欠税管理的教案XXXX0516

教案
〔根本内容〕
学科类别〔所属岗位类别〕税费征管
课程名称欠税后续管理
授课对象税收管理员
授课教师张创涛
职称〔职务〕
授课时长2学时
授课时间年月日
教案编写说明：每项页面大小可自行添减。

纳税评估机构设置的国际借鉴与思考
广州市地方税务局课题组
发表于2021年度的?广州税务?
一、当前纳税评估工作存在的主要问题
1、纳税评估机构设置不健全
〔1〕制度缺位，缺乏合理规划和科学统筹。

目前，除2005年总局下发的?纳税评估管理方法〔试行〕?〔国税发[2005]43号〕中第三条指出，“纳税评估工作主要由基层税务机关的税源管理部门及其税收管理员负责，重点税源和重大事项的纳税评估
也可由上级税务机关负责〞外，在其他文件中关于纳税评估组织机构方面鲜有提及。

各地纳税评估工作根本上按照“上级征管部门协调、基层税源部门实施〞这一原那么开展工作，既没有专业化的分工也没有标准化的管理，部门分工及相互关系也比拟模糊，大局部税务部门开展纳税评估工作主要是由税收管理员兼办。

而税收管理员普遍管户较多，如广州市税收管理员平均管户500户，成天忙于处理日常事务，应付案头工作，根本无暇开展深入的调查核实，纳税评估的广度和深度远远不能满足税源管理的要求。

〔2〕职能设置紊乱，缺乏合理分工和有效配合。

各地在纳税评估机构设计思路方面差异较大，机构模式也各不相同。

有的将纳税评估的筛选、分析、核实、处理等工作权限完全赋予基层税源管理部门；有的取消了税源管理部门的纳税评估职能，组建专门的纳税评估机构，如纳税评估科、纳税评估局等，将纳税评估工作全部交由专业机构实施；有的将评估机构与稽查机构合为一体；有的在组建专职纳税评估机构的同时，也保存了税源管理部门的日常评估职能。

机构设置的紊乱导致纳税评估工作各自为战，信息不畅，难以形成税源监控合力；分工不明确，税源管理部门与纳税评估部门职责交叉、难以开展高质量的纳税评估工作；对评估工作缺乏有效的监督和考评，导致纳税评估工作的质量和效果不理想。

2、纳税评估队伍素质难以适应工作的要求
由于我国纳税评估工作起步较晚，不少从事纳税评估工作的人员工作定位模糊，责任意识不强，业务素质较低，经验技能欠缺，在一定程度上制约了纳税评估工作有效开展。

打造一支高素质、高效率的纳税评估队伍，是当前纳税评估工作中一个亟待解决的重要问题。

〔1〕工作任务过重。

目前许多地区纳税评估是由税源管理部门进行的。

随着经济
的开展，纳税户的不断增加，任务重与人手少矛盾越来越突出。

据了解，许多地区纳税评估人员人均管户少那么几十户，多那么数百户，兴旺地区最多的近千户。

税收管理员穷于应付日常的管理，真正用于评估的时间很少。

〔2〕人员素质偏低。

纳税评估工作对人员的素质提出了很高的要求，纳税评估人员既要懂政策法规，又要懂财务会计，还要能掌握一定的计算机知识和操作技能以及一定的写作能力。

目前，从事评估的人员根本都是税收管理员，在负责征管的同时进行纳税评估，没有专门从事评估的专业人员，素质参差不齐。

相当一局部评估人员知识面窄，掌握评估的方法经验缺乏，有的只停留在看看表、对对数、查查抵扣发票信息的浅层次，不善于从各种涉税信息中寻找蛛丝马迹或挖掘深层次问题，使评估工作流于形式，评估效率不高。

难以适应工作的要求。

〔3〕考核机制不健全。

纳税评估工作是一项全新的工作，而现有的考核鼓励机制中，考核的结果没有真正与纳税评估人员的任用、奖惩、交流、培训挂钩，表达不出能级差异。

二、兴旺国家〔地区〕纳税评估工作情况及经验借鉴
〔一〕主要兴旺国家〔地区〕纳税评估做法
本文拟通过介绍作为亚洲现代化城市国家代表的新加坡、作为我国兴旺华人地区的香港、作为当今世界最大经济体的美国等三个国家〔地区〕纳税评估工作的一些主要特征，概览式地学习借鉴其中的一些做法和经验。

1、新加坡建立在“五部协作互动〞根底上的纳税评估
新加坡纳税评估贯穿于税款征收、日常管理和纳税检查各环节，对纳税评估新加坡有着专门的机构设置和明晰的职责分工：①税务处理部，主要负责发放评税表，处理各种邮件、文件和管理档案。

②纳税人效劳部，主要负责对个人当年申报情况进行
评税。

③公司效劳部，主要负责对法人当年申报情况进行评税。

④纳税人审计部，主要负责对以往年度评税案件和有异议评税案件进行复评。

⑤税务调查部，主要负责对重大涉税案件进行调查。

新加坡纳税评估主要采取核对法和财务分析法，纳税人效劳部、公司效劳部和纳税人审计部在评税工作中调取纳税人在系统数据库中的相关资料，然后与评税表信息进行核对，如有疑问通过网络或函调方式搜集调查，并在系统中做出税务局评税表及评税工作底稿；如发现重大涉税问题，便将各种评税资料包括纳税人评税表、评税工作底稿等通过计算机系统转税务调查部进行深入调查；调查部在税务局长签署调查令后，可对纳税人进行实地调查甚至搜查。

2、香港建立在“评税员能级管理〞根底上的纳税评估
香港一直沿用“官方评税〞制度，即我们所说的“纳税评估〞，香港评税人员占全局人员的近60%。

香港评税人员主要实行类似我们的税务人员能级评定上升制度，具体按照“未定级员工——助理评税主任——评税主任——高级评税主任——总评税主任〞的评税级别序列开展。

例如由对口大学本科毕业，需经过两年培训，考核合格续聘为助理评税主任，助理评税主任要升为评税主任必须具备三个条件：一是评税主任空缺，二是四年一次，三是考试晋升，同时还需升级委员会严格考察。

3、美国建立在“纳税人遵从测度〞根底上的纳税评估
美国纳税评估又称“纳税人遵从测度〞，由专门税务评估机构定期执行，主要评估纳税人纳税的自觉性、纳税申报的真实性、是否存在偷漏税及其他违规违法行为。

其特点：①纳税评估信息共享度高。

美国全国共建有十个税务管理计算中心，并与银行、海关、边防等部门联网，收集纳税人收入及其他纳税资料，形成了覆盖式严密信息体系。

②纳税评估工作程序化、模型化。

先由计算中心对申报资料自动分类，由评
税模型检查纳税人是否已登记、申报纳税，对申报单进行分析比拟，审查是否如实申报，然后通过筛选程序核实纳税是否正确。

美国国税局〔IRS〕下属各级检查部负责纳税申报资料准确性、真实性评判工作。

纳税人报税资料输入电脑后，西弗吉尼亚州计算中心将对申报资料自动分类,然后通过筛选过程核实纳税人是否正确申报,并据此估算税款，自动审核比拟。

如审核发现计算错误或申报不实，税务部门会书面通知报税人，要求纳税人解释并纠错。

国内收入局根据一个名为DIF〔判别函数系统〕分值，确定约2%的纳税人被审计，税务审计人员审计后再确定约1%的纳税人被继续稽核，稽核一般由小区税务局负责。

对大公司审计，通常采取驻户稽查，由大区税务局或实力较强的小区税务局派小组驻户常年稽查，小组成员往往是某个方面专家。

涉嫌刑事犯罪的交由联邦税务局刑事犯罪调查人员处理。

国内收入局的DIF计分标准模型及参数根据相关资料动态调整，使纳税人弄虚作假的难度大大增加，确保了评估的有效性、公平性和权威性。

〔二〕兴旺国家〔地区〕纳税评估工作的启示
１、突出评估主体，设置专门纳税评估机构
在经济活动和社会管理信息化程度较高的国家，在社会诚信度较高、税务中介应用较为普及的地区，税收日常管理事务已主要由计算机系统和社会中介承当，因此作为审核纳税申报真实性和准确性的纳税评估已成为税务部门的核心业务。

由此，大多数兴旺国家和地区的税务机关，其核心业务部门就是纳税评估部门，而像新加坡、香港、美国税务机关，无一例外都组建了专职的也是人员数量最多的纳税评估部门，专门负责纳税评估工作。

2、突出评税技能，培养专业纳税评估人员
正如香港税部门，目前很多兴旺国家和地区的纳税评估一般都是采取先机评后人
评的方式。

机评靠信息，人评靠技能。

因此，培养一批精通评税业务、掌握评税技能的专业税务人员是做好纳税评估工作的前提。

香港税务局评税人员占全体人员一半以上，确立了评税工作的主体地位；香港税务局实行评税人员技术能级晋升制，形成了评税人员业务素质不断提升的制度安排。

３、突出技术依托，明晰纳税评估工作流程
从兴旺国家和地区的纳税评估工作实践看，广覆盖的涉税信息来源、有效的纳税评估核算模型是纳税评估工作的根底，只有通过计算机分析比对有效筛选评估对象，才能不断缩小评估范围、提高评估效率。

另一方面，纳税评估虽然需要机评，但同时需要形成一个包括人评、审核、稽查等环节互动、职责明晰的工作流程，正如美国税务局的“资料输入——函数判别——税务审计——税务稽核〞整个流程。

三、进一步完善我国纳税评估体系的思考
〔一〕完善我国纳税评估体系应坚持的原那么
纳税评估的专业性决定了纳税评估工作必须在相对独和稳定的环境下开展。

目前，我国除了青岛、大连等少数地区建立了专门的纳税评估机构外，大局部地区纳税评估职能还是由业务部门分头承当，造成纳税评估在税收管理中的作用没有得到充分表达。

因此，要深化开展纳税评估，必须建立专门的纳税评估机构。

各级纳税评估机构的具体分工为：
省(市)级评估机构主要负责：①纳税评估工作的组织协调；②制定纳税评估工作业务规程；③建立健全纳税评估规章制度和反应机制；④指导基层税务部门开展纳税评估工作；⑤研究评估方法、评估模型等。

基层评估机构的主要职责包括：①根据宏观税收分析和行业税负监控结果以及相
关第三方数据建立评估指标体系及其预警值；②综合运用各种评估分析方法筛选评估对象；③对所筛选出的异常情况进行深入分析并作出定性和定量的判断；④对评估分析中发现的问题分别采取税务约谈、下户调查核实、处理处分、提出管理建议、移交稽查部门查处等方法进行处理；⑤维护更新税源管理数据库，为税收宏观分析和行业税负监控提供根底信息等。

纳税评估部门与其他部门的关系是：通过分析查找税源管理中存在的薄弱环节，为税源管理部门的管理提供方向性的信息，催促纳税人提高申报准确率，同时为税务稽查部门提供有效案源。

纳税评估是一项专业性很强又具有综合性的工作，涉及税收、会计、财务管理、计算机技术甚至心理学等方面的技能，评估人员不仅能够依据征管资料及相关数据，定性与定量分析相结合，从多层面对税源状况、纳税行为进行细致的案头分析，逐步审定申报数据的真实性、合法性；另一方面，由于需要评估人员进行约谈或举证确认，要求评估人员不但要了解各行业的经营情况和特点，更要具有很强的职业敏感性和政策水平。

因此，对于专职评估人员队伍的建设应从以下几个方面入手：〔1〕增加评估人员编制。

根据评估机构设置的要求配备相应的评估人员，同时随着纳税评估在税收管理中的核心地位确实立，人力资源配置方面应该更多地向评估人员方面倾斜。

〔2〕试行评估人员能级制。

把评估员划分为高级评估员、中级评估员和初级评估员，实行对应的待遇，激发评估人员学习业务，提高能力的积极性。

〔3〕强化培训机制。

对评估工作涉及的税收业务、财务管理、计算机操作技能、各项评估应用指标的分析、与纳税人的约谈技巧等进行系统培训。

根据纳税评估的目标要求，基于流程各个环节相互衔接、彼此促进、权力制衡的控制原那么，应用反应控制、前馈控制和预防控制的方法，可将纳税评估流程分为信息采集、筛选重点评估对象、案头评估分析、税务函告和约谈举证、实地核查、评估处理及评估结果反映等七个环节。

〔1〕信息采集是纳税评估系统正常运行的前提，主要为计算评估指标和预警值提供足够的根底数据支撑。

信息采集的方法主要包括手工录入数据、条码扫描数据、外部导入数据和企业财务报表调整等。

〔2〕筛选重点评估对象是指评估机构利用包括纳税人申报资料在内的各渠道来源信息，参照纳税人所属行业、经济类型、经营规模、信用等级等因素，结合各项评估指标及预警值，利用先进的计算机、数学模型和人工智能技术选择重点评估对象，并能够定性给出主要疑点原因，为后续的评估工作提供案源。

〔3〕案头评估分析是指评估人员结合其专业知识与经验，利用各种涉税信息，对筛选出的重点评估对象进行评析，以确定纳税人申报资料及附报资料的真实性、准确性，并进而求证疑点的过程。

〔4〕税务函告和约谈举证是指税务部门对经案头评估分析发现的涉税问题和疑点不能确定或需进一步核实的，通过信函解释或约请纳税人到税务部门进行陈述申辩，对疑点问题进一步确认，并作出定性、定量判断，以决定是否采取进一步的征管措施。

〔5〕实地核查是指对经函告、约谈举证环节后疑点问题仍无法排除的，或者纳税人拒不接受约谈的，由评估人员到纳税人生产经营场所、货物存放地，对疑点问题进行调查核实。

〔6〕评估处理是评估人员根据评估分析、税务约谈和实地调查核实各阶段反映的情况，对筛选出的疑点问题进行综合评估，按照相关税收法律、法规，确定具体评估对象疑点问题的性质并作出相应处理。

〔7〕成果反映是将评估结果信息及时反应到征收部门，反映纳税评估工作和征管整体状况，找到问题症结，对税收征管工作提出建议。

4．完善税收信息网络是开展纳税评估的效能保障
纳税评估工作是一个获取信息、分析信息、使用信息的过程。

纳税评估工作离不开税收信息的搜索、采集、积累和掌握，纳税评估过程中要进行大量的指标测算、资料比对等定量、定性分析。

没有数据资料，纳税评估就成为无源之水、无本之木。

当前，我国纳税评估的一个制约“瓶颈〞便是涉税信息获取渠道不畅、信息量缺乏、信息可靠性较差，其根本原因在于信息不对称。

要解决信息不对称问题，关键是建立四通八达的税务信息网络。

具体说来，首先，要建立和完善评估信息提供机制，税务机关通过法规、规章等法律形式，制定纳税人必须提供的信息工程和具体要求，以多元化电子申报为切入点，减少人工输入信息量，以确保评估信息的准确全面。

其次，拓宽信息渠道，提高信息质量。

在税务机关上下级之间以及内部的征收、管理、稽查各部门之间加强配合，对相关资料进行收集整理与公开，建立内部信息共享的“税务数据库〞。

要尽快实现国税、地税网络的互联互通，资源共享。

逐步实现与财政、国库、海关、银行、公安、统计、审计、水电供给、外贸、房管等第三方网络的衔接，提高各部门间涉税信息的共享程度。

第三，完善纳税评估分析指标体系采集，对不同行业及不同规模以及不同的营运方式分门别类地进行调查，掌握相关数据，并进行动态管理。

5、构建完善的社会信用体系是纳税评估有效开展的坚强后盾
从兴旺国家〔地区〕的经验上看，有效的纳税评估都是以完善的社会信用体系为隐形后盾，以营造依法纳税、诚信纳税的税收环境作为最终目标。

我国的纳税评估应尽早走出为组织收入效劳的观念，与正在建立的纳税信誉等级管理体系相结合，将纳税评估处理结果纳入纳税信誉等级管理制度范畴，树立纳税评估的效劳理念，为高诚信等级纳税人提供优质纳税效劳，对低诚信等级纳税人加强培训和辅导，提高其办税能力，对有意偷漏税者移送稽查，严格依法处理。

由此形成良好的体制鼓励，提高社会的纳税遵循度，营造良好的依法纳税、诚信纳税的税收环境。

〔二〕进一步完善我国纳税评估体系的思路
纳税评估体系的建立和完善是一个需要因应社会变化不断持续改良的过程。

借鉴外国的经验，综合考虑我国目前的社会纳税遵循度和税收征管现状，笔者认为建立完善纳税评估体系可有“外分式〞和“内分式〞两个思路
“外分式〞思路：在税务部门现行征收、管理和稽查三大系列的根底上，增设纳税评估系列，专职从事纳税评估工作。

〔1〕机构设置：在市、县〔区〕两级分别成立纳税评估处、科〔所〕专职机构，科〔所〕设置专职纳税评估员，将纳税评估工作从现行的税务管理工作中别离开来。

〔2〕人员配备：以高素质的税收管理人才为主，可从税源管理部门中具有丰富税源经验和纳税评估工作经验的人员中抽调，或从稽查部门中选调具有丰富选案经验的人员。

纳税评估员与税收管理员的人数比例约为1：3。

〔3〕机构职能：市级纳税评估处负责对全市纳税评估工作进行统一部署、协调，根据宏观税收分析、行业税负监控、纳税人生产经营和财务会计核算情况以及内外部相关信息，运用数学模型方法测算和公布各税种、各评估指标的预警值。

县〔区〕级纳税评估科〔所〕负责对本辖区内评估对象进行纳税评估，评估对象实行分行业、分
类别评估负责制，各地可根据自身实际情况设定各评估部门的分工范围。

〔4〕“外分式〞纳税评估机构的工作流程：
第一步：系统智能化评估。

由计算机系统运用数学分析模型和专门的纳税评估软件，根据宏观税收分析、行业税负监控、纳税人生产经营和财务会计核算情况以及内外部相关信息，参考各税种、各项评估指标预警值，针对不同情况，进行分类、归纳、处理，对用票量、申报销售、申报税金与历史数据相比出现较大变化的纳税人进行系统预警信息自动提示。

第二步：人工案头评估。

纳税评估员对系统预警信息进行人工甄别，筛选出重点评估业户。

第三步：进行深度评估。

纳税评估员通过税务函告、质疑约谈、外部函调、实地核查等手段对重点评估业户进行深度评估。

第四步：评估情况分析。

纳税评估员填写纳税评估工作底稿，登记纳税评估台账，撰写纳税评估工作分析报告，跟踪税款入库情况。

第五步：评估工作的后续管理。

评估工作结束后，对一般情况的，纳税评估员将评估结果反应通过内部信息交换机制反应给税源管理部门；对疑点众多、案情复杂的业户，通过内部转案流程移送稽查部门进行全面稽查。

〔5〕“外分式〞思路的利弊分析：
有利方面：①统一领导，步调一致，便于纳税评估工作的组织协调。

②部门职能清晰、分工明确，便于纳税评估工作的有序开展。

③纳税评估员岗位职责清楚，便于进行工作质量考评。

④评估力量集中，实行专业化、规模化评估，有利于纳税评估的评估准确度和工作效率的提高。

⑤能起到沟通协调征管和稽查的作用。

不利方面：①增加基层税务部门的机构和人员编制。

②纳税评估信息在税务部门各系列中的传递速度慢，不利于信息时效性的提高。

③部门协作和协调难度大，容易出现部门相互推诿、扯皮的现象。

④出于对纳税评估工作成效的考虑，纳税评估员容易出现只重视对重点税源户评估，忽略对一般税源户评估的“抓大放小〞的现象。

“内分式〞思路：在现有一线基层税源管理部门〔科、所〕设置纳税评估专业组〔股〕，实行“税务管理〞职能和“纳税评估〞职能的机构内局部离。

〔1〕机构设置：在市、县〔区〕两级分别成立纳税评估管理办公室，在现有一线根底税源管理部门〔科、所〕设置纳税评估专业组〔股〕，设置纳税评估岗，将纳税评估从现行的税务管理中别离开来。

〔2〕人员配备：配备高素质的专业人才，人员从税务管理部门中具有丰富税源管理经验和纳税评估工作经验的人员抽调，也可从稽查部门中选调具有丰富选案经验的人员。

纳税评估员与税收管理员比例为１：２。

〔3〕机构职能：市、县〔区〕级纳税评估管理办公室负责对本辖区的纳税评估工作进行统一部署、协调，根据宏观税收分析、行业税负监控、纳税人生产经营和财务会计核算情况以及内外部相关信息，运用数学方法测算和公布各税种、各项评估指标预警值；一线基层纳税评估专业组〔股〕负责对辖区的业户开展纳税评估，评估对象实行分层负责制，高级纳税评估岗主要负责重点税源、重点行业纳税户的评估，初、
中级纳税评估岗负责一般性、小规模企业的评估。

〔4〕“内分式〞纳税评估机构的工作流程：
第一步：系统智能化评估。

由计算机系统运用数学分析模型和专门的纳税评估软件，根据宏观税收分析、行业税负监控、纳税人生产经营和财务会计核算情况以及内外部相关信息，参考各税种、各项评估指标预警值，针对不同情况，进行分类、归纳、处理，对用票量、申报销售、申报税金与历史数据相比出现较大变化的纳税人进行系统预警信息自动提示。

第二步：人工案头评估。

纳税评估员对系统预警信息进行人工甄别，筛选出重点评估业户。

第三步：进行深度评估。

纳税评估员通过税务函告、质疑约谈、外部函调、实地核查等手段对重点评估业户进行深度评估。

第四步：评估情况分析。

纳税评估员填写纳税评估工作底稿，登记纳税评估台账，撰写纳税评估工作分析报告。

第五步：评估工作的后续管理。

纳税评估员通过内部信息交换机制将纳税评估情况反应给税收管理员，由税收管理员负责跟进税款入库、纳税辅导等后续管理工作。

对疑点众多、案情复杂的业户，由税收管理员通过内部转案流程移送稽查部门进行全面稽查。