内蒙古退牧还草工程项目实施方案

第1章工程提要
1．工程名称：内蒙古天然草原休牧还草工程工程实施方案
2．工程主管单位：内蒙古自治区开展方案委员会
3．承当单位：内蒙古自治区畜牧科学院
4．工程实施单位：工程区各旗县畜牧局
5．工程实施地点：鄂温克旗、额济纳旗等33个旗县
6．休牧期限：2003~2007年
7．休牧规模：2003年工程区休牧草原面积800万公顷，补贴饲料粮23863.1万公斤，围栏补贴费40000万元。

第2章工程背景
内蒙古草原是我国北方干旱半干旱草原的主体局部，东西横跨2400多公里，象一条绿色长城横嵌于我国北方，构筑了“三北〞地区重要的生态防线。

广袤的草原是我区少数民族聚集地，也是畜牧业重要的物质根底。

草原畜牧业打造了内蒙古具有地方特色的优势产业和根底产业，也是牧民增收致富的主要手段和途径。

近年来，由于大气候的持续干旱以及人为活动的加剧，导致了草原退化沙化，草原生态环境遭到程度不同的破坏，严重地区牧民被迫迁移甚至沦为生态难民。

恶劣的生态环境已经成为制约内蒙古畜牧业及社会经济开展和牧民增收的主要因素，同时直接威胁京津地区生态平安，并产生了重大的生态影响。

我区生态环境问题已经引起党中央、国务院高度重视，并把生态环境保护和建设列为国家实施西部大开发战略的重要内容。

朱镕基总理对内蒙古草原退化沙化问题作了重要批示：“过渡放牧是造成草原退化沙化的一个重要原因，要立即采取措施加以解决〞。

朱镕基总理还亲自率领国家有关部委的主要负责同志深入我区锡盟境内的浑善达克沙地进行实地考察，指示要给内蒙古饲料粮用于禁牧补贴，充分
利用当前粮食充裕这个大好时机，转变畜牧业经营方式，实行舍饲圈养，要用多余的粮食把生态换回来。

内蒙古自治区党委、政府对生态环境保护和建设十分重视，把生态环境建设作为自治区最大的根底建设。

草原占自治区总土地面积的74.4%，草原生态是内蒙古生态的主体，草原生态建设是生态建设的重中之重，只有把草原生态搞好，才能实现内蒙生态环境的根本好转。

自治区政府已提出“生态畜牧业〞的开展战略，转变畜牧业经营方式，大力提倡种草养畜，有条件的地区逐步实行舍饲圈养或者半牧半饲，使草原轮休轮牧，合理利用，逐步恢复草原生态。

根据朱总理的指示和国家有关部委的部署，结合?全国草原生态建设与保护规划?、?内蒙古自治区休牧还草试点工程管理方法?〔试行〕和内蒙古自治区的实际，编制了?内蒙古天然草原休牧还草工程工程实施方案?。

工程区位于自治区东部的呼伦贝尔市、通辽市和兴安盟以及西部的鄂尔多斯市、巴彦淖尔盟和阿拉善盟，主要分布于科尔沁沙地、浑善达克沙地和毛乌素沙地。

气候为典型的大陆性气候，冬季漫长严寒，夏季短促温热，春季干旱多风，秋季气温剧变，年降水量一般在50—400mm之间，主要集中于夏季，年际变率较大，蒸发强烈，蒸发
量为1400—3600mm之间。

光热资源丰富，≥10℃活动积温为1800—3600℃，年平均气温-2— 8℃之间，无霜期为90—130天。

地下水资源分布不均匀，高平原地区水资源普遍缺乏，地下水位埋藏较深。

山地丘陵区和平原区水资源相对丰富，开发潜力较大。

2.2.2 社会经济状况
工程区共辖6个盟市33个旗县，总人口43.41万人。

土地总面积7060.43万公顷，草原面积占土地总面积的75.93%。

2000年底存栏牲畜数量372.66万头只，折合562.09万羊单位，牲畜出栏率42.91%，母畜比重56.35%，良改畜占78.42%。

畜牧业是地方财政的主要经济来源，牧民收入的90%以上来自畜牧业。

2000年牧民人均收入1639元，地方财政困难，电信、交通根底设施较差，生产条件有待改善，生活水平有待提高。

工程区拥有草原面积4024.17万公顷，可利用天然草原面积2905.28万公顷。

自东向西依次分布草甸草原、典型草原、荒漠草原、草原化荒漠和荒漠五大地带性草场类型。

其中草原退化沙化面积为2113.31万公顷，占天然草地总面积的52.52%，占该区可利用草原总面积的72.74%。

其中：重度退化草原面积879.5万公顷，中度退化草原面积741.99万公顷，轻度退化草原面积491.86万公顷，分别占巡化草原面积的41.62%、35.11%和23.27%。

产草量与50年代相比，下降了30—70%，草群结构和组成贫乏化，植被稀疏，杂草、毒草比
重增加，严重退化地段，地表裸露，优质牧草锐减，甚至消失，几乎丧失了生产能力。

由于草原生态环境的破坏，导致了鼠虫害、沙尘暴等自然灾害频繁发生，使草原原本脆弱的生态环境雪上加霜，草地资源优势明显削弱，草原生态环境整体恶化的趋势，已到了非治理不可的地步。

第3章工程实施地点、休牧期限与规模
(1)统筹考虑生态环境建设京津风沙源治理、天然草原保护各项工程的分布及安排情况，综合考虑各地区现有草场退化沙化程度、草场面积、草地生态承载力、牲畜头数、牧业人口和人均收入等实际情况。

(2)休牧还草工程区必须落实草原所有权、使用权，实行草原承包责任制，把草场彻底划分承包到户。

(3)地方领导重视，农牧民积极性高，思想观念转变快，易于推广科学技术，勇于探索转变畜牧业生产经营方式。

(4)具有一定的休牧舍饲经验和根底条件，有良好的棚舍。

牧
户有一定的饲草料基地、人工草场，草原建设根底条件较好，饲草料自给能力较强。

(5)选择立地条件较好的旗县、苏木，尤其是土壤和水源条件优越、易于开发建立人工草地的区域。

(6)选择不同地带的草场类型，探索不同地区休牧还草的类型、时间、方式和经验。

(7)以牧区和半农半牧区的牧业苏木为主，以嘎查为根本单位，集中连片。

牧区顷。

以利于形成规模，表达生态效益。

根据以上选址原那么，确定以下6个盟市33个旗县。

呼伦贝尔市：鄂温克旗、新巴尔虎右旗、新巴尔虎左旗、陈巴尔虎旗、扎兰屯市、阿荣旗、莫力达瓦旗
兴安盟：科尔沁右翼中旗、科尔沁右翼前旗、突泉县、扎赉特旗通辽市：科尔沁左翼中旗、科尔沁左翼后旗、扎鲁特旗、科尔沁区、开鲁县、奈曼旗、库伦旗
巴彦淖尔盟：乌拉特前旗、乌拉特中旗、乌拉特后旗、磴口县
鄂尔多斯市：鄂托克旗、鄂托克前旗、乌审旗、伊金霍洛旗、杭锦旗、东胜市、达拉特旗、准格尔旗
阿拉善盟：阿拉善左旗、阿拉善右旗、额济纳旗
休牧还草试点工程休牧期自2003年至2007年为期5年，本实施方案建设内容2003年完成，根据草原退化程度实行全年休牧和季节休牧。

首批休牧还草试点工程休牧草原面积为800万公顷。

各旗县休牧还草面积分配情况见下表：
各旗县休牧还草面积分配表
单位：万公顷
第4章休牧还草补贴标准和数量、工程建设及进度
休牧还草饲料粮补贴标准：
全年休牧为每年82.5公斤/公顷,
季节休牧为每年20.625公斤/公顷,
围栏费补贴标准为:每年50元/公顷。

饲料粮和围栏费的补贴，每批工程连续补贴5年。

2003年休牧还草面积为800万公顷，需国家补贴饲料粮23863.1万公斤，围栏补贴费40000万元。

2003~2007年5年休牧期内共需国家补贴饲料粮119315.6万公斤,围栏费200000万元。

〔各旗县饲料粮、围栏费补贴量详见表4—1〕
为了使休牧还草试点工程顺利实施，保证休牧区真正实现休牧，同时防止周边地区牲畜的侵入和践踏，必须将休牧区全部围栏封育。

2003年完成围栏建设总规模为800万公顷。

围栏标准要求7道钢丝围栏，最上边一道安装刺铁丝，围栏桩必须巩固耐用，角钢桩或
水泥桩均可，桩距为8—10m，桩入土深度50—60cm，地面保存高度为110—120 cm。

本工程自2003年春开始实施，当年末结束。

共完成休牧面积800万公顷，全部实行围栏封育。

需国家补贴饲料粮23863.1万公斤，围栏建设费40000万元。

第5章休牧补贴的实施方法
国家向休牧户无偿提供饲料粮。

自治区政府指派粮食主管部门负责组织粮源、协调和调运，原那么上以地方国有粮食企业的陈化周转粮为主，必要时动用地方储藏粮或申请动用中央储藏粮。

购置粮食价格以国有粮食购销企业按顺价销售，并且以不发生新的亏损为原那么供给粮食，所需资金由中央财政承当。

5.2 饲料粮的发放方法
休牧还草工程由自治区畜牧科学院负责技术指导，由旗、县畜牧局按照实施方案和作业设计规定的内容负责操作和落实。

对牧户按照草原“双权一制〞落实承包到户的草场面积，核实休牧面积，并由旗、县畜牧局与休牧户签定休牧还草合同，发放饲料粮补贴供给证。

牧户凭休牧还草合同书到指定地点领取本休牧年度或季度1/2的饲料粮。

旗、县计委和畜牧局对休牧区的苏木、嘎查的休牧面积按季度或按年度定期组织检查验收，对检查验收合格的区域或牧户，发放合格证书。

合格证书注明实际休牧面积、休牧类型和期限，畜牧部门签字盖章方能生效。

粮食部门按照畜牧部门签发的合格证书发放剩余的饲料粮。

对于验收不合格者，取消休牧还草饲料粮补贴，并按照旗县制定的奖罚制度，给予严厉的处分。

国家补贴的饲料粮主要以玉米为主，品种单一，直接饲喂家畜，一方面造成浪费，另一方面导致家畜营养不平衡。

根据牲畜营养需要，提高饲料粮的转化利用率,在尊重牧户意愿的原那么下，旗、县政府负责组织粮食转化工作，通过公开招标，确定指定的饲料公司，按照等价交换的原那么，将原粮兑换成配合饲料或混合饲料，再下发给牧户。

饲料粮加工环节全部费用由地方财政支出，既不向国家申请补助，也不能给休牧户增加负担。

供给的饲料粮或饲料必须到达国家规定的质量标准，凡未经检验或检验不合格的粮食、饲料不得供给给牧户。

饲料粮的供给与运输，由自治区政府宏观调控，粮食部门统筹安排。

按照就近调运的原那么，工程区旗〔县〕政府负责统一组织，减少环节，降低费用，采取统筹安排，向国有粮食购销企业公开招标。

以基层库、站为主，充分利用粮食部门购销网站，适当增设供给网点，根本做到每个工程区的苏木〔乡、镇〕设有一个供给网点，便于休牧户按季或年度领取补贴饲料粮。

饲料粮运输费用由旗〔县〕地方财政承当，不得以任何名义将运输费用转嫁给牧户，让休牧户真正享受国家补贴的待遇。

为了使休牧区真正实现休牧，必须对休牧区进行围栏封育。

以嘎查村为根本行政单位，对休牧区进行全面围封，一方面可以起到草原界线围栏的作用，另一方面可以防止外围牲畜践踏和其它破坏草原行为，确保休牧区有一个良好的外部环境。

由旗、县休牧办公室对围栏公司进行公开招标，确定供给厂家或公司，降低其本钱，保证围栏质量。

围栏补贴费由旗、县休牧办公室，按休牧面积以嘎查、村为根本单元进行发放，并由嘎查长统一组织围封。

围栏费缺乏局部由牧民自筹解决。

第6章休牧后草畜平衡分析
依据工程区选择的原那么，休牧还草的33个旗县，大多数旗县根底条件较好，牧民种草积极性较高，并且有一定的舍饲圈养经验，这就为休牧舍饲提供了较好的前提条件。

在这33个旗县中，共有牲畜372.66万头只，折合4991.72万个羊单位，年需饲公斤。

地方能够提供的饲草料，加上国家年补贴的饲料粮共折合干草亿公斤，草畜供需根本持平。

其中有6个旗县饲草供给有余，其它旗县少有缺乏。

但通过加大出栏率，增加人工种草比例，完全可以实现草畜平衡。

〔休牧后草畜平衡详见附表6-1——表6-4〕
草场休牧后，可以通过扩大割草场面积、调整种植结构、加强人工饲草料基地建设以及调整畜群结构等措施，实现草畜平衡。

〔1〕调整种植结构。

局部牧区和半农牧区都具有一定面积的耕地，应调整粮、经、草种植比例，扩大粮料兼用和一年生高产饲草料种植面积，将这些耕地逐步退耕还草。

加大种草面积，开展草产业。

特别是我区处在北方干旱半干旱地带，种植粮食作物的产量和效益都很
低，却非常适宜种草。

选择适宜当地生长的耐旱耐寒多年生牧草，会获得较好的收益，种草养畜比种粮食更为有利。

〔2〕加强人工饲草料基地建设。

通过休牧还草工程的实施，逐步改变牧民的经营观念，转变畜牧业生产经营方式。

由放牧到舍饲，首先要解决的就是饲草料的来源问题，把休牧还草工程与其它草原生态建设工程结合起来，大力种植多年生牧草，开发灌溉饲料基地，尤其宜大面积推广青贮玉米，其产量高，质量好。

一亩有灌溉条件的青贮玉米，产量达5000公斤以上，可饲养2—2.5个羊单位的牲畜，并且能解决家畜舍饲的营养平衡问题。

在牧区积极推广以节水灌溉为中心的配套草库伦建设，争取做到畜均占有0.1亩水浇饲料地或1亩旱作人工草地，这样休牧还草就有可靠的物质保证。

〔3〕扩大割草场面积。

草原休牧后，造成饲草料缺口较大，尤其大牧区人工种草比重较低，草畜矛盾将更为突出，给全年休牧带来一定的困难，难以实施。

如果放牧场休牧后，植被恢复的较好，在不影响牧草生长发育的情况下，可以适当扩大割草场面积，轮割轮刈，增加干草贮量，这样可以适当缓和局部地区牧草短缺状况，有利于工程的实施。

〔4〕通过休牧舍饲工程的实施，彻底转变牧民的思想观念和畜牧业生产经营方式。

将传统的粗放的落后的生产方式转变为集约化经营，转数量型畜牧业为效益型畜牧业。

增加根底母畜比重，提高出栏率，加速畜群周转，结合全区牲畜“种子工程“和绒山羊舍饲工程，
加大畜群改进力度，提高牲畜个体生产性能。

改变传统的饲养方式，将饲草饲料进行合理搭配，科学配制，减少饲草饲料的浪费，提高其利用率和饲料报酬，缩短饲养周期，从而获取较高的经济效益，防止因休牧还草造成的经济损失。

第7章实施休牧还草的保障措施
为保障休牧还草试点工程按方案，保质、保量如期完成，自治区成立休牧领导小组，组长由自治区分管副主席担任，为工程第一责任人，成员由畜牧、财政、方案、粮食、审计、农发行的主要领导组成，在自治区畜牧业厅科设立工程管理办公室，负责落实领导小组议定事项，办理日常工作事宜，提交需经领导小组研究解决的重大原那么问题报告，通报全区休牧还草工程进展情况。

并组织和协调有关部门对休牧旗县、苏木进行定期、不定期检查、抽查和验收。

工程区所在旗〔县〕、乡、镇、苏木要逐级组建休牧还草办公室，监督休牧还草的休牧情况、围栏建设情况、饲料粮发放等情况。

利用内蒙古畜牧科学院的草地监测管理信息系统，对工程区休牧还草实施过程实行动态监测。

即用全球定位仪将休牧区准确定位，输入计算机，利用遥感卫星资料及地形图在地理信息系统支持下，计算出休牧区图斑面积，利用不同时相卫星资料监控休牧区面积的大小及休牧区的管理情况。

通过遥感监控和定期抽查相结合，可以向工程指挥系统及时提供监控报告，以确保休牧还草工程的质量和成效。

自治区、盟市、旗〔县〕、苏木〔乡、镇〕层层建立信息网络系统，由畜牧科学院收集、发布工程区休牧还草实施状况和饲料粮发放情况。

工程区旗县要向上级汇报工程进展情况和出现的问题。

建立健全工程管理制度，确保工程如期保质保量完成。

（1）工程实行目标管理责任制。

旗县人民政府主要领导为第一责任人对休牧还草工程负总责，实行目标、任务、粮食、资金和责任五到位。

工程负责人由旗县畜牧局长担任，对工程建设的技术、标准负全责。

县、乡级政府层层落实休牧还草工作的目标和责任，签定责任状，负责工程的落实、检查和考核工作。

（2）工程实行合同制。

工程旗县与休牧户签定休牧还草合同书，与工程设计、施工、管护、监理技术支撑等单位签定工程委托合同，规定责任、权利、义务和违约责任。

（3）工程实行监理制。

自治区对工程监理实行公开招标，监
理单位严格执行监理委托合同规定的条款。

工程监理的主要内容是监控饲料粮的兑付、休牧执行情况等，协调有关单位之间的关系，催促休牧还草工程任务的落实和实施。

（4）工程实行技术支撑制。

由自治区畜牧科学院组成科技咨询指导专家组，负责全区休牧还工程的技术咨询、培训和指导工作。

工程旗县建立技术任务双承包责任制，由科技人员对休牧还草工程进行分片承包，技术承包人与旗县畜牧局签定技术承包合同。

其报酬与工程质量挂钩，实行奖惩制度。

（5）工程实行管护责任制。

实施休牧还草工程的乡、苏木〔镇〕，负责辖区内休牧草场的管护工作，指定或聘用专职管护人员，严禁草场在休牧期间放牧利用。

旗县草原监理部门，负责休牧草场的监督和检查工作，查处违约放牧行为。

（6）工程建立休牧还草举报制度。

有关旗县、乡苏木〔镇〕政府要公布举报、设立举报信箱，接受社会和群众和监督，对违法、违纪、违约现象一经核实，按照有关规定对责任人作出处分，对举报有功人员给予奖励。

（7）工程实行监督和稽查制度。

旗县畜牧主管部门委派技术人员进行工程质量检查，掌握休牧还草工程执行情况和实施进度，帮助解决实施中遇到的难题。

自治区、盟市派出工程稽查员，监督检查休牧还草工程执行效果。

（8）工程管理实行审计制。

工程旗县应按工程进展情况，委
托同级审计部门，对饲料粮、围栏补助的兑现使用情况进行跟踪审计。

工程验收时，要附同级审计部门的审计报告。

（9）实行工程进展定期上报制度。

工程建设期间，工程旗县每季度末上报工程进度、饲料粮兑付情况，年末上报工程工作总结。

（10）对工程质量和管理加大休牧监督检查力度，采取法律、行政和经济等一切行之有效的手段，确保休牧舍饲顺利实施。

严格执行?草原法?、?防沙治沙法?以及旗县制定的休牧令等，强化草原监理职能，加大执法监察力度，加强对休牧区管理，对擅自在围封休牧区内放牧以及其它各种破坏行为，坚持依法惩办。

采取举报、巡回检查、相互监督、奖惩等措施，对群众举报属实的给予一定奖励，对休牧区管理好的苏木、嘎查干部也要给予奖励。

由于实行休牧舍饲的前两年，可能对牧民的经济收入产生一定的负面影响，各旗县根据各地的实际，制定一系列的优惠政策，对休牧区的牧民实行减免税收，例如可以免收草场管理费，降低牧业增收税等。

对休牧舍饲积极性高的牧户或单位，在人工种草、饲草料加工、棚圈等根底设施建设投入方面,工程资金或贷款上优先考虑。