林业政策与法规(学习课件) 2

幻灯片1
第一章林政管理概述
●一、林政管理概念
●林政管理，林业行政管理的简称，是指林业主管部门依照国家法律、法规、规章的规定，
对森林资源的保护、培育和利用等生产经营活动进行管理和监督的过程
●林政管理依据的是政策和法规，但在现代法治社会，治林必须依法，行政就是执法，林
政管理即林业行政，行政管理的过程就是依法行政的过程
●行政管理和行政执法常常混用，通常都是指职能主管部门对外（针对非隶属关系的一般
个人和组织）的执法管理行为。

幻灯片2
第二章林业政策思想的演进及政策基本理论
●第一节林业思想和林业政策的三个阶段
●一、朴素林业思想和原始林业政策
●二、功利林业思想和经济林业政策
●三、持续林业思想和生态林业政策
幻灯片3
第二节政策的概念及分类
●一、政策概念
●字面意义：政策，或称公共政策，从字面上看，就是政治策略
●众说纷纭：（政策是）法律、计划、价值分配、政府决定、过程、选择...
●一般定义：政策，或公共政策，是指社会公共权威在特定环境中，为达到一定目标而制
定的行动方案或行动准则
●由于社会公共权威通常是以国家、政府、政党等名义出现，故政策又可定义为：
●政策是国家、政党为实现一定历史时期的任务和目标规定的行动准则或行动方案
●林业政策：国家、政党为实现一定历史时期的林业任务和林业目标所规定的行动准则或
方案策略。

幻灯片4
二、政策分类
●（一）一般分类方法（按政策的产生层次）将政策分为：
●元政策：关于政策的政策，主要是指那些指导和规范政府政策行为的理念和方法
●通常由政党及其代表的阶级所决定
●基本政策：是相对于具体政策的主导性政策
●通常由宪法、法律列明或体现
●具体政策：是在基本政策的指导下，为解决特定时期和范围内的某类或某个特定问题所
确定的具体目标任务和行动准则
●通常由行政机关制定并执行
●（二）其他分类方法的政策分类：
●单目标政策与多目标政策
●激进型政策与保守型政策
●初始政策与反馈政策
●实质性政策与象征性政策
中央政策、地方政策、基层政策。

幻灯片5
第三节政策制定
●一、政策制定的主体和依据
●（一）政策制定的机关和人员
●1、执政党领导机关及其领导者或领导集体成员
●2、立法机关或权力机关及其组成人员
●3、行政机关及其首长和决策层组成人员
●4、（少数的）超级决策人物
●（二）政策制定的科学依据
●1、政策制定的理论依据（政治、科学理论）
●2、政策制定的实际依据（国社民情，国际环境）
●（三）政策制定的影响因素
●1、政策制定者（决策者）的政治和业务素质
●2、占主导地位的社会价值观
●3、利益团体
●4、非执政党和政治团体
●5、社会舆论。

幻灯片6
二、政策制定过程
●政策问题→政策议程→政策采纳与合法化
●（一）政策问题的认定
●1、发现政策问题
●2、认定政策问题
●3、政策问题认定的方法
●（二）建立政策议程
●1、政策议程，就是执政党和政府制定政策的系统把一定的政策问题列入政策制定的范
围的过程
●2、政策议程的类型主要有：
●公众议程：公众的关心、议论促成
●正式议程：政党或政府主动考虑
●（三）政策采纳与政策的合法化
●1、政策采纳
●政策采纳是政策制定机构和决策者决定采取某项政策的过程与行动
●2、政策合法化
●合法的主体、合法的程序、合法的内容、合法的形式。

幻灯片7
三、政策制定的方法
●（一）理性决策方法
●1、完全理性决策方法（纯理性决策方法）
●2、有限理性决策方法
●（二）非理性决策方法
●1、渐进决策方法
●2、政治协调决策方法
●3、领导者或领导集体决策方法
●4、其他非理性决策方法和手段
●（三）价值判断决策方法
●1、宗教决策方法
●2、传统伦理决策方法
●3、意识形态决策方法
●（四）综合决策方法。

幻灯片8
第四节政策执行
●一、政策执行概述
●（一）政策执行的含义
●政策执行的种种理论：行动理论、组织理论、因果理论、管理理论、交易理论、系统理
论、演化理论等
●行动理论和组织理论是最主要的理论
●行动学派认为政策执行就是一定的机关或人员为了实现既定的政策目标而采取的各种
行动。

执行活动中以解释、组织和实施三者最为重要
●组织理论学派认为政策之所以能够被有效执行，组织是关键，因为任何政策都是由机关
组织来执行
●我国学者综合上述两种学派的观点，认为政策执行就是政府执行系统通过其积极的行动
使政策方案付诸实施的过程
●（二）政策执行的作用
●政策执行是实现政策目标的中心环节
●政策执行是检验政策质量的重要途径
●政策执行是后继政策制定的重要依据。

幻灯片9
二、影响政策执行的主要因素
政策资源
政策本身
政策对象
执行机构
政策环境
政策执行系统
幻灯片10
三、政策执行的原则和步骤
●（一）政策执行的主要原则
●严肃性原则，创造性原则，协调性原则，反馈性原则
●（二）政策执行的一般步骤
幻灯片11
四、政策执行的手段
●行政手段：利用行政系统、组织层次、行政管理方式实施政策
●法律手段：执行法律规定，进行司法处理
●经济手段：利用经济杠杆，调节经济利益
●思想诱导手段：宣传教育、协商说服、道义约束。

幻灯片12
五、创造性执行政策的问题
●（一）原则性与灵活性相统一是政策执行的基本要求
●在政策精神实质上，要坚持原则
●在方式方法上，要灵活多样
●（二）政策的灵活变通
●1、政策变通：有变化地执行政策
●2、政策变通的形式：
●求神似，去形似
●不求神似，只求形似
●既不求神似，也不求形似
●（三）“上有政策，下有对策”危害多多
●1、主要表现
●替换性执行：你有政策，我有对策
●选择性执行：曲解政策，为我所用
●象征性执行：软拖硬抗，拒不顺从
●附加性执行：另搞“土政策”
●2、主要成因：利益驱动、监控不力。

幻灯片13
第五节政策评估
●一、政策评估概述
●（一）政策评估的含义
●政策评估，是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治
行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。

●（二）政策评估的作用
●政策评估是决定政策执行去向的依据
●政策评估是重新确定政策目标、制定新政策的必要前提
●政策评估是合理配置政策资源的基础
●政策评估是实现政策科学化、民主化的必由之路
●政策评估是规范政策行为，提高政策水平的重要手段
●（三）政策评估的类型
●正式评估和非正式评估
●内部评估和外部评估
●预评估、执行评估和后评估。

幻灯片14
二、政策评估的程序和方法
●（一）政策评估的一般步骤
●组织准备
●实施评估
●撰写评估报告和总结
●（二）政策评估的基本方法
●1、简单对比分析：“前-后”对比分析
●2、投射对比分析：“投射-实施后”对比分析
●3、“有-无”对比分析：“有-无”政策对比分析
●4、实验对比分析：“控制对象-实验对象”对比分析。

幻灯片15
第六节政策和法律法规的关系
●一、政策与法律法规的一致性
●（一）政策与法律起源的一致性
●（二）政策与法律本质的一致性
●（三）政策与法律的相互关系：
●政策与法律互为制定依据；
●依法执行政策；
●法规是政策的一种特殊形式，法律体现政策精神
●二、政策和法律的区别
●（一）政策指导法律，法律体现政策、约束政策
●（二）法律的规范性严于政策
●（三）政策的稳定性和法律的定型化
●（四）政策的灵活性和法律的适用与变通。

幻灯片16
第三章我国现行林业政策
幻灯片17
林业产业政策要点
●政策目标：
●全面落实科学发展观，实施以生态建设为主的林业发展战略，逐步建立起门类齐全、优
质高效、竞争有序、充满活力的现代林业产业体系
●基本原则：
●坚持宏观引导；坚持生态优先；坚持因地制宜；坚持多元化投入；坚持科教兴林；坚持
对外开放。

幻灯片18
第五章林业法规概述
●第一节中国的森林和林业法制建设
●第二节林业法规体系。

幻灯片19
第二节林业法规体系
●一．森林法和林业法规
●广义的森林法，是指与森林资源有关的一切规范性文件，也可以称为林业法规或者林业
法律法规
●狭义的森林法，是指由最高国家权力机关制定的规范森林和林业基本事项并冠以“森林
法”名称的专门法典
●森林法体系和林业法规体系是等义的
●在日常使用中，法规一词，既可以专指行政法规、地方性法规等具体所指的“法规”，
也可以指所有的法律规范，还可以仅指除了宪法、法律外的其它法律规范，包括法规、规章等等
●二．我国的林业法规体系
●林业法规体系是指以森林法和野生动物保护法为主体，由不同层次、不同内容的有关森
林资源和野生动植物资源以及林业管理方面的法律、法规、规章等构成的法律系统
●从层次上包括全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律、国务院制定的行政法规、
有立法权的地方人民代表大会制定的地方性法规、国务院部门制定的部门规章和有规章制定权的地方人民政府制定的地方政府规章
●从内容上包括涉及森林资源、野生动植物资源、自然保护区、种子资源以及林业生产经
营管理等的各种法律规范。

幻灯片20
第六章森林法律制度
幻灯片21
第一节森林法律制度简介
●狭义森林法仅指由全国人民代表大会常务委员会制定的现行《森林法》
●森林法律制度是指以森林、林木等森林资源为调整对象的法律规范的总和
●包括以《森林法》为核心的一系列“林”字号法律规范：
●森林法、森林法实施条例、森林防火条例、森林病虫害防治条例、森林采伐更新管理办
法等。

幻灯片22
第二节森林法的基本规定
●一．森林法的立法宗旨
●二．森林林种的划分
●三．林业建设方针
●四．保护林农和林业经营者的合法权益
●五．国家对森林资源的保护性措施
●六．森林资产的流转规定
●七．珍惜林地，少占林地
●八．植树造林责任制和谁造谁有政策
●九．森林限额采伐
●十．凭证采伐管理。

幻灯片23
我国的林业建设方针
●以营林为基础，普遍护林，大力造林，采育结合，永续利用。

幻灯片24
保护林业经营合法权益
●保护林农、承包造林者、森林、林木和林地经营者的合法权益
●用材林、经济林、薪炭林的经营者，依法享有经营权、收益权和其他合法权益
●防护林和特种用途林的经营者，有获得森林生态效益补偿的权利。

幻灯片25
国家对森林资源的保护性措施
●鼓励扩大森林覆盖
●林业经济扶持
●提倡木材综合利用和木材节约代用
●征收和提取营林专用资金
●建立林业基金制度
●设立森林生态效益补偿基金。

幻灯片26
森林资产的流转规定
●可进入市场流转的森林资产：商品林；商品林的林地使用权；商品林的采伐迹地、火烧
迹地的林地使用权
●森林资产的流转方式：可以依法转让，可以依法作价入股，可以依法作为合资、合作造
林、经营林木的出资、合作条件
●相关规定：随着森林资产的流转，已经取得的林木采伐许可证可以同时转让，并须遵守
森林法关于森林、林木采伐和更新造林的规定；森林资产流转不得将林地改为非林地●商品林中的森林、林木和林地使用权可用于抵押。

幻灯片27
不占或少占林地
●进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地
●必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土
地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费
●森林植被恢复费专款专用，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林
植被，植树造林面积不得少于因占用、征用林地而减少的森林植被面积。

幻灯片28
第三节森林法规定的人民政府的林业职责
●一．登记林权和发放林权证书
●二．组织全民义务植树
●三．奖励林业先进
●四．制定林业长远规划
●五．处理林权争议
●六．组织森林保护工作
●七．组织植树造林
●八．组织封山育林。

幻灯片29
林权和林权证
●林权：森林、林木和林地的所有权或者使用权
●林地，只能属于公有（国有和集体所有）
●林木所有权和使用权，林地使用权，可以归个人
●一般由县级以上地方人民政府确权发证
●国务院可以授权国务院林业主管部门，对国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林
木和林地确权发证，并通知有关地方人民政府
●林权证：标明林地所有权、林地使用权，森林或林木所有权、森林或林木使用权。

幻灯片30
义务植树
●第五届全国人民代表大会第四次会议通过《关于开展全民义务植树运动的决议》，1982
年2月27日国务院常务会议通过《国务院关于开展全民义务植树运动的实施办法》
●县以上各级人民政府均应成立绿化委员会，统一领导本地区的义务植树运动和整个造林
绿化工作
●每人每年植树3-5棵
●义务植树劳动限于用在本县、本市所辖范围，营造国有和集体林。

幻灯片31
奖励林业先进
●森林法、森林防火条例、森林病虫害防治条例、陆生动物条例以及一些地方法规都有奖
励规定
●（森林法）在植树造林、保护森林、森林管理以及林业科学研究等方面成绩显著的单位
或者个人，由各级人民政府给予奖励
●森林防火条例规定：
●对在森林防火工作中作出突出成绩的单位和个人，按照国家有关规定，给予表彰和奖励。

对在扑救重大、特别重大森林火灾中表现突出的单位和个人，可以由森林防火指挥机构当场给予表彰和奖励。

幻灯片32
林业长远规划
●各级人民政府应当制定林业长远规划
●林业长远规划应当包括的内容：
●林业发展目标；
●林种比例；
●林地保护利用规划；
●植树造林规划。

幻灯片33
人民政府的森林保护职责
●1、林区巡护组织
●2、森林火灾预防和扑救工作
●3、划定自然保护区：
●不同自然地带的典型森林生态地区、珍贵动物和植物生长繁殖的林区、天然热带雨林区
和具有特殊保护价值的其他天然林区
●国务院林业主管部门、省级人民政府。

幻灯片34
第四节森林法规定的林业主管部门的职责
●一．主管林业工作，负责林政管理
●二．负责组织森林资源的清查、建档
●三．指导编制森林经营方案
●四．审核林地的占用和征用
●五．组织森林病虫害防治和森林植物检疫工作
●六．审核发放林木采伐许可证
●七．发放木材运输证件
●八．依法进行林业行政处罚。

幻灯片35
指导编制森林经营方案
●国有林业企业事业单位和自然保护区，（自行）编制森林经营方案
●林业主管部门应当指导农村集体经济组织和国有的农场、牧场、工矿企业等单位编制森
林经营方案
●森林经营方案的主要内容：
●森林经营原则和措施，林业生产建设的总体布局和近期安排，造林、抚育、林分改造、
林木采伐、多种资源的培育利用、森林游憩、多种经营、综合开发等项目的规划、设计等。

幻灯片36
（省级以上）林业主管部门审核林地占、征用
●占用林地是指国有企业事业单位、机关、团体、部队等单位因进行勘查、开采矿藏和各
项建设工程的需要，依法使用国家所有的林地
●征用林地是指国有企业事业单位、机关、团体、部队等单位因进行勘查、开采矿藏和各
项建设工程的需要，依法使用集体所有的林地
●占征用林地审批程序：
●用地单位申请→林业主管部门审核和用地单位预交森林植被恢复费→土地行政主管部
门的用地审批
●占征用林地的审核权限：
●国务院林业主管部门审批：重点林区林地；公益林地10公顷以上，商品林地35公顷以
上，其他林地70公顷以上
●省级林业主管部门审批：不在上述规定范围者。

幻灯片37
依法进行林业行政处罚
●林业行政处罚只是林政管理工作的其中一项
●林业行政处罚权的主体是林业主管部门
●获得授权的森林公安机关代行一定的林业行政处罚权(限于森林法第39条[盗伐滥伐]、
第42条[买卖证件]、第43条[收购赃材]、第44条[毁坏森林]规定的违法行为。

实际执行只及于第39、43、44条)
●森林公安机关与其他林业行政主管部门的职能部门，按照谁先发现谁办理的原则，依法
查处林业行政案件。

幻灯片38
第八章自然保护区法律制度
●第一节自然保护区法律法规简介
●第二节自然保护区的建设
●第三节自然保护区的管理
●第四节违反自然保护区法律制度的法律责任。

幻灯片39
第十章林业行政行为
●第一节行政行为概述
●第二节林业行政行为。

幻灯片40
第一节行政行为概述
●一．行政行为的涵义
●行政行为是行政主体行使行政权力，产生法律效果的行为
●主体要件
●权力要件
●法律要件
●二．行政行为的特征
●行政行为的单方性
●行政行为的执行性
●行政行为的裁量性
●行政行为权力和义务的统一性
●三．行政行为的内容
●行政行为的内容，即行政行为对于行政相对人的权利义务所发生的影响：
●赋予权利和剥夺权利
●设定义务和免除义务
●确认法律事实和法律地位。

幻灯片41
四．行政行为的分类
●（一）行政立法行为、行政执法行为和行政司法行为
●（二）抽象行政行为和具体行政行为
●（三）依申请的行政行为和依职权的行政行为
●（四）羁束行政行为与自由裁量行政行为
●（五）要式行政行为和非要式行政行为。

幻灯片42
●抽象行政行为和具体行政行为
●抽象行政行为，包含两种意义，一是静态意义上的抽象行政行为，指行政机关制定的具
有普遍约束力的规范性文件，二是动态意义上的抽象行政行为，指行政机关制定具有普遍约束力的规范性文件的活动
●具体行政行为，是指行政主体在行使行政权过程中，针对特定人或者特定事件作出的影
响相对方权益的具体决定和措施的行为。

不同点抽象行政行为具体行政行为
调整范围不特定的多数人和多件事特定的人和事
能否反复适用能否
影响方式间接影响相对人直接影响相对人
行为程序接近于立法程序法律法规有规定
幻灯片43
五．行政行为的合法要件
●（一）抽象行政行为的合法要件
●符合法律法规的规定，或者与法律法规不相抵触
●主体有制定权限
●符合法定程序
●（二）具体行政行为的合法要件
●行政行为主体不越权
●行政行为证据确凿
●行政行为程序合法
●行政行为适用规范正确
●行政行为没有滥用职权
●（三）（具体）行政行为违法的情况包括：
●行政失职；
●行政越权；
●行政滥用职权；
●行政行为证据不足；
●适用法律法规错误；
●违反法定程序。

幻灯片44
第二节林业行政行为
●林业（具体）行政行为，大体上包括：
●林业行政处罚
●林业行政许可
●林业行政征收
●林业行政强制措施
●林业行政裁决
●林业行政给付（含奖励、抚恤）
●其他行政行为：督促、公布、下达、审核、确认、调整、变更、勘验、检查……
●因具体林业行政行为而引发的林业行政复议、林业行政赔偿等等。

幻灯片45
第十一章林业行政处罚
●第一节林业行政处罚的概念和原则
●第二节林业行政处罚的种类和设定
●第三节行政处罚的管辖与适用
●第四节林业行政处罚的程序。

幻灯片46
第一节林业行政处罚的概念和原则
●一．林业行政处罚的概念
●行政处罚，是指享有行政处罚权的行政机关或法律法规授权的组织，对违反行政法律规
范尚未构成犯罪的行政相对人，依法给予财产的、人身的、名誉的以及其他形式的法律制裁的行政行为
●林业行政处罚，是指享有行政处罚权的林业行政主体，对违反林业行政法律规范尚未构
成犯罪的行政相对人依法给予的行政处罚
●林业行政处罚的主体是林业行政主体
●林业行政处罚针对的是违反了林业行政法律规范的违法行为和违法的行政相对人
●林业行政处罚制裁的是尚未构成犯罪的违法行为。

幻灯片47
二．林业行政处罚的原则
●（一）处罚法定原则
●（二）处罚公正、公开原则
●（三）一事不再罚原则
●（四）处罚与教育相结合的原则
●（五）保障相对人权利的原则
●行政处罚当事人的权利包括：
●知情权、陈述权和包括听证权在内的申辩权；
●依法申请行政复议和提起行政诉讼的权利；
●依法要求行政赔偿的权利。

幻灯片48
第二节林业行政处罚的种类和设定
●一．行政处罚的种类
●（一）行政法学采用的分类
●声誉罚，是指对违法行为人给予谴责和告诫，使其名誉、荣誉、信誉或其他精神上的利
益受到一定损害以引起精神上的警惕，使其不再违法的处罚措施
●财产罚，是指强迫违法行为人交纳一定数额金钱或者失去对某些物品的所有权，使其财
产上的权益受到损害的处罚措施
●行为能力罚，有时被称为行为罚或者能力罚，是指限制和剥夺违法行为人某种本已具有
的行为能力使其不能从事某种活动，或者责令违法行为人必须作出某种行为的处罚措施●人身自由罚，是指在一定期限内对违法行为人的人身自由权利进行限制或剥夺的处罚措
施。

幻灯片49
●（二）行政处罚法规定的行政处罚种类
●警告，是对为违法行为人进行谴责以示警戒的处罚措施
●罚款，是对违法行为人设定金钱给付义务，要求违法行为人在一定期限内向国家交纳一
定数额钱款的处罚
●没收违法所得和非法财物，是指将违法行为人的违法所得和非法财物收归国有
●责令停产停业，是指对违反行政法律规范的工商企业和个体工商户等，责令其停止生产、
停止营业的一种处罚形式
●暂扣或者吊销许可证、执照，是指暂时扣留或者收缴撤销违法行为人从事某种活动的许
可凭证或者资格证明的处罚措施
●行政拘留，是指由公安机关实施的对违反行政法律规范的违法行为人在短期内剥夺其人
身自由的一种处罚
●法律、行政法规规定的其他行政处罚。

幻灯片50
（三）林业法律法规中规定的行政处罚种类
主要林业法律法规林业法律法规规定的行政处罚
森林法及实施条例没收、罚款、责令补种树木
野生动物保护法及实施条例没收、罚款、吊销猎捕证、驯养证
野生植物保护条例没收、罚款、吊销采集证
种子法没收、罚款、责令停产停业、吊销执照、生
产或经营许可证
自然保护区条例没收、罚款
防沙治沙法没收、罚款、责令限期治理
农村土地承包法承包方违法将承包地用于非农建设的，由县
级以上地方人民政府有关行政主管部门依法
予以处罚
幻灯片51
二．行政处罚的设定
●（一）行政处罚设定权的配置
●根据行政处罚法的规定，只有法律、行政法规、地方性法规、规章才能够设定或规定行
政处罚，其他规范性文件不得设定行政处罚
●行政处罚主要由法律和行政法规设定
●（二）法律、法规、规章的行政处罚设定权。