农村土地制度改革的盲点、难点和亮点

农村土地制度改革的盲点、难点和亮
点
摘要：农村土地制度改革有一些从未涉足的盲点，也有一时无法解决的难点问题，我国的耕地究竟要有多大才能自给自足？
如何限制一些决策者滥用土地？如何提高
土地的质量？如何才能最大限度地提高土
地的使用效益？解决了这些问题，也就找到了农村土地制度改革的亮点。

土地，是人类生存的基础；农村土地，是以农业生产为主要内容的农副产品生产
基地；中国农村的土地，则是以分散经营为主要内容的，半商品化的，总体生产水平不高的农副产品生产场地。

在这片土地上养育着十多亿中国人，这是一个不小的功绩。

然而，却又存在着农村可耕面积逐年递减，土地质量蜕化，农业整体效益不高等方面的问题。

要解决这些问题，就要着力进行农村土地制度改革，就要认识改革的盲点，分析改革的难点，探寻改革的亮点。

盲点
中国的土地改革经历了打土豪，分田地阶段，互助合作阶段，人民公社阶段，联产承包责任制阶段。

除了在人民公社阶段出现了一些问题以外，应该说，每一次土地改革，都提高了劳动生产率，提高了土地利用和再利用的价值，人们在充分利用土地资源方面还是想了很多办法的。

然而，在土地制度改革中有些深层的问题却从未涉及，有些问题虽然涉及到了却很少有人去探讨和发掘。

例如土地的物权问题、未来利润分配问题、土地雇工问题等。

这些看似简单的问题，如果不认真予以研究并思考相应的对策，将有可能成为土地制度改革的拦路虎。

1、土地的所有权问题。

《土地法》规定：“城市市区的土地属于国家所有。

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

” 集体是什么，边界不清楚。

由谁来代表集体拥有土地所有权呢？所谓集体所有，在许多地方实际上就是村干部所有。

是由村干部说了
算。

国土资源局是为国家管理土地的专业部门，可他们对于全国农村土地的管理权却十分有限。

他们必须在党和政府的领导下开展工作。

当地方党政领导为了创造政绩，以促进地方经济的发展为借口，强行要求土地管理部门批拨土地的时候，他们不得不执行；当村干部们不适当的使用集体所有的土地
的时候，他们制止的手段又强硬不起来。

中国是一个用中央集权制统治的国家，国土资源部门是中央的直属企业，对于土地管理有着绝对的权威，那么，滥批滥建滥占耕地的问题为什么还会屡禁不止呢？究其原因，还是土地的所有权不明晰。

国家管理土地的权力有限，地方政府则在不断地分割着国有土地，在悄悄地蚕食可用耕地，在慢慢地扩大地方在土地上拥有的那部分权力。

国有土地和集体土地的所有权应该怎样划分？是促
使土地的所有权逐步上升，还是任其不断下滑？这是土地制度改革中的重要看点。

长期困绕着人们的土地所有权不明晰和使用权
不规范的问题，是基层干部对现行法律和政策理解有偏差而执行不力，还是农村土地制
度设计本身有问题呢？
2、土地未来利润的再分配问题。

在高
额利润的诱导下，房地产愈炒愈热，占用耕地的矛盾也越来越突出。

特别是在一些中小城市，开发商所建的商品房一般不会超过七层，中间还要有绿化带和花园，占用了大量的耕地。

按照有关规定，土地征用费和青苗费都是一次性的，很多农民失去了土地之后，得到的补偿是有限的，还可以外出打工糊口，老人和孩子的生计就成了一个不好解决的
问题了。

随着房价的不断上涨，房地产开发商和购买新房的住户他们所拥有的房产是
在不断地增值，可是土地被征去了的农民的疾苦是没有多少人去关心的。

由谁去给失去土地的农民讨回这个公道呢？是维权部门，还是地方政府？难道就不能采取一些办法，将土地的未来利润逐年返还一部分给农民吗？这是土地制度改革中不容忽视的一个
重要问题。

3、土地耕种的客体问题。

在农村，土
地承包人是耕种土地的主体，承包人雇佣的短工或者可以称之为土地耕种的客体。

在联
产承包责任制实施之初，就存在着有的地方人多田少，有的地方田多人少的问题，加之近年来，外出打工的人员越来越多，有些田地比较多的农户，在农忙季节实在忙不过来，就偶尔雇请一些短工。

刚开始，只是在插秧和割谷时请一两个工，每日的工价也只有20元左右。

随着建筑业工价的上涨，有些农民工觉得从千里之外回家忙双抢不值得，因而宁愿花钱雇工。

雇佣工所从事的农活由插秧、割谷拓展到了整田、打场等活路，工钱也由20元涨到了50元以上。

从当前的情况看，
农田承包者雇佣短工，雇主极大地减轻了劳作强度，被雇者也获得了较大的利益。

双方各得其所。

这种农民花钱买劳力的办法，地方政府虽然说没有明确表态支持，但是也没有人反对，等于是默认了。

有些村干部甚至也加入了卖工的行列。

问题是中央政府怎样看待这个问题，如果支持农民以换工的形式相互打工，各自以协商的方式取得劳动报酬，那么，对于下一步深化土地制度改革将会有一定的帮助和促进作用；如果限制或者制止农民用劳动力在农田里挣钱，那么，将会加
大土地改革的难度。

尽管外出打工已经不是一件什么新鲜事了，尽管靠劳动赚钱被认为是取得合法收入的有效途径，尽管没有人拿剥削和被剥削说事了，可是，有些人仍然对农村出现的短工或者是长工心存介蒂。

这不仅是一个认识问题，而且关系到农村土地能不能在高价位运作和如何发挥土地的最大
效益的问题。

难点
对能否顺利地推进农村土地制度改革，很多人缺乏信心。

与此同时，下面几个问题又不同程度地增加了改革的难度。

1、土地的质量蜕化难抑制。

土地，有着自我恢复和自我保养功能，任由你如何践踏它，只要你能按季节播种，地里总是能长出庄稼来的。

然而，土地沙化、盐碱化和水土流失的问题却不得不令人十分担忧。

由于人们曾一度忽视了防护林的重要性，毁林问题在一些地方十分猖厥，由过去的人逼沙退变成了现在的沙逼人退；由于一些地方只注意了工业的发展速度，而忽视了废水对耕地的污染，因而使得一些地方耕地的盐碱化程
度不断加深；由于对植被的破坏和不合理的土地开发，因而使得在一些地方水土流失依然比较严重。

土地的质量，决定着土地的价值，决定着人们的生存方式，决定着中国的未来。

2、土地的耕种面积难扩展。

一方面城
市建设的步伐在不断地加快，城市建设占地以惊人的速度在积极地推进着；另一方面，国家为了加强环境保护，有计划地实施了退耕还林、退耕还湖、退耕还草等环境保护策略。

这就使得农村的可耕种面积越来越少了。

土地，作为一种资源，可以采取多种方式开发利用，种植农产品虽然不是土地利用的唯一方式，但是，农产品却是人们生存中的必要劳动产品。

没有了耕地，人们如何生存？没有了耕地，以什么为基础改革？没有了耕地，怎样去描绘中国的未来呢？看着一座座新建的城市拔地而起，一条条宽阔的马路上行人如织，一幢幢商品房美丽而宽敞，看起来确实令人赏心悦目。

可是在这些繁华背后隐藏着多少付作用呢？对于这个问题却很
少有人去过细思考和认真分析。

这不能不是
人们生活中的一个重大缺憾。

3、土地的作价标准难统一。

同样是国家公有的土地，城区和城乡结合部的土地使用权可以作价变卖，而农村的土地却不能变卖。

城市越大，地价越高；地域越偏僻，地价越低。

按说城乡的每一寸土地都属于国有土地，都应该由国土资源管理部门统一登记造册，统一管理，统一作价。

地价，作为衡量土地价值的尺度，不应该对比较偏远的农村土地另眼相看，不应该在土地政策上把农村土地看成是另类，不能限制农民有偿出让土地的使用权。

4、土地的规模效益难实现。

联产承包责任制，既是一种土地分配方式，也是一种利益分配方式。

它较之一大二公的人民公社制度有了很大的进步，较好地体现了多劳多得的分配制度，极大地调动了农民种田的积极性。

后来，农村又推行了以双层经营为内容的农村经济体制改革，可是，这项改革没有见到什么成果就销声匿迹了，再往后，农村的各项改革就基本停滞了，农民的负担却是在逐年增加，有些地方的农民已经
到了不堪负重的地步。

新一届党中央的领导班子上任以后，采取了免税、减赋、直补等办法，调整了国家、集体和农户的利益分配关系，从而使农村这块即将冷却了的土地又火热起来了。

但是，这种靠政府反哺而维持的低效益生产还能维持多久呢？单家独户
的分散经营能不能成为中国式的长期经营
模式呢？要提高农业的整体效益，走规模经营的道路，又如何保证耕者有其田呢？这是长期困绕着人们的重要问题。

也是农村土地制度改革的重大难题。

这个难题不突破，改革就无法破冰前行。

土地改革是敏感的，也是艰难的。

难就难在人们对一些看似简单而又不得不认真
对待的某些具体问题的认识上。

如果我们能认识到地价问题、土地的质量问题、土地的效益问题的重要性，并去着手一件一件地解决这些问题，土地改革也就能够比较顺利地推进了。

亮点
当前的土地改革，既没有上个世纪五六十年代“早日进入共产主义”的那种狂热，
也没有联产承包责任制时“完成国家的，留足集体的，剩下的全是自己的” 那种少得不如多得的冲动，更没有土地革命前“身无遮寒衣，家无隔夜粮”的那种逼迫。

那么，农村土地制度改革是不是可以放弃呢？当
然不能。

如果不进行改革，滥占耕地的问题就会越来越严重，可耕面积就会越来越少，农村经济又将如一潭死水缺乏其应有的生
机和活力，提高现有土地的效益将永远是一句空话。

我们既要着力解决土地改革中的难点问题，也要寻找改革的亮点，使改革真正起到促进经济发展的作用。

1、寻找可耕种土地的保本点。

中国是一个人口众多的农业大国，十三亿人的吃饭问题始终是全国人民的第一要务。

要保证耕地上能生产出足够的粮食和棉花，能满足人们的吃饭穿衣问题，就要对可耕面积、粮食产量和人均消耗等进行认真测算；对粮食丰欠、发展趋势和国际市场予以客观分析；对产业分工、协调机制和发展目标作出长远规划。

一是认真测算。

要根据现时的可耕种田
亩，现有的粮食单产水平，现在的人均消耗粮食的数量，测算出在一个生产周期内人们生活中所需要的粮食总量。

测算出现有的耕地面积满足粮食供应是有余，还是不足。

如果是不足，应该采取哪些补救措施；如果是有余，则可以有计划地分年度将耕地挪作他用。

二是要据实分析。

在丰收年景，粮食产量就高；在灾荒年景，粮食产量就低。

国外的进口粮多，粮食市场就饱和；进口粮少，粮食市场就紧俏。

在国家重点发展农业阶段，农产品在总量上就会呈上升的趋势；当发展的重点投向工业和第三产业时，农产品就有可能相应减少。

要在以往，国家对粮食托市一年，第二年粮价就会下跌，粮食市场的饱和度需要几年才能化解；而在近几年，国家连续三年实施了粮食托市价格，可是市场上的粮食不仅没有由畅销转变为滞销，而且粮价还在不断上涨。

这种非常现象至少给我们提供了以下几个方面的信息：A，粮食由进
口大于出口转变为了出口大于进口；B，国
家的粮食储备是在逐年增加；C，以粮食为
原料的产业发展迅速。

不分析这些变化，就
难以把握耕地的进退尺度。

三是要长远规划。

在美国等经济发达国家，农业人口只占总人口的2%左右，而我国的农业人口却占72%以上，这是一个不小的差距。

要缩小这个差距，就要求我们在制定中长期发展计划的时候，充分考虑非农产业吸纳农业人口的能力，充分考虑挖掘农业以较少的劳动力投入取得
较高的经济效益的潜力，充分考虑农业主产品价位的提升和农业副产品大力扩张的能
力以及替代食品的研制和开发能力。

要科学地规划农村经济的发展远景，就要脚踏实地地去调查、测算、分析。

既不能盲目占用耕地，弄得到时候粮食没有了，工业也没有发展起来；也不能死守着穷土地过穷日子。

而应该在心中有数的前提下，谨慎、合理、协调、高效地开发和利用每一寸国有土地，使生活在土地上的人们生活得一天更比一天好。

2、限制土地滥用者的紧箍咒。

滥用土地，是指不恰当地使用土地以及直接或者间接地给土地造成伤害的行为。

由地方政府批拨出去的土地久占不用；少用多批，浪费土
地；在没有调查研究的基础上盲目上项目，结果是还未投产就停了产，或者留下半拉子工程等均属于滥占耕地。

人为地导致耕地沙化和盐碱化是对土地的直接伤害；由于工业排污等使农田受损是对土地的间接伤害。

明知损害土地于国于民都不利，那么，为什么会有人逆风而上呢？有的是真心发展经济，但是由于缺乏经验，好心办不成好事，结果是以浪费土地为代价换回来一些教训；也有的是为了树政绩，滥用自己手中的权力，把浪费土地并不当一回事；还有的明知政策不允许，却总爱打擦边球，踩红线，本意是既不越轨太远，又能在自己的一任里干出政绩来。

虽然在土地的合理利用上有些不尽人意的地方，但是这些人因为政绩突出，很快地便被提拔了。

至于他们在土地问题上小小的失误也就没有人去认真追究了。

要制止滥占耕地的行为，一方面要明确国有土地的所有权、代理权和管理权，并上收土地管理权限，树立国有土地管理的权威；另一方面要下大力整治土地管理中的不规范行为。

一是要摘帽。

对于打着经济发展的旗号，违反土地法
越权批拨土地，给社会经济带来恶劣影响者，或者是以权谋私批拨土地给自己的亲友从
中得到好处者，要下决心罢其官，免其职，情节特别严重的，还应依法予以惩办，否则，就难以堵住土地使用上的“黑洞”。

二是要重罚。

对于那些所谓的好心办了坏事的，给土地利用造成明显损失的党政干部，不能搞下不为例，要罚他们的“奉禄”，不仅要罚，而且还要重罚。

最好是按照所造成损失的比例要求其分年度清偿这笔“债务”，只有这样，才能使拿国有土地当儿戏的领导者引以为戒。

三是要下贬。

对于那些打擦边球的干部，虽然是政绩有了，可是土地的损失也有了，而且还比较明显的，不但不能提升，而且还应该将其下派到因缺乏土地生活条件
很差的贫困地区去体验生活，吸取教训，等到土地意识在这些人的心里有了一定的份
量以后再官复原职。

在一些地方官员看来，在他们领导下的每一个部门的工作都很重要，其实也都不重要；每一个部门的规定都很严肃，其实也不是那么吓人。

重要的是他们的手中有这份权力，权力不用有可能过期
作废；有的人甚至认为法律也不过是那么回事，在他们的权力变通下，法律也能为“我”所用。

不下决心惩治个别地方个别人的问题，土地管理就会成为一个永远说不完的话题。

3、开启土地高回报的制动阀。

无论是
农业用地，还是非农业用地，都有理由也有必要追求土地的高额回报。

然而，在现实生活中，人们比较注重非农产业中的土地增值问题，却常常忽略了如何让农业用地也增值的问题。

也许是因为农业生产本来就增值难而使得有些人望而却步，也许是在农业生产方面增值的制约因素太多而使得有些人弃
之不顾，但无论如何总得有人去打开这个实现农村土地高额回报的启动阀。

去探寻农业产业的剩余劳动力大量地向非农产业转移
的途径。

去最大限度地缩小城乡差别、工农差别，体力劳动与脑力劳动的差别。

① 着力提高土地的质量。

土地的质量
是土地生命的保障，也是人类生命的保障。

对土地的养护，一靠自养，二靠水养，三靠人养。

所谓自养，是指土地的自我循环和养护功能，只要人们不去人为地破坏它，只要
自然环境的变化差异不是特别
大，只要连续种植不改变土壤的成份结构，在一定时期内，土地的质量是不会明显下降的。

所谓水养，是指水对土地的养护作用。

没有了水，土地上将会万物不生；地下水的含量减少或者是水位降低，则地表上的土质会发生明显的变异。

因此，我们要合理地调配和运用现有的淡水资源，投资兴建大中型水库，修缮中小型病险水库，组织农民在农闲时清挖塘堰。

有条件的地方，还要在一些大中河流上修建更多的集发电、蓄水、灌溉于一体的水电设施，从而从根本上改变农业生产靠天等水的局面，改变因雨水不足而使良田面积缩小的局面，改变几处眼瞅着淡水哗哗流，几处没有水愁白头的局面。

令人感到困惑的是，在中国的经济困难时期尚且有人知道“水利是农业的命脉。

”可是到了经济快速发展的今天，怎么就没有人去反思它，研究它，攻克它呢？所谓人养，是指人们在耕种过程中对水土的保持和养护。

一是不能对土地恶意伤害，如工业污染、植被破坏等；二是不能竭泽而渔，在一年三季甚
至是四季种植的地方，每隔几年要有一年是两季或者是一季种植，在土地的休整年份的秋冬之际将土地翻耕出来，让其得以休养生息，同时，不能连续种植对土地消耗大而又没有相应补充的植物，要通过植物等有机物的回填使土地保持完好的再生机能；三是不能只种不养，土地对人类的贡献的无限的，但也不是无条件的，重复地过多地使用化学肥料，连续几年不投肥料，地里就长不出好庄稼，要尽量地多用农家肥或者将有机肥与化肥间作使用，才能使土地保持一定的涵养。

人们要从土地中得到高额的回报，就要适当地给予土地一定的回报；要寻找农业低投入高产出的突破口，就要在水、肥、土、种、密、保、工、管中建立起一种和谐的关系。

② 着力打破土地的桎梏。

在土地的管
理和改革中，存在着两个极端。

一方面虽然土地管理有了法律依据，可有些地方官员仍然把自己的权力凌驾于法律之上，肆意破坏土地资源，极端地践踏《土地法》；另一方面，由于受某些传统观念的束缚，有的人认为农民失去了土地就失去了生存的依靠，也
有的人认为，一旦允许土地买卖，就有可能回到旧社会去，从而极端地惧怕在土地问题上出现大的动荡。

这些陈旧的观念不仅不利于农村土地制度改革的推进和发展，而且还成为了套在人们脖子上的枷锁。

不打破这个枷锁，土地制度改革将会一事无成。

一是要破除土地“终身使用”的观念，允许土地买卖。

《中华人民共和国农村土地承包法》虽
然规定：“农村土地承包后，土地的所有权性质不变。

承包地不得买卖。

”但同时也提出“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。

”官出于民，民出于土。

这是几千年遗留下来的传统观念。

如今国家已经不纳农业税了，有些农民也大胆地从农田里走了出来。

如果说农民离开了土地就失去了依靠，那么城乡结合部的征地问题是怎样解决的呢？问题是要完善有关制度，对农村人口实现真正意义上的老有所养。

只要不是巧取豪夺，农民相互之间在自愿的基础上有偿转让土地的使用权有什么不可
以呢？问题是不能私下里自由买卖，应该在土地部门规定的浮动价格之内，由土地部门
批准出让。

要在土地承包法的基础之上拟定几个基本条件，凡是卖地以后生活无着落的，凡是被列入扶贫对象的特困户，凡是以地抵债的均不允许出卖土地。

二是要走出“土地地租”禁地，允许土地租赁。

土地地租，一直被认为是剥削的工具。

其实由国有土地部门成立土地租赁公司，不仅不会产生新的剥削，而且还有利于节约使用土地。

目前至少有两种情况是可以由租赁公司经营的业务。

一种是在外地打工有了一定的成果或者已
经改行从事非农产业的人员，他们原先承包的责任田不应该由村委会收回后再转包给
其他人，而应该由初始承包人回租给租赁公司，再由公司转租给他人；另一种情况是，在一些村镇地界上的荒山，不应该作为地方的“荒地”，而应该作为国家未开发的土地；不应该由当地的村委会或者是镇委会承包
出去，而应该由租赁公司无偿收回再转租出去。

三是要冲破“一次地价”的封锁，允许地价追补。

农民的耕地被土地部门作价收回以后，有的卖给房地产开发商盖起了商品房，有的办起了工厂，有的建成了宾馆或者是超
市，无论其用途如何，在一般情况下，他们的未来利润是十分可观的，而农民一次性地得到了土地补偿费之后，就再也没有什么指望了。

这种利益的分配和再分配是很不合理的。

建议有关部门打破一次地价的束缚，采取多种途径给予农民应得的补偿。

可以责成新的土地使用者给出让土地以后生活无依
靠的农民购买养老保险金；也可以由企业在新增利润中提取土地补偿基金，定期交由当地土地部门，由他们去解决土地报酬中的争议问题；还可以由地方税务局向开发商或者业主征收土地补偿税，再由地方政府返还给失去土地的农民。

目前，在用地问题上已经生出了一些是非，如果积怨太多，难免会产生不安定的因素来。

在农村土地制度改革中，我们既要敢于想前人没有想过的事，探寻前人没有探过的路，也要想得周全，做得踏实，把农村土地制度改革顺顺当当地引向深入。

③ 着力改善土地的经营。

农村土地制
度改革的目的，就是要提高农业的整体效益。

从这个意义上说，就有必要打破农村现有的经营格局，改变现有的经营模式，为实现现。