增强基层政府公共服务财政保障能力研究
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13.1
17.8
3.7
1.8
1.1
0.8
0.06
7.46
56.95
41.91
667
新洲区
98.6
12.2
15.6
4.7
0.6
0.8
0.7
0.06
6.86
56.23
43.97
696
蔡甸区
44.7
11.2
12.4
1.6
1.2
0.6
0.5
0.03
3.93
35.09
31.69
879
江夏区
62.8
13.1
16.1
（二）武汉市区级政府基本公共服务支出情况
武汉市除七个中心城区外，东西湖区、汉南区属于郊区，黄陂、新洲、蔡甸、江夏是在原县制基础上“撤县建区”而来，这里，将后面六个区统称为远城区。不论从人口结构还是产业结构来看，远城区皆以农业为主，经济基础薄弱。
表三：武汉市区级政府基本公共服务支出情况一览表
单位：亿元
29.8
34.7
16.44
医疗卫生支出（亿元）
13.4
17.8
32.84
公共安全支出（亿元）
26.3
32.9
25.10
环境保护支出（亿元）
1.4
2.0
42.86
基本公共服务支出合计（亿元）
106.8
134.9
26.31
基本公共服务支出占财政总收入的％
21.26
21.27
-
基本公共服务支出占财政总支出的％
然而，在体制转型过程中，囿于制度束缚和传统供给模式的影响，基层政府提供公共服务的能力和水平，仍然存在较大问题，特别是基础教育、社会保障与就业、医疗卫生、公共安全和环境保护等五个方面，难以满足群众日益增长的需要。
基层政府提供公共服务的能力，受制于一个地区的经济发展水平和财政实力，虽然培植财源、发展经济以壮大财力是提高基层政府公共服务能力的根本，但在边际报酬递减规律的作用下，再有为的政府也不能使财力无限放大，而社会的进步与发展又使得公民的公共服务需求不断扩张，这就要求政府在有限的财力内，通过完善财政制度安排，对财力进行科学的分配与管理，借用公共财政政策的导向功能以及财政投入的“影子效用”，统筹规划公共服务的“需求释放”和“供给平衡”，完善基本公共服务多元化供给体系，建立公众对基层政府公共服务的绩效评估机制，加强对基层政府公共服务供给的监管等，提高政府公共服务的能力与效率。
473.5
228
86.8
20
6.4
4.1
11.7
0.37
42.57
18.67
49.04
899
东西湖区
26.1
27.6
15.5
1.6
0.7
0.4
0.7
0.05
3.45
12.50
22.26
1322
汉南区
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3.9
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0.5
0.1
0.1
0.2
0.01
0.91
23.33
28.44
850
黄陂区
111.8
综合分析武汉市区级政府公共服务支出情况，存在以下特点：
1、武汉市基层政府财政收入总体水平不高，制约了政府提供公共服务的能力。
十三个区2007年平均财政收入不到24亿元，平均基本公共服务支出规模也只有5.4亿元，不仅与日益增长的公共服务需求相比，存在较大差距，而且基层政府的低收入水平也严重制约了公共服务的供给能力。
增强基层政府公共服务财政保障能力研究
武汉市财政科学研究所课题组
基层政府提供公共服务能力的强弱，不仅是一个国家和地区经济社会发展水平的重要表现，而且是衡量政府执政水平和政策取向的重要尺度。近年来，随着我国市场经济体制改革的日益深化和政府职能的逐步转变，政府在增强公共服务能力，提高公共服务水平方面，进行了一系列探索和实践，并取得了一定的成效。
表一：武汉市2006～2007年基本公共服务支出情况简表
项目
2006年
2007年
比上年增长％
户籍人口总数（人）
818.8
828.2
1.15
财政总收入（亿元）
502.4
634.1
26.21
财政总支出（亿元）
309.6
387.7
25.23
教育支出（亿元）
35.9
47.5
32.31
社会保障和就业支出（亿元）
2.7
1.1
1.0
0.6
0.09
5.49
41.91
34.10
874
远城区小计
354.7
81.1
80.6
14.8
5.5
4.0
3.5
0.3
28.1
34.65
34.86
792
分析表三不难看出，武汉市中心城区财政收入水平明显高于远城区，因而其公共服务支出规模也明显大于远城区。2007年，七个中心城区的公共服务支出总计为42.57亿元，占其财政总支出的49.04％，不仅高于武汉市整体水平，而且比六个远城区公共服务支出占其财政总支出的比例还高出14.18个百分点。
表六：武汉市区级政府财政总收入与基本公共服务支出排序对比表
按财政总收入排序
排序
区
财政总收入
(亿元)
按基本公共服务支出总额排序
排序
区
基本公共服务支出
(亿元)
1
江汉区
43.3
1
武昌区
7.77
2
武昌区
39.6
2
黄陂区
7.46
3
青山区
36.0
3
江岸区
7.15
…
…
…
…
…
…
11
新洲区
12.2
11
蔡甸区
3.93
12
3、中心城区和远城区的基本公共服务支出水平存在较大差距，彰显城乡公共服务非均等化难题。
表五：青山区与远城区2007年人均基本公共服务支出水平对比表
区
人均基本公共服务支出水平(元)
中心城区基本公共服务支出水平为其他区的倍数9
1.60
江夏区
874
1.61
汉南区
850
1.65
新洲区
696
2.02
黄陂区
667
2.10
按照2007年人均基本公共服务支出水平排序，前3名中有两个为中心城区，后3名中有两个属远城区。表五显示，中心城区中2007年人均基本公共服务支出水平最
高的是青山区，达1404元，比表中所列五个远城区平均水平高出77％，是黄陂区的2.1倍。这说明城镇基本公共服务水平与农村基层公共服务水平存在较大差距，发展极为不均衡。消除城乡差别，不仅体现在城乡二元结构在经济发展的破解上，更体现于政府在城乡公共服务均等化的努力上。虽然我国政府正在着力提高城镇化水平，加速农村现代化建设，但是城乡公共服务均等化难题仍会在相当一段时期内存在。公共财政向保障“民生需求”倾斜，有可能解决的仅是体现政府对基层民众生存权的关爱命题，并不能切实满足其公共服务需求，因而公共财政的福利性使命，并不能仅靠“民生财政”来完成，还需寻求城乡公共服务均等化的解决之道。
2、基本公共服务支出占财政总收入的比例较低，影响着基层政府公共服务水平。
表三显示，五项基本公共服务支出在财政总收入中的占比较低，以在10％-30％区间的居多，十三个区中仅有四个区超过30％。这里需要说明的是，各区具体的财政体制不同，考虑到远城区基本上属于农村地区，所以其基层政府公共产品与服务的提供，大都依赖市级财政的转移支付来实现。如果撇开这一因素，基层政府仅依靠本级财政的实力提供公共服务，其能力就更为有限。这也正表明了多数县级财政很大程度上属于“吃饭财政”，公共产品的后续提供难以做到良性循环。
从人均公共服务支出来看，2007年武汉市人均公共服务支出为1629元，虽然人口总数增加了，但人均公共服务支出仍比上年增长24.88％。可见，财政收入的增长已完全消化了人口增加的不利影响。
近几年来，虽然政府为满足居民公共服务需求作出了不懈努力，也取得了可喜成效，但从五项基本公共服务支出的比例结构（图二）看，每一项公共服务之间的支出水平存在较大差距。
蔡甸区
11.2
项目
区
总户籍人口数(万人)
财政总收入
财政总支出
教育支出
社会保障和就业支出
医疗卫生支出
公共安全支出
环境保护支出
基本公共服务支出合计
基本公共服务支出占财政总收入％
基本公共服务支出占财政总支出％
人平基本公共服务支出（元）
江汉区
46.9
43.3
13.9
1.7
2.2
0.8
1.7
0.07
6.47
14.94
46.55
1380
硚口区
53.6
24.8
11.3
3.2
1.1
0.6
1.8
0.06
6.76
27.26
59.82
1261
江岸区
65.9
33.6
14.3
3.7
0.9
0.4
2.1
0.05
7.15
21.28
50.00
1085
青山区
45.3
36.0
11.9
3.7
0.3
0.6
1.7
0.06
6.36
17.67
53.45
1404
从人平基本公共服务支出水平来看，2007年武汉市中心城区的人平基本公共服务支出为899元，是远城区792元的1.14倍。武汉市各区2007年人平基本公共服务支出水平详见图四。
在2007年各区人均基本公共服务支出水平中，有五个区突破了千元，其中有四个属中心城区，只有一个远城区，即东西湖区超过千元。而东西湖区主要得益于近几年大力引进外资，建立了台商投资区，并加强了产业结构调整力度，财政收入水平不断提高，所以其人平基本公共服务支出水平赶超了部分中心城区。人平基本公共服务支出水平最高的是青山区，达1404元，最低的是洪山区，只有407元，前者是后者的3.45倍。
洪山区
98.9
26.5
10.9
1.9
0.5
0.5
1.1
0.03
4.03
15.21
36.97
407
武昌区
109.2
39.6
15.2
3.9
1.1
0.8
1.9
0.07
7.77
19.62
51.12
712
汉阳区
53.7
24.2
9.3
1.9
0.3
0.4
1.4
0.03
4.03
16.65
43.33
750
中心城区小计
本文将以武汉市近年来在完善公共财政体制，提高基层政府提供公共服务能力的有关情况为例，就基础教育、社会保障与就业、医疗卫生、公共安全和环境保护等五个方面的财政支出情况进行分析，指出基层政府在提供公共服务方面存在的问题，提出增强基层政府提高公共服务能力的思路性建议。
一、武汉市基层政府提供公共服务的情况
基层政府公共服务的内容很繁杂，为研究需要，我们进行了理论上的抽象。确立基本公共服务以“教育、社会保障和就业、医疗卫生、公共安全和环境保护”五个方面为主，主要考虑了三个因素：一是兼顾当前我国公共服务需求的特点；二是保证所搜集的数据口径基本一致，参考了财政收支科目分类改革后，一般预算支出按功能分类的口径；三是考虑了城市基本公共服务和农村基本公共服务中具有共性的公共服务项目。
4、基本公共服务支出与财政总收入并非完全正相关，基层政府管理能力和水平起着重要作用。
一个地区的基本公共服务财政供给水平，可以从二个方面来衡量，一是总体支出规模，即基本公共服务支出的绝对额；二是基本公共服务支出的相对值，即基本公共服务支出占GDP、财政总收入、财政总支出的比重。通过对武汉市各区财政收入和基本公共服务支出的比较分析，我们发现，基本公共服务支出水平，并非完全由经济发展水平和财政收入总量决定，财政体制、财力的分配与管理等因素，对基本公共服务支出也有着重要影响。
34.50
34.79
-
人均基本公共服务支出（元）
1304
1629
24.88
由上表可知，随着武汉市经济的发展，财力的增强以及公共财政体系框架的逐步建立与完善，政府用于五项基本公共服务方面的财政支出有了较大的增长，2007年武汉市政府用于基本公共服务方面的支出达到了134.9亿元，占财政总收入的21.27％，占财政总支出的34.79％，比2006年基本公共服务支出总额增长26.31％，且分别高于同期财政总收入和财政总支出的增幅。基本公共服务支出占财政总收入、财政总支出的比例，2007年比2006年也有所提高。
从图二不难看出，五项基本公共服务支出中，占比最大的是教育支出，达36％；其次是社会保障和就业支出，为26％；占比最小的是环境保护支出，只有1％。该结
构充分显示了国家近几年在保障公民教育权利、增进就业以及建立健全社会保障体系等方面的财政支出导向。医疗卫生支出只占公共服务支出总额的13％，这与我国医疗制度改革的反复与滞后不无关系，相信随着我国新型医疗卫生体系的完善，该项支出比例将会逐步提高。表一显示，2007年武汉市医疗卫生支出比上年增长32.84％，分别高于财政总收入和财政总支出的增长幅度。环境保护主题只是近些年才为世界各国逐步得到认可与重视的一项公共服务，被社会公众尤其是基层民众广泛认知与接受还有一个漫长过程。虽然环境保护支出比例只有1％，但2007年武汉市环境保护支出比上年增长了42.86％，在五项基本公共服务中增幅最大。当前，环境保护支出能在公共服务支出中占有一席之地，已表明政府的觉醒，并会带动民众在经济发展与社会进步的同时日益加强对环境的保护。
（一）武汉市基本公共服务支出情况
武汉市现辖十三个区（含七个中心城区和六个远城区），总面积8494平方公里，常住人口891万人。
近年来，随着全市财政收入的不断增加以及公共财政体制的建立和不断完善，财政支出在公共服务和民生方面的投入愈来愈大，总体上来说，公共支出占财政总收入和财政总支出的比重呈逐步扩大之势，特别是在教育、社会保障与就业、公共医疗卫生支出、公共安全支出的比例，增长较快。
17.8
3.7
1.8
1.1
0.8
0.06
7.46
56.95
41.91
667
新洲区
98.6
12.2
15.6
4.7
0.6
0.8
0.7
0.06
6.86
56.23
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蔡甸区
44.7
11.2
12.4
1.6
1.2
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0.5
0.03
3.93
35.09
31.69
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江夏区
62.8
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16.1
（二）武汉市区级政府基本公共服务支出情况
武汉市除七个中心城区外，东西湖区、汉南区属于郊区，黄陂、新洲、蔡甸、江夏是在原县制基础上“撤县建区”而来，这里，将后面六个区统称为远城区。不论从人口结构还是产业结构来看，远城区皆以农业为主，经济基础薄弱。
表三：武汉市区级政府基本公共服务支出情况一览表
单位：亿元
29.8
34.7
16.44
医疗卫生支出（亿元）
13.4
17.8
32.84
公共安全支出（亿元）
26.3
32.9
25.10
环境保护支出（亿元）
1.4
2.0
42.86
基本公共服务支出合计（亿元）
106.8
134.9
26.31
基本公共服务支出占财政总收入的％
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基本公共服务支出占财政总支出的％
然而，在体制转型过程中，囿于制度束缚和传统供给模式的影响，基层政府提供公共服务的能力和水平，仍然存在较大问题，特别是基础教育、社会保障与就业、医疗卫生、公共安全和环境保护等五个方面，难以满足群众日益增长的需要。
基层政府提供公共服务的能力，受制于一个地区的经济发展水平和财政实力，虽然培植财源、发展经济以壮大财力是提高基层政府公共服务能力的根本，但在边际报酬递减规律的作用下，再有为的政府也不能使财力无限放大，而社会的进步与发展又使得公民的公共服务需求不断扩张，这就要求政府在有限的财力内，通过完善财政制度安排，对财力进行科学的分配与管理，借用公共财政政策的导向功能以及财政投入的“影子效用”，统筹规划公共服务的“需求释放”和“供给平衡”，完善基本公共服务多元化供给体系，建立公众对基层政府公共服务的绩效评估机制，加强对基层政府公共服务供给的监管等，提高政府公共服务的能力与效率。
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228
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6.4
4.1
11.7
0.37
42.57
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49.04
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东西湖区
26.1
27.6
15.5
1.6
0.7
0.4
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0.05
3.45
12.50
22.26
1322
汉南区
10.7
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0.01
0.91
23.33
28.44
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黄陂区
111.8
综合分析武汉市区级政府公共服务支出情况，存在以下特点：
1、武汉市基层政府财政收入总体水平不高，制约了政府提供公共服务的能力。
十三个区2007年平均财政收入不到24亿元，平均基本公共服务支出规模也只有5.4亿元，不仅与日益增长的公共服务需求相比，存在较大差距，而且基层政府的低收入水平也严重制约了公共服务的供给能力。
增强基层政府公共服务财政保障能力研究
武汉市财政科学研究所课题组
基层政府提供公共服务能力的强弱，不仅是一个国家和地区经济社会发展水平的重要表现，而且是衡量政府执政水平和政策取向的重要尺度。近年来，随着我国市场经济体制改革的日益深化和政府职能的逐步转变，政府在增强公共服务能力，提高公共服务水平方面，进行了一系列探索和实践，并取得了一定的成效。
表一：武汉市2006～2007年基本公共服务支出情况简表
项目
2006年
2007年
比上年增长％
户籍人口总数（人）
818.8
828.2
1.15
财政总收入（亿元）
502.4
634.1
26.21
财政总支出（亿元）
309.6
387.7
25.23
教育支出（亿元）
35.9
47.5
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社会保障和就业支出（亿元）
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远城区小计
354.7
81.1
80.6
14.8
5.5
4.0
3.5
0.3
28.1
34.65
34.86
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分析表三不难看出，武汉市中心城区财政收入水平明显高于远城区，因而其公共服务支出规模也明显大于远城区。2007年，七个中心城区的公共服务支出总计为42.57亿元，占其财政总支出的49.04％，不仅高于武汉市整体水平，而且比六个远城区公共服务支出占其财政总支出的比例还高出14.18个百分点。
表六：武汉市区级政府财政总收入与基本公共服务支出排序对比表
按财政总收入排序
排序
区
财政总收入
(亿元)
按基本公共服务支出总额排序
排序
区
基本公共服务支出
(亿元)
1
江汉区
43.3
1
武昌区
7.77
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武昌区
39.6
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黄陂区
7.46
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青山区
36.0
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江岸区
7.15
…
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新洲区
12.2
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蔡甸区
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3、中心城区和远城区的基本公共服务支出水平存在较大差距，彰显城乡公共服务非均等化难题。
表五：青山区与远城区2007年人均基本公共服务支出水平对比表
区
人均基本公共服务支出水平(元)
中心城区基本公共服务支出水平为其他区的倍数9
1.60
江夏区
874
1.61
汉南区
850
1.65
新洲区
696
2.02
黄陂区
667
2.10
按照2007年人均基本公共服务支出水平排序，前3名中有两个为中心城区，后3名中有两个属远城区。表五显示，中心城区中2007年人均基本公共服务支出水平最
高的是青山区，达1404元，比表中所列五个远城区平均水平高出77％，是黄陂区的2.1倍。这说明城镇基本公共服务水平与农村基层公共服务水平存在较大差距，发展极为不均衡。消除城乡差别，不仅体现在城乡二元结构在经济发展的破解上，更体现于政府在城乡公共服务均等化的努力上。虽然我国政府正在着力提高城镇化水平，加速农村现代化建设，但是城乡公共服务均等化难题仍会在相当一段时期内存在。公共财政向保障“民生需求”倾斜，有可能解决的仅是体现政府对基层民众生存权的关爱命题，并不能切实满足其公共服务需求，因而公共财政的福利性使命，并不能仅靠“民生财政”来完成，还需寻求城乡公共服务均等化的解决之道。
2、基本公共服务支出占财政总收入的比例较低，影响着基层政府公共服务水平。
表三显示，五项基本公共服务支出在财政总收入中的占比较低，以在10％-30％区间的居多，十三个区中仅有四个区超过30％。这里需要说明的是，各区具体的财政体制不同，考虑到远城区基本上属于农村地区，所以其基层政府公共产品与服务的提供，大都依赖市级财政的转移支付来实现。如果撇开这一因素，基层政府仅依靠本级财政的实力提供公共服务，其能力就更为有限。这也正表明了多数县级财政很大程度上属于“吃饭财政”，公共产品的后续提供难以做到良性循环。
从人均公共服务支出来看，2007年武汉市人均公共服务支出为1629元，虽然人口总数增加了，但人均公共服务支出仍比上年增长24.88％。可见，财政收入的增长已完全消化了人口增加的不利影响。
近几年来，虽然政府为满足居民公共服务需求作出了不懈努力，也取得了可喜成效，但从五项基本公共服务支出的比例结构（图二）看，每一项公共服务之间的支出水平存在较大差距。
蔡甸区
11.2
项目
区
总户籍人口数(万人)
财政总收入
财政总支出
教育支出
社会保障和就业支出
医疗卫生支出
公共安全支出
环境保护支出
基本公共服务支出合计
基本公共服务支出占财政总收入％
基本公共服务支出占财政总支出％
人平基本公共服务支出（元）
江汉区
46.9
43.3
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硚口区
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江岸区
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青山区
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0.06
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从人平基本公共服务支出水平来看，2007年武汉市中心城区的人平基本公共服务支出为899元，是远城区792元的1.14倍。武汉市各区2007年人平基本公共服务支出水平详见图四。
在2007年各区人均基本公共服务支出水平中，有五个区突破了千元，其中有四个属中心城区，只有一个远城区，即东西湖区超过千元。而东西湖区主要得益于近几年大力引进外资，建立了台商投资区，并加强了产业结构调整力度，财政收入水平不断提高，所以其人平基本公共服务支出水平赶超了部分中心城区。人平基本公共服务支出水平最高的是青山区，达1404元，最低的是洪山区，只有407元，前者是后者的3.45倍。
洪山区
98.9
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1.9
0.5
0.5
1.1
0.03
4.03
15.21
36.97
407
武昌区
109.2
39.6
15.2
3.9
1.1
0.8
1.9
0.07
7.77
19.62
51.12
712
汉阳区
53.7
24.2
9.3
1.9
0.3
0.4
1.4
0.03
4.03
16.65
43.33
750
中心城区小计
本文将以武汉市近年来在完善公共财政体制，提高基层政府提供公共服务能力的有关情况为例，就基础教育、社会保障与就业、医疗卫生、公共安全和环境保护等五个方面的财政支出情况进行分析，指出基层政府在提供公共服务方面存在的问题，提出增强基层政府提高公共服务能力的思路性建议。
一、武汉市基层政府提供公共服务的情况
基层政府公共服务的内容很繁杂，为研究需要，我们进行了理论上的抽象。确立基本公共服务以“教育、社会保障和就业、医疗卫生、公共安全和环境保护”五个方面为主，主要考虑了三个因素：一是兼顾当前我国公共服务需求的特点；二是保证所搜集的数据口径基本一致，参考了财政收支科目分类改革后，一般预算支出按功能分类的口径；三是考虑了城市基本公共服务和农村基本公共服务中具有共性的公共服务项目。
4、基本公共服务支出与财政总收入并非完全正相关，基层政府管理能力和水平起着重要作用。
一个地区的基本公共服务财政供给水平，可以从二个方面来衡量，一是总体支出规模，即基本公共服务支出的绝对额；二是基本公共服务支出的相对值，即基本公共服务支出占GDP、财政总收入、财政总支出的比重。通过对武汉市各区财政收入和基本公共服务支出的比较分析，我们发现，基本公共服务支出水平，并非完全由经济发展水平和财政收入总量决定，财政体制、财力的分配与管理等因素，对基本公共服务支出也有着重要影响。
34.50
34.79
-
人均基本公共服务支出（元）
1304
1629
24.88
由上表可知，随着武汉市经济的发展，财力的增强以及公共财政体系框架的逐步建立与完善，政府用于五项基本公共服务方面的财政支出有了较大的增长，2007年武汉市政府用于基本公共服务方面的支出达到了134.9亿元，占财政总收入的21.27％，占财政总支出的34.79％，比2006年基本公共服务支出总额增长26.31％，且分别高于同期财政总收入和财政总支出的增幅。基本公共服务支出占财政总收入、财政总支出的比例，2007年比2006年也有所提高。
从图二不难看出，五项基本公共服务支出中，占比最大的是教育支出，达36％；其次是社会保障和就业支出，为26％；占比最小的是环境保护支出，只有1％。该结
构充分显示了国家近几年在保障公民教育权利、增进就业以及建立健全社会保障体系等方面的财政支出导向。医疗卫生支出只占公共服务支出总额的13％，这与我国医疗制度改革的反复与滞后不无关系，相信随着我国新型医疗卫生体系的完善，该项支出比例将会逐步提高。表一显示，2007年武汉市医疗卫生支出比上年增长32.84％，分别高于财政总收入和财政总支出的增长幅度。环境保护主题只是近些年才为世界各国逐步得到认可与重视的一项公共服务，被社会公众尤其是基层民众广泛认知与接受还有一个漫长过程。虽然环境保护支出比例只有1％，但2007年武汉市环境保护支出比上年增长了42.86％，在五项基本公共服务中增幅最大。当前，环境保护支出能在公共服务支出中占有一席之地，已表明政府的觉醒，并会带动民众在经济发展与社会进步的同时日益加强对环境的保护。
（一）武汉市基本公共服务支出情况
武汉市现辖十三个区（含七个中心城区和六个远城区），总面积8494平方公里，常住人口891万人。
近年来，随着全市财政收入的不断增加以及公共财政体制的建立和不断完善，财政支出在公共服务和民生方面的投入愈来愈大，总体上来说，公共支出占财政总收入和财政总支出的比重呈逐步扩大之势，特别是在教育、社会保障与就业、公共医疗卫生支出、公共安全支出的比例，增长较快。