30][31][32][33]㊂识别风险因素㊁确定