《预算法》的成功实践与改进建议

《预算法》的成功实践与改进建议
作者：马莹
来源：《新经济》 2016年第24期
山东滨州市财政局马莹
摘要：新修订的《预算法》于2015 年1 月1 日起正式实施，两年来其法律实践取得显
著成效，为深化财税体制改革，为全国深化改革和全面依法治国实现了突破。

但是，在两年的
实践中，也发现了一些新问题和不足，如：预算法规定不全面细致、预算管理界限不清晰，人
大预算审查监督体系不完善等。

对此，本文提出了进一步明确立法宗旨、完善预算管理体系等
措施来解决这些问题。

关键词：预算法实践成果不足完善
2014 年8 月31 日，《预算法》修正案由全国人大常委会通过。

自2015 年1 月1 日开始，经过2015 和2016 年两年的执行，《预算法》的实践取得了重大进展，政府预算行为得到有效规范、人大对预算审查监督进一步加强，新的政府预算管理体系初步形成。

但《预算法》
实践中也发现了不少问题和不足，需要进一步的修订和完善。

一、《预算法》的实践成果
1、立法宗旨得到较好落实，《预算法》地位和作用显著提高。

通过两年的实践，政府收支行为得到了规范，预算约束得到了强化，对预算的管理和监督进一步加强，全面规范、公开透
明的预算制度已初步建立。

《预算法》从过去的政府管理法转变为规范管理政府法，从过去
“帮助政府管钱袋子”转变为“规范政府钱袋子”，《预算法》地位和作用得到了极大的提高，《预算法》的实践推动了财税体制改革进一步深化，为我国全面深化改革、全面依法治国实现
了重大突破。

2、初步建立起全口径预算体系，政府收支纳入预算管理。

经过两年的实践，全口径预算体系在法律层面上得以确立，实现了预算的编制、构成和层
级管理的完整性。

政府的全部收入和支出都纳入预算管理。

一般公共预算、政府性基金预算、
国有资本经营预算和社会保险基金预算四本预算组成的定位清晰、分工明确的全口径预算体系
和中央、省、市、县、乡五级政府五级预算的预算体系得到政府和社会的普遍认可。

3、财政管理体制进一步健全，基本公共服务均等化目标更加清晰。

经过两年的实践，特别是随着2016 年国务院推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革意见的出台，我国政府间
支出责任和财力分配关系制度改革开始破题。

财政转移支付制度初步建立，规模过大、项目繁杂、配套过多、资金下达不及时问题正在初步解决，“跑部钱进”现象和中央部门对地方事权的不适当干预正逐步减少。

4、预算公开制度初步建立，公开透明成为新常态。

经过两年的实践，严格执行《预算法》规定，国务院和各级政府推出预算公开的实施方案和预决算公开规程，预算公开制度有了全面
细致的规定，政府预算的钱袋子晒到了阳光之下，预算的“黑箱”变成了“透明箱”。

预算公
开实践成果，形成刚性的法律约束，有力地维护了人民群众知情权、参与权和监督权，提升了
财政管理水平，从源头上发挥了预防和治理腐败作用。

5、政府债务管理更加规范，债务风险得到有效遏制。

经过两年的实践，政府债务管理纳入了法律范畴，《预算法》允许地方政府举借债务的规定，同时对债务管理作出限制性规定，
2016年国务院又推出了地方政府债务风险防范预案，从制度上解决了地方政府多年来举债合理
不合法的问题，也满足了地方经济社会发展的需要，规范地方政府举债行为，有利于防范和化
解地方政府债务风险。

6、预算支出安排科学性更强，预算约束进一步加强。

经过两年的实践，《预算法》的贯彻落实使预算支出更加科学。

《预算法》取消了预算审查和执行中涉及法定支出的规定，解决了
许多法律或政策规定的固化预算支出结构、分割和肢解预算的完整性、削弱财政宏观调控能力
的问题。

预算支出中保基本支出、保民生、保重点支出得到坚决贯彻执行。

“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整”。

“先有预算后有支出、没有预算不支出”得到了较
好落实，财经纪律得到了较好遵守。

建立起了结余结转资金滚动清理机制，实现了预算编制与
预算执行、结转结余资金管理的有机结合。

预算绩效管理不断加强，财政资金使用效益不断提高。

7、人大预算审查监督机制初步建立，人大预算审查监督进一步加强。

《预算法》关于人大行使预算审查监督的具体的规定得到了落实，预算过粗、“看不清、弄不懂”等问题在逐步解决。

预算的初步审查制度得以建立。

初步审查的范围覆盖预算草案、预算调整方案和决算方案
的预算全过程，明确了预算审查的重点审查内容、预算调整审查的有关程序以及预算执行监督
的有关规定，使有法可依、有规可循。

全国及地方人大预算审查监督工作有序展开。

8、《预算法》为深化财税体制改革留出空间，为财税改革长远目标开拓思路。

初步建立了跨年度预算平衡机制，确立了预算稳定调节基金的法律地位，有利于实现保障财政政策的可持
续性和前瞻性，为未来编制中长期财政规划和多年滚动预算提供了依据。

改进年度预算控制方式，审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，将收入预算由约束性转向预期性，明确各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标，以解决现在预算执行中
片面追求预算平衡带来的“顺周期”问题。

编制政府综合财务报告，反映政府财务情况的存量“家底”，迎来政府预算管理制度的深刻变革。

9、建立起完善的法律责任制度，遵法守法观念得到加强。

《预算法》规定的法律责任增加到25 款。

如果政府及有关部门、单位违反预算法规定，除了责令政府及有关部门、单位改正，构成犯罪的，依法追究刑事责任之外，《预算法》对负有直接责任的主管人员和其他直接责任
人员都规定了明确细致的法律责任。

知法遵法已成为社会新常态。

二、《预算法》实践中发现的问题和不足
经过两年的实践，《预算法》已成为人大、政府及各部门单位贯彻执行和依法履职的准则，《预算法》的实践为依法治国、建立法治政府实现了突破，但是，在实践中也发现了一些问题
和不足：
1、《预算法》立法宗旨仍然有待于进一步厘清。

现代预算的实质是纳税人（人民）通过全面规范整个预算过程中的各方面行为，直接或间接地（通过其代表）规范、控制和监督政府的
收支行为，藉以实现社会公共需要和财政福利的最大化、最优化。

《预算法》“为了规范政府收支行为”的表述，大大缩减了《预算法》本身应该规范的范围，还应包括立法机关、司法机
关乃至人民大众在内的所有预算法主体所为的预算行为。

2、实施细则迟迟未出台影响了《预算法》的顺利实施。

国务院未按照《立法法》要求，在一年内制定出《预算法》实施条例，国务院也未向全国人大常委会就未能在期限内作出配套具
体规定作出说明，这也反映出在国家层面，《预算法》的贯彻实施在部门间存在较大的利益纠缠，致使许多问题存在着模棱两可的选择。

这倒逼地方人大和政府出台各自的条例或决定，对《预算法》的执行造成一定的被动。

3、行政部门权利仍需进一步加以约束。

虽然在规范政府预算行为上取得了长足进步，但《预算法》赋予行政部门的权力仍然过大，对权力部门公共资源使用的法律制约和监督方面仍
有很大的欠缺，与完善“现代国家管理机制”还有很大的距离，如：《预算法》规定在预算年
度开始到人大审批完成前的支出由行政部门自主决定；行政部门自主决定预算是否调整以及如何调整，形成实际支出后才进行预算调整的审查批准；财政决算报表在数据确定半年后才进行
审批。

4、预算完整性仍然存在缺陷。

《预算法》界定的纳入预算管理的政府的收支并不全面，越位与缺位同时存在。

有些收支在法律界定上并不明确，如：国有资本经营利润10%以外部分未
纳入管理，国有资本预算不能涵盖所有的国有企业，经国务院批准的特定专用资金依其规定还
可设立财政专户。

同时，社会保险基金预算收入只是政府代管的社会公众资金，不宜作为通常
意义上的政府财政收入，纳入到预算体系中。

《预算法》没有明确提出要规范和加强国有资产
监督管理，不利于维护国有资产的安全和完整，不利于合理配置和有效利用国有资产。

5、预算公开制度仍然有待于进一步完善。

预算公开制度仍处于政府政策范畴，未上升到法律层面。

《预算法》强调预算全公开，与《保密法》有关规定也有冲突，对于政府官员工资要
不要公开问题一直没有一致意见。

现行规定并未从权利角度规定老百姓的预算知情权及其救济
途径，未赋予老百姓主动性请求公开的权利、预算过程的适度参与权等。

预算公开远未达到能
够让老百姓真正能够看得懂，让预算公开真正能够让老百姓了解政府的施政意图、方向和范围，从而达到与政府与人民之间的良性互动和国家善治。

审计公开制度仍需加强，党委、政府和审
计部门对政府审计结果和审计整改情况公开顾虑较多。

6、地方债务管理制度需要进一步加强。

现实中县、市一级是地方公共服务的最直接提供者，也是最主要的地方举债者，而《预算法》规定省级政府才是举债主体，这种权责分离机制不利
于债务管理，易使地方党委、政府放松对债务的警惕。

所有省级地方政府举债，不区分常态、
非常态，一律列入本级预算调整方案，由地方人大常委会批准，这使得地方人民代表大会也即
地方人大代表没有权力和机会对地方举债的合理性、必要性、可行性等发表看法、施加控制，
地方权力机关对地方政府发债的监督流于形式。

地方政府在债务压力之下，地方举债乱象、大
量举债行为仍然大量存在。

地方政府通过虚假的PPP 模式、发行城投债、棚户区改造、旧城改
造等形式举借债务，这些债务最终仍将转换为政府债务，地方举债冲动仍未得到坚决遏制。

7、人大预算审查监督未实现实质性突破。

人大预算审查监督的基本规则和机制远未建立，比如：人大审查预算草案的时间过短，表决前的预算听证、质询远未建立，预算草案的表决仍
是一揽子表决，没有分项分次表决，不明确赋予预算修改权，预算调整不能严格限制，未建立
起人大对预算拨款机制的控制等等，人大在预算过程中的边缘性地位和橡皮图章印象仍难以得
到根本改变。

预算编制细化仅仅到款、到项，未到“目”，离透明预算要求还相距很远。

预算
决策、执行与绩效评估过程中未安排的相应公众参与制度，如预算征询制度、预算草案会议前
公开制度、人大会议旁听制度、预算听证制度、预算绩效公众评价制度、纳税人公益诉讼制度等，这与加强民主监督、实现民主财政与国家治理的现代化是不相吻合的。

另外，各级开发区
的财政预算监督未明确规定，游离于监督之外。

三、进一步修订《预算法》的建议
1、进一步确定《预算法》的立法宗旨。

建议将预算法立法宗旨，确定为“为了规范预算行为，强化人大对政府收支的监督和控制，明确预算主体的权力（利）和责任，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障公共财政资金的筹集、分配和使用能最大程度地符合社会公共
需要，实现经济稳健、社会和谐和人的全面发展。

”
2、进一步修改《预算法》，出台实施细则。

进一步修改补充和完善政府预算体系，涵盖政府全部收支，并拓展到社会保险资金、住房公积金等政府代管的社会公众资金。

进一步明确政
府性基金预算、国有资产经营预算、社会保险基金预算的管理机制，提高预算细化程度，所有
支出资金落实到“目”级科目，并根据易懂易读原则，明细到具体项目。

严格预算调整权限，
限制预算调整的随意性，提前决算审查时间。

加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般
公共预算的统筹力度，使政府预算真正做到纵向到底、横向到边。

由人大常委会制定有关预算
公开的专门规定，主导我国预算公开的进程，保障预算公开的合法性、有序性、透明性。

并应
在条件成熟时，将预算公开原则上升为宪法的规定。

3、进一步完善人大预算审查监督机制。

加强人大与政府部门间的沟通机制，人大介入预
算编制审查的全过程，实现预算审查监督的全程参与、及早参与，为人大审查提供充足的时间，确保人大会召开前完成相关程序，提高监督实效。

严格限制人大批准预算草案前发生的支出范围，限定在维持政府机构运转的基本支出，项目支出必须在人大会议审批后实施。

要明确不同
监督主体分工，加强沟通衔接，形成监督合力。

利用好各级人大及其常委会的审查监督职能，
增加人大对预算修改权，建立预算分项批准机制，增加人大对预算公开和预算调整的限制权限，实现人大监督的有力约束。

推行公众参与式预算改革，提高公众预算参与水平。

发挥审计监督
的作用，坚持客观、独立地对预算编报、预算执行、预算支出中存在的问题进行监督，及时公
开对预算执行和财政收支审计报告，保证审计监督的独立性。

要进一步细化预算编制，保证媒
体和群众能真正读懂预算，做好监督，同时要建立反馈落实机制，充分应用社会监督成果。

4、完善和强化地方债监督机制。

加快地方政府债务管理立法，制定《地方政府债务管理法》，规范地方政府债务管理。

认真研究债务类型，科学评定地方政府债务规模，偿还期限及
资金用途等，严控债务风险。

建立有效的地方债务监督体制。

密切监管地方债务资金的动向，
严格建立防范债务风险预案，促使地方政府根据当地的经济发展水平构建合理、科学的地方偿
债准备金制度，属于地方政府的债务纳入预算管理，提高地方债务监督的有效性。

构建起地方
债务风险预警机制，形成风险预警指标体系，根据地方社会经济发展状况设计警戒区间，准确
监测并及时防范地方债务风险。

作者简介：
马莹女，1977 年4 月出生，学历本科，经济师。

自1994年起在山东省滨州市财政局从
事财政经济管理工作。