教育券政策与我国实行教育券政策的若干问题

教育券政策与我国实行教
育券政策的若干问题
摘要对教育进行投资是政府的责任所在不同的投资方式会产生不同的政策效果自从弗里德曼提出“教育券”理念以来发达国家的教育投资体制发生了根本性的变化“教育券”模式可以有效地治理我国教育的低效率在实施过程中必须注意三个问题关键词:教育券;思想渊源;背景:问题为了解决教育不均衡问题相当多的发达国家实行了教育券政策教育券(educationvoucher),又译成学券或教育凭证,是在教育领域中试行的一种代币券教育券体制的原理是改变目前政府对公立学校的直接补助的教育投入方式,把原本应投入到教育中的资金经过折算发给每一位学生,学生凭券可以进行自由选择,到政府认可的任何一所学校(无论是公立学校还是私立学校)就读学校在收到教育券后,可以凭教育券从政府那里兑换与券值等额的教育经费1近几年来我国的教育受到越来越多的关注那么我国要解决教育领域中的问题能不能也实行教育券政策呢笔者认为我国能否实行教育券体制关键要弄明白以下几个问题（一）发达国家实行教育券政策的社会因素或背景是什么；（二）我国当前教育的问题所在；（三）我国实行教育券政策应该注意的问题根据这一思路文章将逐一加以描
述或分析在这之前先介绍一下教育券政策的思想渊源一、教育券政策的思想渊源
教育券的思想最早可以追溯到1776年①亚当斯密在《国民财富的原因和性质的研究》一书中提到如果竞争是自由的各人相互排挤那么相互的竞争便会迫使每人都努力把自己的工作弄得相当正确……如果各学院以科学艺术传授学生的导师或教师不由学生自由选择而由校长指派；如果教师怠慢、无能或无行学生未经申请许可不得由甲教师改换乙教师这种规定不但会使同一学校内各导师各教师间的竞争大大减少而且会使他们全体勤勉任教以及注意各自学生学习情况的必要性也大大减少像这类的教师纵使领受了学生非常优厚的报酬也会像那些全未受学生报酬或除薪俸以外毫无其他报酬的教师那样怠于职守荒误学生
选择教育的理念至少可以回溯到托马斯.潘恩在《人的权利》中他认为政府应该为家长提供经济上的支持以保证自己的孩子进入私利学校接受教育②“他赞同将穷人的税收减至
最低并认为所有的贫困家庭都应该每年得到4英镑的资助以使他们能够支付孩子的学费并要求地方政府监督这一职责的履行”2现代意义上的教育券概念由米尔顿.弗里德曼提出1955年他在《政府在教育中的作用》一文中提出了教育券的概念这篇文章于1962年收入他的著作《资本主义和自由》之中在1979年出版的《自由选择》一书中弗里德曼对教育券进行了较为详细地阐述在《资本主义和自由》(P44-P46)中他提出把孩子和缴纳不起最低要求的学校教育学费的家长分离开来显然和我们把家庭作为基本的社会单位的办法以及和个人自由的信念不相一致此外这很可能不利于自由社会的公民教育……为了对政府所规定的最低学校教育提供经费政府可以发给家长们票证如果孩子进入“被批准的”教育机关这些票证就代表每个孩子在每年中所能花费的最大数量的金钱这样家长们就能自由地使用这种票证再加上他们所愿意添增的金额向他们所选择的“被批准的”教育机关购买教育劳务教育劳务可以为以营利为目的的私营教育机关或非营利的教育机关所提供政府的作用限于保证被批准的学校的计划必须维持某些最低标准很像目前对饭馆的检查要求保证最低的卫生标准那样
在《自由选择—学校的问题在哪里》中他提出
政府在资助和管理学校方面作用的不断加大不仅导致了纳税人金钱的巨大浪费而且导致了比自愿合作继续起较大作用所能产生的教育制度远为落后的制度……在初等和中等教育中采用凭单制度该制度将给予不同收入的家长以选择子女所上学校的自由……在高等教育中也采用凭单计划该计划将提高高等教育机构的教学质量同时促使补贴高等教育的税款的分配更加公平……一种既能保证父母享有更大的选择自由又能保持现有的财政来源的简单、可行的方法是实行凭单计划……家长应被允许在任何一个愿意接受他的子女的学校使用凭单不论是私立的还是公立的也不论是在他们居住的地区、城市或州还是在其他地区、城市或州这样不仅将给每位家长较多的选择机会同时也迫使公立学校通过收学费而自筹资金（如果凭单金额等于全部教育开支则学校必须完全自筹资金；如果不等于全部教育开支则学校必须部分地自筹资金）这样不仅公立学校之间要展开竞争而且还要同私立学校竞争这个计划并不减少任何人为教育纳税的负担它只是在社会有责任向孩子们提供教育的前提下给予家长较为广泛的选择余地让他们自己决定孩子应受什么样的教育二、美国实行教育
券政策的背景社会背景是政策制定的影响因素之一美国实行教育券政策同样受到美国当时的社会背景的影响本文从社会思想、理论基础和管制模式三方面加以分析（一）新自由主义是教育券政策的思想背景新自由主义的核心理念是避免政府的过度干预在教育方面引入自由竞争机制至关重要在《自由秩序原理》中哈耶克提到下述重要问题需要考虑应当以何种方式提供义务教育应当为所有的人提供多高程度的义务教育享受较高程度义务教育的人又应当如何挑选以及由谁来承担这部分开支这里还有一个问题需要解决即多高程度的教育应当由公共资金来提供以及以何种方式来提供……然而这绝不意味着现今推行的义务教育甚或由政府资助的普通教育就应当以政府来建立或管理这些教育机构为必要条件对于教育券问题哈耶克持有赞成态度“诚如弥尔顿弗里德曼（MiltonFriedman）教授业已指出的通过向双亲提供保证负担每个孩子教育费用的凭证——他们可以将这种凭证交给他们为孩子所选择的学校——的做法现今在毋需维系政府开办的学校的状况下用公共资金（publicpurse）来支付普通教育的费用在实践上已完全可行当然由政府直接为少数偏僻的社区提供学校教育仍然是可欲的因为在这些地方学龄儿童的人数非常少从而教育的平均成本也就非常高所以不适合开办私立学校然而对于绝大多数人的教育而言毋庸臵疑完全由私人致力于教育组织和教育管理而政府仅提供基本的资助并为所
有的学校确立担保之费用的最低标准是完全有可能的”（二）公共选择理论是教育券政策的理论基础家长通过教育券而选择学校提供的教育在实质上构成了投票问题所有参与到投票行为中的经济人都有自身的效用期待3如果政府的教育支出投向生产者（学校）而不是消费者（受教育者）那么消费者的效用函数无法达到最优鲍彻尔丁（Borcherding）认为公共选择理论的主要贡献是除去了附加在教育支出本质上的光环效应其内容是教育支出被公共部门的职工和官员推动上升他们垄断了民主过程的权力并利用它来增加自己的报酬而不是生产相应的生产增值他进一步指出教师根据教育、经验和区域规模大小而给予更多报酬而这都和教育质量无关学校可以避免效率检验赫希曼（Hirschman）认为教育作为一种公共服务必然会遇到供给方式的困扰一旦选择了不适当的供给方式就会产生一系列的问题这些问题产生的根源是公共服务的消费者不能行使退出的权利或向其他服务部门寻求服务在他看来教育应该实行“市场+非市场的混合策略”并时常对低效率的教育机构实行退出机制（三）集权式教育的低效率是教育券政策的现实因素
美国历次教育改革的失败和公立学校教育质量的不断下
降,是教育券等择校制度推行的又一背景美国公立学校教育失败是不争的事实中小学生阅读能力普遍较差,数学成绩属于工业国家之尾,学校中帮派林立,毒品、枪支在校园里见惯不怪尽管政府多年来为公立学校投入大量经费,增加教师,缩小班级规模,但家长们认为公立学校的教学水准仍然未能达到他们的要求,择私校而读的学生人数仍逐年增加,因为“各私立学校能提供高水准、安全校区与校风良好的教育”因此,美国一些教育改革者便在历次教改不尽如人意之后选择了消除公立学校垄断,强化学校教育竞争的“教育券政策”4弗里德曼认为社会集权导致了教育质量的下降公共教育运行方式的最重要的因素是非中央极权的政治结构美国宪法严格地限制了联邦政府的权力使它无法发挥重大的作用各州把控制学校的权力大部分都留给了地方团体、小市镇、小城市和大城市内的各个区家长密切监视管理学校的政治机构部分地代替了竞争同时也确保了家长们的普遍要求得以实现而1933年经济危机之后“公众加入到知识分子的行列开始对政府特别是中央政府的能力无限崇拜在这种情况下单间教室的学校和地方学校委员会的衰败就成了不可逆转的趋势而控制学校的权力也就很快从较小的地方机构转给了较大的地方机构如县、市、州一级的机构最近则转给了联邦政府”1990年约翰库伯和特里莫进行的大量调查表明集权和官僚主义是导致美国公共教育低效率的主要原因③小布什上台后在教育改革方面实
行NCLB计划（NoChildLeftBehind）并自称是“美国教育史上最重要的改革”但这受到广泛的批评NCLB计划是以集权的方式运行的这个计划带给我们的最终结果也许是最差的即联邦政府对教育的控制以及由此引发的教育质量的下降改变美国教育几十年来绩效平平的局面就应该摒弃集权主义模式相反联邦政府和州政府应该给予学生“用脚投票”的权力从而使学生可以自由地选择教育这种革命性的变革的关键在于各州中央政府在教育改革方面能做的最大贡献就是避免教育集权化并允许各州尝试自由选择学校的计划5三、我国教育存在的问题我国的教育存在很多问题其中三个就是学校结构的问题、教育体制的问题和教育收益率的问题（一）高校职能机构臃肿造成成本浪费现阶段高等教育的有限经费没有全部花费在教学和科研中造成了不必要的浪费如支付师生员工的住宅、医疗、生活后勤的成本和离退休人员的社会保障成本同原来的国有企业一样高校“办社会”不仅严重浪费稀缺的教育资源还造成机构臃肿和人员冗杂在我国普通高等学校中经常会出现专任教师只占教职员工的一半的情况其次在高等学校的组织结构中存在较大的资源浪费例如高校内部一线教学人员的工资、津贴之和与行政后勤人员的区别不大甚至出现倒挂由此引起教师资源和时间资源流失更有甚者一些经过高层次学习的博士生等人才纷纷离开教学岗位进入高级或中级管理阶层使一个学者整天忙于“文山会海”中造成人力资
源浪费（二）教育不均衡现象严重我国教育不均衡发展的状况不仅表现于反映教育数量特征的结构、布局的不平衡也表现于反映教育质量特征的绩效、结果的不平衡还表现于反映教育运动状态特征的速度和规模的不平衡从数量特征来看我国农村普通学校和职业学校比例失调布局不合理学校数量极度短缺从质量特征来看农村教师教学观念滞后学生辍学现象严重教学质量无法保证从运动状态特征来看农村学校经济资源不足发展速度缓慢办学规模较小很明显农村的教育状况与城市的教育状况形成了普遍的、强烈的反差（三）我国的教育收益率不高
教育收益率是指教育收益总额与教育成本总额的比值在我国的广大农村地区儿童往往参加一些辅助性的生产老动加大了教育的机会成本从而降低了教育收益率由于农村地区教育供给的不足人均受教育的年限较低在城市地区受内部失业和农村流民的影响较低文化素质的人难以找到工作或在职业选择和工资报酬上存在歧视从而造成了对高等教育的过量需求并带动初、中级教育过渡膨胀形成了教育深化（Educationaldeepening）和知识失业（educatedunemployment）大量原本只需要受较少教育就可
以胜任的工作被接受了更多教育的人承担者从而使在校期间学习的相当一部分知识处于闲臵状态相对于国民经济对人力资本的需求而言出现了“教育过度”现象四、我国实行教育券政策应该注意的几个问题2000年11月长兴县教育考察团在美考察期间发现有些州的教育财政拨款与目前国内的做法大不相同是将政府教育经费以“教育券”形式发放到学生手中由学生持券择校学校则将收取的“教育券”到政府换取教育经费受此启发2001年9月长兴教育局为扶持当地职业教育和民办教育发展借鉴美国同行的做法结合当地教育发展的实际情况面向职业学校和民办学校开始“教育券”试点这一政策有效地解决了上文所述的三个问题
但是局部的成功并不意味着整体的可行性长兴县的教育券政策取得了积极的效果但是在全国范围内实行这一政策的成功概率还很难说笔者认为在更大范围内实行教育券政策必须注意以下问题（一）理论层面要严密操作层面要规范教育券政策并不是完美的制度它需要理论和实践的互相支持理论层面要严密就是说在实行教育券政策之前必须对实行这一政策的前提条件和可能产生的政策结果由一个充分的预知操作层面要规范就是说这一政策在执行过程中必须强调各利益主
体的法制化意识相关的监督机制必须完善中国教育学会教育政策与法律研究专业委员会理事长劳凯声教授认为教育券制度的确能够优化资源配臵增加人民的选择权对中国的教育改革发展有很大的意义但是它一旦实施后政府将不能保证学校之间的公平会导致资源流向好的学校造成“富校越富穷校越穷”湖南师范大学的曾坤生教授认为教育券制度是一种更有效率的制度安排是向更加规范的市场制度迈进的一种过渡形式这种过渡体现了制度变迁的强烈的路径依赖和渐进性作为一种选择可以在若干地区发挥积极作用提高教育教学效率但是这并不意味着它就是最优的选择范式因此在选择教育券这种制度安排时一定要注意运作的规范和其本身的演进性长兴县副县长熊全龙先生认为教育券在实施过程中可能遇到一些问题比如公办薄弱学校难以维持生存；学生培养费标准提高；教师工资财政专户将被取消和人事管理制度面临新挑战等这些都需要采取相应的对策予以解决（二）摆正认识各种教育一律平等
就我国而言在计划经济向市场经济转型的过程中教育仍是一块坚固的堡垒民办教育历经了十几年的发展满足了国民对教育的部分需求也减轻了政府的教育财政负担成为我国公
立教育不可或缺的补充但民办教育的地位和投资收益等部未能得到法律保障在竞争中仍处于十分不利的地位不利于调动民间资本投资教育的积极性在现在的体制下民间办学机构面对的是一个不那么公平的市场居民家庭送孩子进公立学校免费；进私立学校要交费如此的约束条件迫使民间教育机构不得不选择“撇奶油”策略——以富家子弟中不堪公立学校竞争者作为招生目标许多地方民间办学以所谓“贵族学校”起步道理是一样的这里的“贵”指的是收费的单价高因此投资的总量一定不会大这就是说公立免费的制度安排不但不能刺激民间办学而且抑制民间投资同时由于教育财政经费严重短缺也不能真正实现教育公平和提高教育效率因此需要在民办教育和公办教育之间引入平等的竞争机制进一步深化教育的市场化进程（三）教育券的受众要有选择性
我国的教育规模十分庞大所以实行教育券政策不可能一步到位只能是循序渐进这里的循序渐进有两层含义首先是在地区的选择上要有战略性或带动性我国实行教育券的第一个地区是浙江这可能和浙江地区的制度完善程度有关其次在教育层次的选择上要有针对性和可比性选择基础教育还是高等教育作为实行教育券政策的对象是城市教育还是农村教育优
先这是一个具有重大政策意义的判断注释
①大量的文章和著作都认为米尔顿.弗里德曼是教育券的创始人但是从思想渊源来看亚当斯密对教育问题也有十分深刻的认识
②参见DavidF.Salisbury.WhatDoesaVoucherBuy?--ACloserLookat theCostofPrivateSchools.
/pub_display.php?pub_id=1345.
③JohnE.Chubb,TerryM.Moe.Politics,Markets,andAme rica’sSchoolsM.Washington:BrookingsInstitution,1990 .
参考文献
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4吴春华.中美教育券制度的实施比较及思考-以弗里德曼教育券制度与浙江长兴教育券制度为例J.内蒙古师范大学学报（教育科学版）.2005(10),5-8.。