行政管理学-Chapter 5
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1、含义：美国德鲁克（ Peter. F. Druck ），《管理实践》 （1）一种过程：上下级人员间共同确定目标和主要职责范围； （2）一种实施管理的计划和考核方法：
以此为标准评价组织中每 个人的贡献； （3）一种个人和组织的关系：两者保持一致，提高组织效率；
2、性质
（1）以行为科学——人际关系学说为基础；
2. 管理社会公共事务的法制性 包括自由裁量权在内，按照法定权限行使权力
（五）系统性 Systemic 1.结构性 以部门化和专业化为特征组织权责体系，各司其职
2.有序性 通过逐级授权，形成一定序列和等级的组织体系 （六）发展性 Development
1.动态性 社会环境变化，行政职能变化，行政组织动态调整
（三）权威性 Authoritative
1.约束性 以国家法律为依托，对社会主体具有普遍约束力；
2.强制性 政府对破坏政府权威或社会秩序的行为予以惩戒；
（四）法制性 In accordance with the law
1. 本身的法制性 组织设立的宗旨、编制、财政等须符合宪法和法律 规定，符合法定程序
四、行政组织的产生与效力 Generation and effectiveness
（一）产生的依据
1、宪法 Constitution：是行政组织产生与成立的基础 2、法律 Law ：一般为国家的行政组织法
（1）明确在法律中规定行政组织的设置； （2）先由政府行使创议权，再由法律认可；
3、行政裁量权：两种情况
4、咨询机关（Brain Power） 智囊机关或参谋机关，由专家学者或具有丰富经验自身官员组成 不是执行机构，不是秘书班子，只是研究咨询、协调政策； “外脑”；
5、派出机关 不是一级政府的行政机关，是委派机关权力的延伸；如地区行署
第二节 行政组织的结构与类型
一、含义与性质
（一）含义（Organization Structure） 各部门和各层级之间依据法定规则所建立的一种正式的各种相
第五章 行政组织
第一节 概述 Section I outline 一、含义 Definition
（一）三种理解
1.广义和狭义 Broad and narrow （1）广义
为执行一定事务而将从事共同工作的人们通过权 责和任务分配结成系统协调的组织机构； （2）狭义 为执行国家的政务所结成的系统协调的组织机构：
2、职能机关 隶属于首脑机关、执掌某一特定业务、负责实际实施的机关； 大部分行政机关都是职能机关； 如国务院所属的各部、委、办及直属总局， 地方政府所属各厅、局、处、科等； 承上启下； 3、幕僚机关：辅助或办公 各级政府的办公厅（室） 无特定专业性，直接听从行政首长的指挥 对各职能部门无指挥和监督的权力，但可在授权的情况下享有 事实上的权力，直接参与政策制定
（2）管理人员应由他所要达到的目标而非其上级来指挥和控 制， 即目标管理(MBO)和自我控制(Self Control)；
（3）用严格的内部控制取代传统的外部控制； （4）强调参与，用激励代替惩戒，以民主代替集权； （5）不意味着个人可以任意自由选择工作目标，须把组织整体
目标作为基本出发点；
3、目标管理的实施 （1）实施的困境
第三节 行政组织理论
二、马克思主义的行政组织理论 （一）马克思、恩格斯关于社会主义国家政府组织建 设的理论 （二）列宁行政组织建设的若干理论 （三）毛泽东的行政组织理论 （四）邓小平的行政组织理论
第四节 行政组织目标
一、目标的层次
1、整体目标 行政组织的最高决策层制定，通过政府施政纲领阐述；
如“十七大报告”，建设小康社会
2.适应性 通过组织调整，与社会生活相互适应
三、行政组织的基本构成要素 Basic elements
1.组织目标（Aim） （1）明确性 一切没有明确目标的行政组织都是没必要的
（2）层次性 总目标、分目标；近期目标和长远目标等 2.机构设置： （Organization） 根据目标和职能要求设置机构 3.职位设置： （Position) 根据职能和机构设置进行职位确定，划分权责体系
2、分目标 机关或部门目标，服从和服务于整体目标，体现自身业
务性质；
3、个人目标 具体行政工作人员个体的工作目标； 参杂了较多的个人情感、追求和价值观
二、行政组织目标的合理性：取决于四方面
1、社会认可 符合社会生活的一般准则和一定的社会需要；
2、组织能力 过高或过低估计环境和自身能力，期望值过高（低）
2.静态和动态 Static and dynamic
（1）静态 为执行国家的行政事务而依法建立的行政机关体系
（2）动态 行政机关管理国家事务而产生的各种组织活动
3.阶级和社会属性 Class attributes and social attributes
（1）阶级属性 统治阶级推行本阶级阶级意志的组织工具； （2）社会属性 在国家强制力保障下为实现社会目的而形成的行政 机关系统；
（二）行政组织和相关概念的异同
1.行政组织和行政机关 （1）范围
行政组织是狭义上的政府，行政机关是政府大系 统中的次级系统； （2）法律效力
行政组织 综合的、整体的、享有完全行政权的法律和行为主体
行政机关 单一的、部分的、享有有限行政权的法律和行为主体
2.行政机关和行政机构
（1） 两者不存在本质上的区别
（三）行政组织成立的法定程序 Procedures
由政府或立法机关提出创议案， 说明设立机构的法律依 据和现实原因
由批准机关审议其合法性，决定设置与否
由批准机关以法定方式向社会公布， 并赋予其公共权力
五、行政组织的种类 Classification
1、首脑机关 中央或地方政府统辖全局的领导机关，行政组织的中枢系统
3、团体状态 成员意识，非正式组织成员的认可程度，是否与组织目标一致； 4、成员意识 成员对组织目标的了解、理解、关心和参与程度；（Super Girl）
三、行政组织目标的特征
1、规定性 （1）总体原则由宪法、法律或法规规定； （2）具体目标则由行政法规或其上级决定，否则不发生法律效力； 2、服务性：服务于全体民众； 3、复杂性：社会生活复杂，行政目标难以顾及所有社会层面；
五、行政组织的类型
（一）行政组织权力体制类型 １．集权制 ２．分权制 （二）行政组织领导体制类型 １．首长制 ２．委员会制 ３．混合制 （三）行政组织机构类型 领导机构、执行机构、智囊机构、监督机构、信息机 构和辅助机构。
六、我国行政组织的结构 （一）行政组织的纵向结构 （二）行政组织的横向结构 （三）行政组织的直线—职能式结构 七、行政组织间的相互关系 （一）隶属间的关系 其一，行文关系。 其二，命令与服从关系。 其三，财政补助与协助关系。 （二）不相隶属间的关系
一名主管人员所能直接领导下级人员或部门的数量和范围
2、决定管理幅度宽窄的因素
（1）管理者和被管理者的性格、知识、专业、技能、精力、经 验、性别、年龄、作风等；
（2）组织的正式或非正式规定，如规章、制度、规划、计划、 程序；如人际关系、工作氛围等；
（3）社会的总体发展水平、社会对组织的需求，家族意志等；
A、由于利益因素存在，使组织普遍、自觉承担某种责任常存在困难 B、各级管理人员不习惯下级的参与和自主性，常使用 传统方法；
（2）成功实施目标管理的四个条件
A、组织各级管理人员应支持管理目标； B、管理人员应比下级具备更高的协调、组织、领导和沟通能力；
C、实施精神激励为主、物质奖励为辅的激励制度； D、应从组织的高层管理部门开始，应树立榜样，以利下属仿效；
八、我国行政组织
1、全国行政层次划分（五层） 中央政府（国务院）
省、自治区、直辖市政府
省辖市政府（设区市政府） 地区行署（省的派出机构）
县、自治县、县级市政府
乡（镇）政府
直辖市人民政府
市辖区 人民政府
街道办事处
中央人民政府—国务院
省人民政府
地
地
级
区
市
行
人
政
民
公
政
署
府
自治区人民政府
特
别
行
政
自
区
治
（1）政府根据法律授权自行设立某些机构 （2）政府根据法定职权设立某些机构
（二）行政组织的效力：合法性
1、立法机关 议会制国家，议会、国会 ；人民代表大会，国家权力机关
2、内阁 内阁制国家，内阁有权设立行政组织，一般不需要经过立 法机关认可，如英国、德国等
3、折中制 ：立法机关和内阁共同决定行政组织产生的效力
4、省辖地级市政府机构层次划分 处（局） 科
5、县级政府的机构层次划分 科（局） 股（科）
第三节 行政组织理论
一、西方行政组织理论的演变 （一）古典的行政组织理论 １．泰罗的组织理论 ２．法约尔的一般组织管理理论 ３．韦伯的科层组织理论 （二）行为科学的行政组织理论 （三）现代的行政组织理论
政
人
府
民
区
政
府
县级市 人民政府
县 人民政府
自治县 人民政府
区公所
镇人民政府
乡人民政府
民族乡人民政府
居民委员会
我国地方政府的层级系统图
村民委员会
2、国务院机构层次划分：
部、委机构 直属机构、办事机构 司（局）（办事机构不设司局）
处（室）
国务院27个组成单位
各国国务院划分： 厅（局） 处（室） 科
4.人员构成(Staff) 结构合理的行政人员，不同的年龄、性别、气质；
5.规章制度（Rule） 对行政组织成员具有普遍的约束力的规则体系；
6.物质基础（Material) 适量的行政经费，保证行政工作的日常开支；
7.价值观念(Value Judgment) 对行政组织的共同感受、一致态度，认同感；
扁平的组织结构（Flat Organization ）
三、组织内部交流形式
Wheel
Chain
Centralized
Circle
All-Channel
Decentralized
四、管理幅度和管理层次
management Range and management level
（一）管理幅度
1、含义
（二）管理层次
1、含义
以人类劳动的垂直分工和权力的等级属性为划分依据，形成组 织的纵向等级结构和层级数目；
2、行政组织管理层次的划分
无统一规定，大多可以划分为上中下三级或高、中、低、基层四 级；前者如部、局、处三级制，后者如国务院、省、县、乡四级；
（三）管理幅度和层次的关系 在其他情况相同的条件下，两者呈反比关系；
2、目标中心 以组织目标为唯一依据，“因事设人” ； “为官择人者治，为人择官者乱”（唐太宗）
3、管理幅度和层次适度 根据工作任务的复杂程度、工作性质、人员素质等相关因素确定；
4、完整统一
（1）职能目标
（2）机构设置
（3）领导指挥 一个下级只能有一个直接上级领导，形成有序的权力等级结
互关系的体制；
（二）性质：抽象而无形的，因此不能直观其存在 依据“黑箱”原理可以解决这个问题；
1、结构与功能： 结构产生组织的静态特性，功能反映组织的动态特征； “金刚石与石墨”
2、结构与职位： 职位—职权---职责，强调三者的非人格化和统一性；
二、几种常见的组织结构 Centralized Organization
效率目标与公平社会
四、合理行政组织目标的特征
1、目标明确 （1）表述上要清楚，不会产生歧义 （2）时间概念上要准确。总体目标较抽象，具体目标应准确 （3）空间概念上要严格，范围或领域；振兴东北老工业基地 2、目标一致 （1）和总目标一致，不产生冲突； （2）各分目标一致，不互相拆台；
五、目标管理(MBO, Management by Objective)
（2）行政机构 侧重编制、预算和组织结构
行政机关 侧重主体 、职权和法规
二、行政组织的特征 Features
（一）政治性 Political
1.阶级性：国家行政组织的本质特征 2.决策性：阶级性通过行政组织的决策体现出来
（二）社会性 Social 1.服务性 首先为执行宪法和法律服务； 其次为一定社会公众的利益提供条件或保障 2.管理性 制定政策、维持秩序、提供机会、监督协调
第五节 行政组织设计 Design
一、含义 以实现行政组织目标为目的而进行的组织结构设计
二、设计原则
1、简单性：结构越简单，问题越少，目标越易实现； （1）合理精干：最低限量的机构和职位，尤其领导职位； （2）定员定编：以工作多少、管理范围大小、难易程度为标准； （3）“廉价”政府：以最少经费支出获取最大社会效益；
以此为标准评价组织中每 个人的贡献； （3）一种个人和组织的关系：两者保持一致，提高组织效率；
2、性质
（1）以行为科学——人际关系学说为基础；
2. 管理社会公共事务的法制性 包括自由裁量权在内，按照法定权限行使权力
（五）系统性 Systemic 1.结构性 以部门化和专业化为特征组织权责体系，各司其职
2.有序性 通过逐级授权，形成一定序列和等级的组织体系 （六）发展性 Development
1.动态性 社会环境变化，行政职能变化，行政组织动态调整
（三）权威性 Authoritative
1.约束性 以国家法律为依托，对社会主体具有普遍约束力；
2.强制性 政府对破坏政府权威或社会秩序的行为予以惩戒；
（四）法制性 In accordance with the law
1. 本身的法制性 组织设立的宗旨、编制、财政等须符合宪法和法律 规定，符合法定程序
四、行政组织的产生与效力 Generation and effectiveness
（一）产生的依据
1、宪法 Constitution：是行政组织产生与成立的基础 2、法律 Law ：一般为国家的行政组织法
（1）明确在法律中规定行政组织的设置； （2）先由政府行使创议权，再由法律认可；
3、行政裁量权：两种情况
4、咨询机关（Brain Power） 智囊机关或参谋机关，由专家学者或具有丰富经验自身官员组成 不是执行机构，不是秘书班子，只是研究咨询、协调政策； “外脑”；
5、派出机关 不是一级政府的行政机关，是委派机关权力的延伸；如地区行署
第二节 行政组织的结构与类型
一、含义与性质
（一）含义（Organization Structure） 各部门和各层级之间依据法定规则所建立的一种正式的各种相
第五章 行政组织
第一节 概述 Section I outline 一、含义 Definition
（一）三种理解
1.广义和狭义 Broad and narrow （1）广义
为执行一定事务而将从事共同工作的人们通过权 责和任务分配结成系统协调的组织机构； （2）狭义 为执行国家的政务所结成的系统协调的组织机构：
2、职能机关 隶属于首脑机关、执掌某一特定业务、负责实际实施的机关； 大部分行政机关都是职能机关； 如国务院所属的各部、委、办及直属总局， 地方政府所属各厅、局、处、科等； 承上启下； 3、幕僚机关：辅助或办公 各级政府的办公厅（室） 无特定专业性，直接听从行政首长的指挥 对各职能部门无指挥和监督的权力，但可在授权的情况下享有 事实上的权力，直接参与政策制定
（2）管理人员应由他所要达到的目标而非其上级来指挥和控 制， 即目标管理(MBO)和自我控制(Self Control)；
（3）用严格的内部控制取代传统的外部控制； （4）强调参与，用激励代替惩戒，以民主代替集权； （5）不意味着个人可以任意自由选择工作目标，须把组织整体
目标作为基本出发点；
3、目标管理的实施 （1）实施的困境
第三节 行政组织理论
二、马克思主义的行政组织理论 （一）马克思、恩格斯关于社会主义国家政府组织建 设的理论 （二）列宁行政组织建设的若干理论 （三）毛泽东的行政组织理论 （四）邓小平的行政组织理论
第四节 行政组织目标
一、目标的层次
1、整体目标 行政组织的最高决策层制定，通过政府施政纲领阐述；
如“十七大报告”，建设小康社会
2.适应性 通过组织调整，与社会生活相互适应
三、行政组织的基本构成要素 Basic elements
1.组织目标（Aim） （1）明确性 一切没有明确目标的行政组织都是没必要的
（2）层次性 总目标、分目标；近期目标和长远目标等 2.机构设置： （Organization） 根据目标和职能要求设置机构 3.职位设置： （Position) 根据职能和机构设置进行职位确定，划分权责体系
2、分目标 机关或部门目标，服从和服务于整体目标，体现自身业
务性质；
3、个人目标 具体行政工作人员个体的工作目标； 参杂了较多的个人情感、追求和价值观
二、行政组织目标的合理性：取决于四方面
1、社会认可 符合社会生活的一般准则和一定的社会需要；
2、组织能力 过高或过低估计环境和自身能力，期望值过高（低）
2.静态和动态 Static and dynamic
（1）静态 为执行国家的行政事务而依法建立的行政机关体系
（2）动态 行政机关管理国家事务而产生的各种组织活动
3.阶级和社会属性 Class attributes and social attributes
（1）阶级属性 统治阶级推行本阶级阶级意志的组织工具； （2）社会属性 在国家强制力保障下为实现社会目的而形成的行政 机关系统；
（二）行政组织和相关概念的异同
1.行政组织和行政机关 （1）范围
行政组织是狭义上的政府，行政机关是政府大系 统中的次级系统； （2）法律效力
行政组织 综合的、整体的、享有完全行政权的法律和行为主体
行政机关 单一的、部分的、享有有限行政权的法律和行为主体
2.行政机关和行政机构
（1） 两者不存在本质上的区别
（三）行政组织成立的法定程序 Procedures
由政府或立法机关提出创议案， 说明设立机构的法律依 据和现实原因
由批准机关审议其合法性，决定设置与否
由批准机关以法定方式向社会公布， 并赋予其公共权力
五、行政组织的种类 Classification
1、首脑机关 中央或地方政府统辖全局的领导机关，行政组织的中枢系统
3、团体状态 成员意识，非正式组织成员的认可程度，是否与组织目标一致； 4、成员意识 成员对组织目标的了解、理解、关心和参与程度；（Super Girl）
三、行政组织目标的特征
1、规定性 （1）总体原则由宪法、法律或法规规定； （2）具体目标则由行政法规或其上级决定，否则不发生法律效力； 2、服务性：服务于全体民众； 3、复杂性：社会生活复杂，行政目标难以顾及所有社会层面；
五、行政组织的类型
（一）行政组织权力体制类型 １．集权制 ２．分权制 （二）行政组织领导体制类型 １．首长制 ２．委员会制 ３．混合制 （三）行政组织机构类型 领导机构、执行机构、智囊机构、监督机构、信息机 构和辅助机构。
六、我国行政组织的结构 （一）行政组织的纵向结构 （二）行政组织的横向结构 （三）行政组织的直线—职能式结构 七、行政组织间的相互关系 （一）隶属间的关系 其一，行文关系。 其二，命令与服从关系。 其三，财政补助与协助关系。 （二）不相隶属间的关系
一名主管人员所能直接领导下级人员或部门的数量和范围
2、决定管理幅度宽窄的因素
（1）管理者和被管理者的性格、知识、专业、技能、精力、经 验、性别、年龄、作风等；
（2）组织的正式或非正式规定，如规章、制度、规划、计划、 程序；如人际关系、工作氛围等；
（3）社会的总体发展水平、社会对组织的需求，家族意志等；
A、由于利益因素存在，使组织普遍、自觉承担某种责任常存在困难 B、各级管理人员不习惯下级的参与和自主性，常使用 传统方法；
（2）成功实施目标管理的四个条件
A、组织各级管理人员应支持管理目标； B、管理人员应比下级具备更高的协调、组织、领导和沟通能力；
C、实施精神激励为主、物质奖励为辅的激励制度； D、应从组织的高层管理部门开始，应树立榜样，以利下属仿效；
八、我国行政组织
1、全国行政层次划分（五层） 中央政府（国务院）
省、自治区、直辖市政府
省辖市政府（设区市政府） 地区行署（省的派出机构）
县、自治县、县级市政府
乡（镇）政府
直辖市人民政府
市辖区 人民政府
街道办事处
中央人民政府—国务院
省人民政府
地
地
级
区
市
行
人
政
民
公
政
署
府
自治区人民政府
特
别
行
政
自
区
治
（1）政府根据法律授权自行设立某些机构 （2）政府根据法定职权设立某些机构
（二）行政组织的效力：合法性
1、立法机关 议会制国家，议会、国会 ；人民代表大会，国家权力机关
2、内阁 内阁制国家，内阁有权设立行政组织，一般不需要经过立 法机关认可，如英国、德国等
3、折中制 ：立法机关和内阁共同决定行政组织产生的效力
4、省辖地级市政府机构层次划分 处（局） 科
5、县级政府的机构层次划分 科（局） 股（科）
第三节 行政组织理论
一、西方行政组织理论的演变 （一）古典的行政组织理论 １．泰罗的组织理论 ２．法约尔的一般组织管理理论 ３．韦伯的科层组织理论 （二）行为科学的行政组织理论 （三）现代的行政组织理论
政
人
府
民
区
政
府
县级市 人民政府
县 人民政府
自治县 人民政府
区公所
镇人民政府
乡人民政府
民族乡人民政府
居民委员会
我国地方政府的层级系统图
村民委员会
2、国务院机构层次划分：
部、委机构 直属机构、办事机构 司（局）（办事机构不设司局）
处（室）
国务院27个组成单位
各国国务院划分： 厅（局） 处（室） 科
4.人员构成(Staff) 结构合理的行政人员，不同的年龄、性别、气质；
5.规章制度（Rule） 对行政组织成员具有普遍的约束力的规则体系；
6.物质基础（Material) 适量的行政经费，保证行政工作的日常开支；
7.价值观念(Value Judgment) 对行政组织的共同感受、一致态度，认同感；
扁平的组织结构（Flat Organization ）
三、组织内部交流形式
Wheel
Chain
Centralized
Circle
All-Channel
Decentralized
四、管理幅度和管理层次
management Range and management level
（一）管理幅度
1、含义
（二）管理层次
1、含义
以人类劳动的垂直分工和权力的等级属性为划分依据，形成组 织的纵向等级结构和层级数目；
2、行政组织管理层次的划分
无统一规定，大多可以划分为上中下三级或高、中、低、基层四 级；前者如部、局、处三级制，后者如国务院、省、县、乡四级；
（三）管理幅度和层次的关系 在其他情况相同的条件下，两者呈反比关系；
2、目标中心 以组织目标为唯一依据，“因事设人” ； “为官择人者治，为人择官者乱”（唐太宗）
3、管理幅度和层次适度 根据工作任务的复杂程度、工作性质、人员素质等相关因素确定；
4、完整统一
（1）职能目标
（2）机构设置
（3）领导指挥 一个下级只能有一个直接上级领导，形成有序的权力等级结
互关系的体制；
（二）性质：抽象而无形的，因此不能直观其存在 依据“黑箱”原理可以解决这个问题；
1、结构与功能： 结构产生组织的静态特性，功能反映组织的动态特征； “金刚石与石墨”
2、结构与职位： 职位—职权---职责，强调三者的非人格化和统一性；
二、几种常见的组织结构 Centralized Organization
效率目标与公平社会
四、合理行政组织目标的特征
1、目标明确 （1）表述上要清楚，不会产生歧义 （2）时间概念上要准确。总体目标较抽象，具体目标应准确 （3）空间概念上要严格，范围或领域；振兴东北老工业基地 2、目标一致 （1）和总目标一致，不产生冲突； （2）各分目标一致，不互相拆台；
五、目标管理(MBO, Management by Objective)
（2）行政机构 侧重编制、预算和组织结构
行政机关 侧重主体 、职权和法规
二、行政组织的特征 Features
（一）政治性 Political
1.阶级性：国家行政组织的本质特征 2.决策性：阶级性通过行政组织的决策体现出来
（二）社会性 Social 1.服务性 首先为执行宪法和法律服务； 其次为一定社会公众的利益提供条件或保障 2.管理性 制定政策、维持秩序、提供机会、监督协调
第五节 行政组织设计 Design
一、含义 以实现行政组织目标为目的而进行的组织结构设计
二、设计原则
1、简单性：结构越简单，问题越少，目标越易实现； （1）合理精干：最低限量的机构和职位，尤其领导职位； （2）定员定编：以工作多少、管理范围大小、难易程度为标准； （3）“廉价”政府：以最少经费支出获取最大社会效益；