巴塞尔委员会合规文件解读与我国商业银行合规管理

巴塞尔委员会“合规”文件解读与我国商业银行合规管理

继《巴塞尔新资本协议》将操作风险与信用风险、市场风险一并纳入对金融机构的监管框架后，近年来包括我国在内的国际金融界在吸取大量银行案件的教训后，日益强调银行经营管理活动的合规性，以强化对银行风险特别是操作风险的管理。2005年4月，巴塞尔银行监督管理委员会（以下简称“巴塞尔委员会”）发布了《合规与银行内部合规部门》（以下简称“《文件》”）高级文件，指导并敦促银行业金融机构必须遵循有效的合规政策和程序，在发现有违规情况发生时，银行管理层能够采取适当措施予以纠正。

一、巴塞尔委员会《合规与银行内部合规部门》的解读

（一）合规管理的含义

合规风险，根据巴塞尔委员会《文件》的界定，是指“银行因未能遵循法律、监管规定、规则、自律性组织制定的有关准则，以及适用于银行自身业务活动的行为准则而可能遭受法律制裁或监管处罚、重大财务损失或声誉损失的风险”。合规管理则是指确保银行在开展业务经营活动时遵守“法律、规则和准则”的内部职能。

（二）合规管理的职能

根据《文件》第7条原则规定，合规职责主要包括：

1、建议

合规部门应该就合规法律、规则和准则向高级管理层提出建议，包括随时向高级管理层报告该领域的发展情况。

2、指导与教育

合规部门应该协助高级管理层，就合规问题对员工进行教育，并成为银行员工咨询有关合规问题的内部联络部门。同时就合规法律、规则和准则的恰当执行，通过政策、程序以及诸如合规手册、内部行为准则和各项操作指引等其他文件，为员工制定书面指引。

3、合规风险的识别、量化和评估

（1）合规部门应该积极主动地识别、书面说明和评估与银行经营活动相关的合规风险，包括新产品和新业务的开发、新业务方式的拓展、新客户关系的建立或者这种客户关系的性质发生重大变化所产生的合规风险等。

（2）合规部门还应考虑各种量化合规风险的方法，并运用这些计量方法加强合规风险的评估。运行指标可借助技术工具，通过收集或筛选可能预示潜在合规问题的数据例如，消费者投诉的增长数、异常的交易或支付活动等)的方式来设计。

（3）合规部门应该评估银行各项合规程序和指引的适当性，立即深入调查任何己识别的缺陷，如有必要，可系统地提出修改建议。

4、监测、测试和报告

合规部门应该通过实施充分和有代表性的合规测试对合规进行监测和测试，

并定期就合规事项向高级管理层报告。

5、法定责任和联络

合规部门可能承担特定的法定职责，并与银行外部相关人员保持联络。

6、合规方案

合规部门应根据合规方案履行其职责，该方案确定了合规部门的行动计划，如具体政策和程序的实施与评审、合规风险评估、合规测试以及就合规事项对银行职员进行教育等。

（三）有效实施合规管理的前提

1、合规管理的组织架构

正如《文件》导言第6点所指出的，合规应成为银行文化的一部分，“董事会和管理层作出表率时，合规才最有效。合规与银行内部每一个员工相关，应被视为银行经营活动的组成部分”，具体通过董事会、高级管理层以及业务部门、合规部门以及稽核部门三个层面的主体加以落实。《文件》着重阐明了合规部门在银行组织体系中的地位和作用。

2、职责设置的基本要求

《文件》第5条原则阐明合规管理的职责设置必须遵循独立性的要求。独立性的概念包含四个相关要素：一是合规部门应在银行内部享有正式地位；二是应由一名集团合规官或合规负责人全面负责协调银行的合规风险管理；三是在合规部门职员特别是合规负责人的职位安排上，应避免他们的合规职责与其所承担的任何其他职责之间产生可能的利益冲突；四是合规部门职员为履行职责，应能够获取必需的信息并能接触到相关人员。

3、合规部门的资源配备

《文件》第6条原则指出，银行合规部门应该配备能有效履行职责的资源。为合规部门提供的资源应该是充分和适当的，以确保银行内部合规风险的有效管理，特别是合规部门职员应该具备必要的资质、经验、专业水准和个人素质，以使他们能够履行特定职责。合规部门职员应该能正确理解合规法律、规则和准则及其对银行经营的实际影响，合规部门职员的专业技能，尤其是在把握合规法律、规则和准则的最新发展方面的技能，应通过定期和系统的教育和培训得到维持。

二、我国商业银行合规管理的现状和存在问题

目前，部分国内商业银行己经开始合规管理方面的探讨和实践，如中国银行己于2002年设立了法律与合规部；交通银行则将原来的法律事务部改为法律合规部，下面单设合规处；民生银行、招商银行都在酝酿设立法律与合规部；建设银行则于2005年8月在法律部之外单独设立合规部，这在国内商业银行尚属首例。在监管实践中，中国银监会成立后一直很重视商业银行的合规建设，特别是2005年6月银监会上海监管局起草下发了《上海银行业合规风险管理机制建设的指导意见试行（征求意见稿）》，期望通过上海银行业的实践，为中国银行业合规机制建设积累经验，摸索出一条有效管理合规风险的运行机制和治理操作风险

的治本良策。但相对于有良好的合规机制和不断完善的合规文化的国际先进性银行而言，我国商业银行在有效管理合规风险方面仍显得较为薄弱，主要表现在以下几个方面:

（一）缺乏良好的合规文化

《文件》将合规风险定义为银行违反外部法律法规而导致的监管惩罚、信誉损失以及由此引起的经济损失。在市场经济发达国家，监管当局对于违规银行的监管惩罚力度相当之大，动辄以巨额罚款、追究当事人刑事责任乃至处以市场退出的重罚，违规事件将在很短时间内导致其市场评级下降、股票市值下降和客户群流失。相比之下，中国金融市场缺乏有效的共同治理、成熟的市场化运营方式、清晰的监管标准以及风险意识的倡导等，加之法律法规不健全、产品创新受限制，传统业务增长乏力，违规成本较低，各商业银行在合规管理方面普遍缺乏内在动力，利润指标几乎成为绩效考核的唯一内容。银行内部对违规行为的处罚，往往以“是否造成损失”作为评判标准。当违规没有造成经济损失，甚至产生经济效益时，往往对存在的违规行为既往不咎，致使发现的问题得不到有效整改。

（二）没有统一的合规部门

《文件》指出，合规风险是银行面临的一种重要而又独立的风险，因此银行应当具有独立的合规职能以有效地管理合规风险。我国商业银行目前的合规工作主要由各业务部门根据业务分工分别承担。该业务部门的合规风险管理水平完全取决于部门领导的合规风险偏好和合规风险管理能力。这与《文件》要求的银行应当具备独立的合规职能相悖。业务部门的考核目标是利润，达到目标的方法就是发展业务，而在某种意义上讲，合规是对业务发展的理性限制。因此，业务职能和合规职能存在较大的冲突。虽然目前银行各管理部门都具有一定履行合规职能的性质。但总的来说，我国商业银行目前还没有建立一个系统完整的合规管理体制，合规职能分散由各个职能部门履行，并有相当一部分合规职能未得到落实。

（三）没有准确的合规定位

我国商业银行的合规管理起步较晚，普遍缺乏深入的认识和准确的定位。从我国商业银行的实践来看，合规职能更多地局限于合规教育和培训、实施监督检查、管理反洗钱工作、组织责任认定等，如《中国银行合规工作管理办法试行》中“合规工作是指各级法律与合规部门在其职权范围内开展的规章制度建设、合规监督检查、合规培训、咨询、调研、宣传及反洗钱等工作”。新组建的中国建设银行合规部的主要职责是对全行经营管理活动合法守规情况进行监督检查，管理全行反洗钱工作，牵头组织全行信贷经营和审批责任认定工作，促进全行经营管理工作合法守规。很显然，较之与巴塞尔委员会《文件》提出“合规风险的识别、量化和评估”、“合规风险的监测、测试和报告”等职责和要求而言，我国商业银行的合规工作尚有较大的差距。

（四）缺乏有效的合规标准

目前我国商业银行的合规政策多由各部门根据监管机构的政策制定，缺乏系统性、可操作性，不利于在整个系统内贯彻执行。以外汇业务为例，外汇局下发