我国农村“五保”制度的改革与完善--从制度变革的内卷化分析

甘肃政法学院
本科学年论文（设计）
题目我国农村“五保”制度的改革与完善--从制度
变革的内卷化分析
公共管理学院劳动与社会保障专业2009级劳动与社会保障班
学号： ************
*名：**
指导教师：***
成绩：
完成时间： 2011年 9 月
目录
【论文摘要】 (3)
【关键词】 (3)
Abstract:. (3)
Keywords: (4)
一.五保养老制度的变革 (4)
二.五保制度变革谱系中的关系解构 (2)
（一）五保制度变革中国家与个人关系的“革命性”重构 (2)
（二）五保制度变迁中国家与社会关系的“内卷化”改革 (2)
1、集体供养阶段的“内卷化” (3)
2、国家供养阶段的“内卷化” (3)
三.五保制度变革中存在的弊端 (3)
四.五保养老制度完善的科学途径 (6)
【参考文献】 (8)
我国农村“五保”制度的改革与完善--从制度变革的内卷化分析
李浩
【摘要】五保供养制度是基于当时的历史背景和社会主义意识形态的需要，而对传统的地方救助做的修改和调整，它主要是针对特殊群体的救助。

应该肯定其在历史在所起的作用。

中国五保养老制度，经历了“集体供养”和“国家供养”两个阶段。

五保供养制度的转型过程体现了两组变化：一是国家与公民关系的“革命性”变化；二是国家与社会关系的“内卷化”变革。

在这两组变革中暴露了一些弊端，针对这些问题，在和谐社会建设的过程中，五保养老制度完善的科学途径要“强化政府职责，多部门多渠道投入资金”、“树立工作新理念，加强敬老院管理”、“培育慈善意识，动员全社会参与”、“发展院办经济，以副补院”、“开展自费养老，收费补院”。

【关键词】五保;制度转型;内卷化分离;权利保护
Our country countryside “five guarantees” the system reform and the consummation--Involution analysis transforms which from the
system
Lihao
Abstract:Five guaranteed provides for the system is based on the historical perspective
and the socialism ideology need then, but revision and adjustment which did to the traditional place rescue, it mainly was aims at the special community the rescue.Should affirm it in the
history in the role which plays.China five guarantees cares for the aged the system, experienced “the collective to provide for” and “the country provides for” two stages.Five guaranteed provides for the system the reforming process to manifest two groups of changes: One is the country and the citizen relates “the revolutionary nature” the change; Two is national and the social relations “involution” the transformation.Transformed in these two groups has exposed some questions, in view of these present questions, in the process which the harmonious society constructed, five guaranteed cares for the aged the scientific way which the system consummated to w ant “the strengthened government responsibility, the multi-department multi-channel investment fund”, “setting up worked the new idea, the enhancement home for the elderly manages”, “the cultivation charitable consciousness, mobilized the entire society to participate in”, “the development courtyard manages the economy, by vice-made up the courtyard”, “the development own expense cares for the aged, the charge made up the courtyard”.
Key words: Five guarantees; institutional transformation; involution separation; the protection of the right
一.五保养老制度的变革
理论界关于农村五保供养制度的沿革有两种说法。

一种基于保障责任主体变化来划分，一种基于经济环境变化来划分。

前者将其划分为三个阶段：五保制度形成时期，人民公社保障时期，乡统筹、村提留保障时期。

这三个时期，对五保供养的主体显然都是生产队、合作社、村组等集体，需要指出的是由乡镇通过统筹划拨的经费不但来源于农村收费，在实际运用过程中还以捆绑的方式（包含村组干部工资等）一并下拨，在经费不足情况下很难到达五保户手中。

该种划分显然还没有延伸到由国家担负五保供养责任的现时阶段。

本文认为划分我国五保供养制度的沿革，应将供养主体、适用政策和供养环境（主要是经济环境）结合起来，主要划分为“集体供养阶段”和“国家供养阶段”，两个阶段又可划分为不同时期，各个阶段和时期之间存在过渡期[1]。

在各个阶段、时期各种因素综合下的五保养老情况（见表1）。

二.五保制度变革谱系中的关系解构
分析了五保供养制度的建立和变革，我们从中发现了两对重要的关系谱，借由制度的动态性，深藏在其背后的“国家与个人”、“国家与社区”与制度结合分别呈现出“革命性”和“内卷化”的关系特征[2]。

（一）五保制度变革中国家与个人关系的“革命性”重构
之所以说五保制度的建立和变革体现着国家（政府）与个人（五保）在关系上的“革命性”，是因为制度创立的本身就具有划时代的作用，其意义绝非“创新”二字所能概括。

表现为：
1、五保老人的地位重构：从臣民到公民。

制度变迁与人的自由发展关系有其深刻的哲学内涵。

新中国建立以来的第一部宪法就规定了老弱群体“有获取物质帮助的权利”，我们将之视为五保老人“从依附性人格走向独立型”的划时代一步，在中国，老弱群体作为公民的权利以国家根本大法的形式得以确立，这是一个破天荒的大事。

从依附于宗法和礼制的臣民身份转向平等的公民身份，这不能不说是一种革命。

五保被作为一个特殊的群体被认真发现，起源于1956年的两个文件，这两个文件的推出，再次明确了基于特殊公民身份的五保享有的五种保障资格，这在历史上是没有的，是首创的，是革命性的。

2、五保供养的依据重构：从恩赐到权利。

依据于道德还是依据于法律，依据于明君之恩赐还是依据于公民之权利，是古代社会救济和现代社会救济的根本区别。

[3]我们无意去分析新中国的诞生对人的解放的意义，但是五保作为一个群体、一个权利群体被集体发现却真真实实地发生在新中国[4]。

在权利的演进路线上，五保作为一个特殊群体首先被赋予了平等的权利；其次，五保制度的建立使这个群体权利实质化；再次，经过集体责任向国家责任的转变，五保老人的权利与义务得以真正地沟通。

这种过程，相当程度上带有革命性意义。

需要补充的是，在五保制度的建立和变革最然自一开始就具有根本法的依据，但是真正作为国家法令的形式出现一直等到1994年，这期间的革命性过程其实还伴随着“内卷化”的过程。

（二）五保制度变迁中国家与社会关系的“内卷化”改革
笔者认为“内卷化”丰富了当下对中国问题分析的范畴，并能够精准地抓住中国发展的特质，准确地抓取中国发展过程中的阶段性和稳定性特征[5]。

将“内卷化”定义为“在外部扩张条件受到严格限定的条件下，内部不断精细化和复杂化的过程”是贴切的。

五保供养制度的“内卷化”改革，区别了依附于“身份”到“权利”的革命性制度变革，是在相对稳定和框架既定特别是国家与公民权利义务关系明确的前提下，在体制内部盘活资源的过程。

突出表现在两个方面：一是提升政府责任，整合不同层级政府掌握或能调动的资源，不断争取达到五保政策所规定的标准；二是通过国家与社会（尤其是社区）关系的调整，促使国家的行政权利有选择地加强或放松，即原来本来由政府所承担的五保供养责任从社会手中回归政府并得以加强，完成国家与社区关系的“内卷化分离”。

我们认为就截止到目前的五保制度变革（变迁）来看，其“内卷化”分为两步完成。

1、集体供养阶段的“内卷化”。

“一纲一章”[6]《1956年到1967年全国农业发展纲要(草案)》《高级农业生产合作社示范章程》）的出台，直接把悬在高空的宪法权利操作化，对五保老人集体的重视迈出了制度化的关键一步，自此，针对特定群体的救济事业大大推进了实践步伐；从制度形成开始一直到家庭联产承包责任的推行，农村五保救济的主要资金来源都是“生产队提取公益金”等生产队或人民公社的集体收益，这就决定了农村五保救济的责任“社会化”（其实是“社区化”）。

虽然，家庭联产责任制推行以后，人民公社随之瓦解，五保供养受到威胁，民政部还是于80年代初先后发布了《关于检查对五保户生活安排情况的通知》、《关于开展农村五保户普查工作的通知》、《关于切实做好五保户普查工作的补充通知》，要求“可以分别采取由生产队、大队和公社(乡)分担，或者全部由大队或公社(乡)统筹的办法”。

这让人窥探出经济制度的转轨对五保制度的冲击性，但是也正是在应对这些冲击的过程中，出现了“统筹供养”的苗头。

80年代后期，乡镇统筹支付五保供养的方式一直被强调和重视[7]。

1985年10月31日发布的《中共中央、国务院关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》指出：“供养五保户等事业的费用，原则上应当以税收或其他法定的收费办法来解决。

在这一制度建立之前，应按照中央一九八四年一号文件的规定，实行收取公共事业统筹费的办法。

”1994年1月23日国务院颁布实施了《农村五保供养工作条例》（以下简称“《条例》”），第一次用行政法规的形式明确了五保的性质，统一规范了五保对象、确定对象的程序、供养的内容、经费的来源等。

此外，国家对社区救济的补充也有了新的形式，农村敬老院作为集中供养五保老人的场域被固定下来。

1997年3月18日国务院出台了《农村敬老院管理暂行办法》，使敬老院走上了规范化发展道路。

2006年民政部下发了《关于农村五保供养服务机构建设的指导意见》，进一步指出对敬老院等五保服务机构的资金“要政府主导，社会参与”自此，形式上乡镇统筹为主的资金保障（实质仍是农村社区内的集资方法）正式从农村社会走进体制之内。

2、国家供养阶段的“内卷化”。

发生在这个阶段的最突出变革就是五保供养从“农村集体福利事业”向“国家福利事业”的转变。

影响这个变革的两次关键事件一个是“费改税”，
一个是“取消农业税”。

三、五保制度变革中存在的弊端
(一)、五保对象供养标准仍然偏低
近年来，中央和地方各级政府高度重视农村五保供养工作，供养标准得到了不同程度的提高。

据民政部公告77号显示，截至2006年11月30日，分散供养标准全国平均数由原来的每人每年1332元提高到了1691元，增加26.95％，集中供养标准由1844元提高到了2229元，增幅为21.88％。

但与农民人均纯收入和农民人均生活消费支出相比，当前的五保供养标准仍然偏低。

鉴于分散供养对象除国家提供的保障资金外，尚有一定的其他经济来源无法统计，不便与农民人均纯收入和农民人均生活消费支出相比较，用集中供养标准进行分析比较更为合理。

农民人均纯收入2006年全国平均为3587.04元，农民人均生活消费支出为2829.02元，集中供养标准全国平均2229元仅占前者的62.14％，占后者的78.79％。

具体来说，2006年，全国仅有宁夏、贵州和甘肃等3个地区的五保集中供养标准占其农民人均纯收入的比例在80％以上，仅有宁夏、天津、贵州、新疆、甘肃、山西、安徽、吉林、浙江和辽宁等10个地区的集中供养标准占到其农民人均生活消费支出的80％。

因此，与新《条例》规定的“供养标准不得低于当地村民的平均生活水平”仍有差距。

（二）、敬老院日常生活开支缺口大
根据我国五保供养制度，敬老院的开支主要是吃、穿、住、医、葬方面。

其中，老人的疾病治疗与农村合作医疗和农村特困群众医疗救助制度相衔接（不含病人的护理费用），老人的后事处理上，基本由各地民政部门主管的殡仪馆承担。

即便如此，由于集中供养标准本身较低，加上物价上涨等因素，敬老院的日常开支捉襟见肘。

（三）、敬老院建设存在资金缺口
民政部于2006年启动了“霞光计划”，提出了确保“十一五”末期能够基本解决农村五保对象的居住和供养需求，以适应新时期农村五保供养发展需要的目标。

地方各级政府利用民政部门福利彩票公益金资助农村五保供养服务设施建设这一契机，纷纷加大了敬老院的建设力度，崭新、整洁的敬老院成为新农村一道亮丽的风景。

但在敬老院建设过程中，由于基层政府财政紧张，各地为争取上级的资助，通过举债解决本级建设配套资金的现象较为突出。

究其原因，一是社会参与程度低，敬老院建设主要是靠当地政府和民政部门的资金投入，鲜有社会捐赠；二是“霞光计划”资助标准偏低，并不包含对敬老院走廊、阳台、卫生间及厨房等配套建筑的补助，而水泥等建材价格和工人工资都上涨较快。

（四）、少数地方过分强调集中供养率
毫无疑问，较高的五保集中供养率有利于现有敬老院资源的充分利用和优化，能够使人住的老人获得吃、穿、住、医、葬方面的全面保障，同时集体生活也能够使老人获得精神满足，充分体现出社会主义大家庭的温暖和党和政府对五保老人的关怀。

在集中供养标准大幅提高和敬老院生活娱乐设施得到很大改进的今天，仍有老人不愿人住，原因有很多，如有些敬老院在位置、布局上确实欠合理，老人入住后生活上感到不便；当然也有老人自身的原因，如确有部分老人个人生活习惯与敬老院标准化的生活制度不相符合，如果人住敬老院容易引发与其他老人的矛盾。

因此，个别地方过分强调一个较高的集中供养率欠妥，在某些方面违背了五保老人的个人意愿，同时也不利于敬老院的日常管理。

（五）、存在“重建设、轻管理”现象
敬老院建设和五保供养工作是以改善民生为重点的社会建设的重要内容之一，同时又有“霞光计划”的资金资助，全国各地不断掀起敬老院建设的热潮，全力为农村最困难的群体营造环境优美、功能齐全、生活舒适的家园。

随着一座座敬老院的竣工，一批批老人的人住，敬老院管理方面的问题逐渐显现出来。

如，院长和其他管理人员的工资福利及社会保障问题直接影响了敬老院管理人员队伍的稳定和工作热情。

撇开养老、医疗保障问题，当前不少敬
老院管理人员工资大部分在400-500元，少数地方甚至不能按时足额发放。

因此，这些地方敬老院院长成了很多人不愿干的“苦差事”，多半是工作几十年的村支书、村主任退休以后在这个岗位上继续发挥着余热，但他们年事已高，管理起来往往心有余而力不足。

又如，农村合作医疗和农村特困群众医疗救助制度的介入，基本上解决了五保老人看病难的问题，但老人生病住院期间的护理费用却得不到解决。

自此，五保供养变成国家责任，社会（社区）处于附属地位[8]。

另外，新的《条例》中对敬老院的管理有了进一步的阐述。

对五保服务机构“设备、管理资金，并配备必要的工作人员，内部民主管理和服务管理都有规定。

这些都体现了“国家与社区关系在某些社会服务或救助领域走向‘内卷化分离’——国家转向推行更具弹性的国家化公共服务或救助形式，放弃让社区直接承担公共救助责任的行政控制；然而社区并没有‘增权’，没有得到足够的自治权利和公共资源以培育自身的能力、承接相应的社会救助功能。

比如，新五保供养条例规定‘国家鼓励社会组织和个人为农村五保供养对象和农村五保供养工作提供捐助和服务’，现实生活中现实生活中意味着社区组织和公民在五保救助中是附属于国家的一种‘社会结构’。

这也成为现有五保救助工作中的一大弊端。

（见表1-2）
表1-1：农村五保供养的变革与阶段
国家供养阶段(2002年至今)农业税时期
税费改革相关文件，
1994年《农村五保供养
工作条例》继续适用
农村公益
事业经费
由农业税
和农业特
产税附加
中列支
保衣、保食、
保住、保医、
保葬，不低
于当地村民
的一般生活
水平
税费改
革
乡镇财政压力
加重，负债严重；
降低保障标准，
应保未保问题严
重
后农业税时
期
2006年新修订《农村五
保供养工作条例》
县级以上
地方各级
人民政府
主管本行
政区域内
的五保供
养工作
在吃、穿、
住、医、葬
等方面给予
村民的生活
照顾和物质
帮助
废除农
业税
农业税时期的
问题继续存在，
集中供养的五保
老人粮食供应受
到威胁，未来发
展有待观察表1-2：五保制度变革过程中国家与社会的关系的“内卷化”图示
说明：（1）小圈代表农村社区责任，大圈代表国家责任；
（2）一切变革的过程都是在界定了国家与公民权利义务关系的框架内进行的，因此方框代表稳定的权利义务关系域；
（3）在“正轨期”，社区虽然不用承担国家救济的行政责任，但是仍然作为一种附属结构存在。

四.五保养老制度完善的科学途径
（一）强化政府职责，多部门多渠道投入资金
一要加大公共财政投入，统筹使用各类资金。

鉴于当前我国农村五保集中供养标准较低，敬老院日常开支存在资金缺口，各级财政应该继续加大对农村五保供养和敬老院建设与管理方面的资金投入，让五保老人安享幸福晚年。

当前用于农村五保户供养方面的资金包括中央财政转移支付中的五保户供养资金、直接拨付的医疗救助资金；各级地方政府投入的五保户供养资金、农村敬老院资金；世界银行、其他国际组织和国际友人的各种贷款、赠款。

应注意整合各类资金，统筹使用，提高资金的使用效率。

二是进行分层保障，分流供养。

在当前集中供养资金总量有限的情况下，建议动员部分身体素质好，劳动能力强的院民纳入当地最低生活保障范围，鼓励其在自身能力范围内自食其力，达到分流供养的目的[8]。

例如，北京市民政局颁布的《关于建立和实施农村居民最低生活保障制度的意见》明确规定，北京市五保供养对象按照当地农村居民最低生活保障标准全额享受低保待遇，再附加保障金的10％作为生活补助费，确保其供养标准不低于当地上年家庭年人均收入的65％。

三要多部门密切配合，共同帮扶。

敬老院的日常管理和运行需要部门间的协作，仅靠各乡镇人民政府和民政部门（业务主管部门）很难把工作做好。

医疗、发改、供电、供水、广电、电信等部门也应该在相关职责和业务范围内对敬老院进行一定的帮扶。

如，医疗部门在五保供养对象门诊和住院费用方面给予优惠；发改部门使用好价格调节基金，在主要商品物价上涨影响五保供养对象生活时及时给予物价补贴；供水供电部门给予敬老院用水用电价格优惠；广电部门在有线电视信号使用上给予减免；电信部门在通讯收费上给予优惠等。

这些措施可以减少敬老院在相关方面的开销，起到“节流”的作用，直接或间接增加了集中供养资金。

（二）树立工作新理念，加强敬老院管理
当前需要树立的一个工作新理念是，不能过分追求过高的集中供养率。

笔者认为当前农村五保供养工作的目标应该是实现“应保尽保”下的“愿进全进”，即是否人住敬老院进行集中供养，首先取决于老人的自主选择和身体健康状况（身体条件差、生活不能自理且无人照料的老人即使他们不愿人住，仍应全力动员，确保人住）[9]。

同时地方各级政府和主管部门应注重提高集中供养的硬件和软件水平，并予以稳定的财力保障，这样形成集中供养制度的强大吸引力，从而切实实现五保供养的目标。

此外，做好五保供养工作需要加强敬老院的基础设施建设，更需要加强内部管理。

在这方面，笔者认为一是要解决敬老院管理人员的工资和社会保障问题。

敬老院日常运行资金紧张的情况下尤其需要一支乐于奉献、责任心强、吃苦耐劳的管理队伍，照顾好人住老人的生活起居。

因此，应该妥善处理好敬老院管理人员的工资和社会保障问题，新《条例》规定的“敬老院院长和其他工作人员的工资福利待遇，比照乡、镇、村集体企事业单位干部和职工的待遇确定”，但全面取消农业税后，乡镇财政普遍紧张，事权与财权不匹配，难于承担敬老院管理人员的工资福利待遇。

因此，敬老院管理人员的工资和社会保障应该纳入政府财政预算，给予充分保证。

同时解决乡镇保障敬老院的办公经费和五保老人就医的护理费用的列支渠道，这也有利于减少对本已十分有限的集中供养资金的挤占问题。

（三）培育慈善意识，动员全社会参与
持贫济困、乐善好施是中华民族的优秀美德。

应该通过多种方式培育人们的慈善意识，提高慈善事业的广大公众认可度；树立慈善典型，激发人们参与慈善的热情，培育社会各界的社会责任感，使慈善事业成为我国社会保障体系的重要组成部分。

在敬老院建设和管理的资金筹集上应该形成政府主导，社会参与的格局，而不仅仅是依靠政府的投入。

党的十七大报告也指出，和谐社会要靠全社会共同建设，要调动一切积极因素形成和谐社会人人有责的局面。

因此，各级地方政府和民政部门，一方面应该做好农村五保供养制度、《农村五保供养工作条例》和《农村敬老院管理暂行办法》的宣传及解释工作；另一方面，调动社会各界
的积极性，在全社会范围内为农村五保供养事业进行积极募捐，鼓励企业、公共机构、实业家、工商个体户、普通百姓发扬中华民族的传统美德，踊跃捐赠，包括捐钱、捐物、慈善义工、慈善义诊等形式[10]。

如广西广大群众自发地献工献料，投工投劳，积极支持和参与五保村建设工程。

同时，各级民政部门应该加大福利彩票的宣传和销售工作。

各级民政部门可以积极借鉴广西民政的先进经验，加大福利彩票“公益性”的宣传，尤其是私彩严重、彩票销售尚有潜力的地区，从而扩大彩票的销售筹集更多的公益金用于五保供养等社会福利事业。

（四）强化政府职责，多部门多渠道投入资金
解决日常开支缺口大的问题，敬老院不能固守传统的“等、靠、要”的思想，应该增强自身的“造血”功能，大力发展庭院经济，多渠道创收。

敬老院院民老弱病残，但他们有着勤劳朴实的本质，有着热爱劳作的双手。

敬老院可以综合考虑本院院情（主要是生产基地的配置情况）和院民的健康状况（主要是劳动能力），因地制宜，因人置事，动员和鼓励有（部分）劳动能力的院民开展生产。

在任务的分配上，可以结合院民人住敬老院前在家的生产耕作习惯及技术专长，如会养猪的搞养殖，会种菜的搞种植，会加工的搞经营。

同时采取相应的激励措施，解决做与不做一个样，做多做少没区别的问题。

如某敬老院在发展生产上“四定”，即定人员、定目标、定报酬和定奖励，以养猪为例，给予饲养员每天每头0.1元。

外加养猪纯收入的5％作为工资；另外作为奖励，每出售一头生猪给予饲养员2斤肉。

发展院办经济，可以在蔬菜、肉、禽、蛋方面提高自给率甚至全部自给自足，多余部分可以对外出售。

与此同时，院民进行适量的劳动，舒活了筋骨，锻炼了身体，益寿延年。

为了改善院长及其他管理人员的工资福利待遇，激励他们强管理、巧经营，可以在年终按院办经济现金纯收入的一定比例给予奖励。

（五）开展自费养老，收费补院
地处城镇郊区的敬老院，由于城市化进程使得用地较为紧张，难于调配生产用地，无法发展庭院经济。

但当地经济一般较发达，居民经济收入较高。

因此，此类敬老院可以吸纳自费养老老人入住，收费补院[11]。

《农村敬老院管理暂行办法》也规定，有条件的敬老院可以向社会开放，吸收社会老人自费代养。

统计显示，2005年我国60岁以上的人口是1.44亿，占全国人口的11％，中国已经进入了老龄化社会。

据预测，2045年左右，我国60岁以上人口将占到30％。

伴随着我国计划生育国策的实施，越来越多家庭已经或即将进入“421”结构模式，即一个家庭中，一对中年夫妻将面临上有4位老人，下有1个小孩的局面。

加之社会生活和工作节奏的加快，越来越多的子女无暇全面、细致地照顾老人。

同时，部分农村“纯女户”及子女常年外出经商、工作的“空巢”老人也面临着晚年无人照料生活的局面。

针对这部分老人，敬老院可以开展自费养老业务，赚取利润用于补贴日常开支紧张的五保集中供养。

老龄化是一个不可逆转的趋势，未来还将出现“8421”的家庭结构，即一户家庭中有8个老人，4个小老人，2个青年再加1个孩子。

因此，在新建敬老院的设计上应该有前瞻性，留有一部分床位以用于自费养老。

同时，敬老院管理和服务人员也具备一定的专业技能，做到管理规范，服务周到。

参考文献
[1]五保供养对象中的主体为五保老人，五保供养制度也主要体现为五保养老
制度，下文所提到的“五保”如无特殊标注均等同于五保老人。