（公共管理专业论文）政府在现代服务业发展中的角色与作用研究——以卢湾区为例

政府在现代服务业发展中的角色与作用研究
－以卢湾区为例
摘要
现代服务业是在工业化比较发达的阶段产生的，主要依托信息技术和现代化管理手段发展起来的、信息和知识相对密集的服务业。

加快发展现代服务业是坚持科学发展的必由之路，大力发展现代服务业对于推动经济增长、优化产业结构、提高产业竞争力、扩大就业、改善人民生活、增加地方财政收入有着十分重要的意义，积极推动现代服务业的发展显得尤为迫切。

现代服务业已成为西方发达国家参与世界竞争的核心产业，更是我国从世界经济大国迈向世界经济强国的战略性产业。

那么如何利用优势实现现代服务业加速发展，尤其是政府怎样履行职能推动现代服务业发展，成为目前需要解决的一项紧迫的研究课题。

本文从政府公共管理的角度出发，以市场经济学理论和波特的钻石理论为理论支撑，以上海市卢湾区为例，通过国内外比较分析、历史考察、实证分析等研究途径，综合运用归纳、统计调查、演绎等研究方法，深入分析政府在推进现代服务业发展中的优势和不足，在此基础上探索
政府在现代服务业发展中的角色与作用。

具体来说，本文第一章，先分两个角度进行理论分析。

从宏观角度出发，以市场经济理论为基础，提出了政府在市场中的作用，政府在市场中应该扮演公益人、管制人、守夜人、调控人角色。

再从现代服务业的产业本身的微观角度出发，以波特的钻石理论为支撑，进一步论述了政府的角色与作用。

本文第二章，对服务、服务业、现代服务业三个概念进行阐述，然后论述了发展现代服务业的必要性，再从国际大都市与卢湾区的现代服务业发展两个角度出发，进一步论述了现代服务业是引领经济发展的加速器。

本文第三章，通过研究香港、美国、日本政府在现代服务业的具体做法，得出有关启示。

本文第四章，从卢湾区现代服务业发展的现状出发，与纽约、东京、香港等国际大都市的现代服务业发展进行比较，找出差距，进一步分析了发展现代服务业的优势、劣势、机遇和挑战，从而提出目前在现代服务业发展中存在的主要问题。

本文最后一章，针对提出的问题，分析思考，提出政府职能以创新体制机制、科学制定规划、完善产业政策、营造发展环境、培养集聚人才等为主要任务，充分发挥政府在现代服务业发展中的积极作用。

关键词：现代服务业,政府角色,政府职能
THE RESEARCH OF THE GOVERNMENT
ROLE AND FUNCTION IN THE DEVELOPMENT OF MODERN SERVICE INDUSTRY
－CASE OF LUWAN DISTRICT
ABSTRACT
The modern service industry arised at the developed stage of industrialisation., and featured massive knolwedge and information. The induaty mainly based on modern management approach and information control. Accrerating the development of modern service industry is an inevitable way to insisit scientific development, which means a lot for pushing economic growth, optimizing economic stucture, improving industry competitiveness, creating job opportunities, improving people’s living standard, bringing more financial income to local government. Therefore it is very urgent to push the development of the modern service industry. Modern service industry has already become the core industry when western developed countries participated into the world
competitiveness, and the strategic industry that China needed to turn into a more powerful economic entity in the world. So it is an urgent research that how to take the advantages to accelerate the development of modern service industry, specially how the government perform his duties to push the development of modern service industry.
This article, in the light of government public administration, based on the market economic theory and porter’s diamond theory, with the example of Shanghai Luwan district, through the research approach as a comparative study at home and abroad, history survey and empirical analysis, with the method of induction, deduction and statistic survey, tries to make a deeper analysis on the advantages and disadvantages lying in the process of development of modern service industries promoted by government, and find out on such basis the role that the government plays and it’s effect in this process.
Specifically, part I of the article, put forward, from a macro perspective, based on the market economic theory, the opinion that the government shall play the role in market as public person, controller, guard and regulator. Then, this part also, on the basis of porter’s diamond theory, elaborates the role and effect of government from a micro perspective of modern service industry. Part II of the article, through a deep elaboration of conceptions as service, service industry and modern service industry, gives a clear frame to modern service industry, then set forth the opinion that modern industry is an
accelerator of economic development in the view of development of modern service industry of international metropolis and Shanghai luwan district. Part III of the article, deals with the experience through the research that what the American, Hong Kong and Japanese government in the process of modern service industry. Part IV of the article makes comparison with the process of modern service industry among such international metropolis as New York, Tokyo and Hong Kong through the collection of information, finding out the disparity, analyzing further the advantages, disadvantages, opportunities and challenges lying in the development of modern service industry with which to propose the main problems existing in the development process of modern service industry. The last part of the article, aiming at the proposed problems, through the research and analysis, brings forward the proposes mainly as innovation of management mechanism, formulation of plans reasonably, promotion of the industry policies, creation of the development environment and cultivation of the talents, to make the government in his role during the development of modern service industry.
KEY WORDS : modern service industry, role of government, government functions
上海交通大学
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本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。

学位论文作者签名：陈瑛
日期：2009年月日
上海交通大学
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学位论文作者签名：陈瑛指导教师签名：丁海椒日期：年月日日期：年月日
绪论
第一节研究目的和意义
一、研究目的
20世纪60年代初，世界主要发达国家经济重心已开始转向服务业，服务业在国内生产总值中的比重不断加大，全球产业结构呈现出“工业型经济”向“服务型经济”转型的总趋势。

到了20世纪下半叶，服务业发展越来越趋向知识密集化、技术密集化，以电子信息等高技术和现代管理理念为依托、采用现代经营方式和组织形式发展起来的现代服务业，成为了经济可持续发展的支撑。

现代服务业在各国的国家经济中占据的位置越来越重要，尤其是现代服务业对促进经济增长、改善产业结构、增加就业岗位、提高生活水平等方面贡献日益显著，现代服务业的发展水平已经成为衡量一个国家和地区现代化水平的主要标志之一。

而政府对经济发展的作用是经济学界永不过时的话题。

20世纪三四十年代继凯恩斯以后，政府经济行为已经成为现代市场经济的重要支柱之一,最重要的是完善和提升产业发展环境。

我国社会主义市场经济体制的特殊性也要求政府在产业发展过程中发挥特殊的作用，随着市场经济体制的完善，这一点显得越来越重要。

地方政府产业政策的实施和产业结构的调整，是事关能否实现经济协调发展的重要前提。

中央政府赋予产业政策，只是创造了一个良好的外部环境，关键还需要地方政府积极利用这些政策，组织调动内部和外部资源，大胆创新,促进现代服务业的全面发展。

二、研究意义
本文的研究具有一定的理论意义和实践意义。

首先，在理论上，政府与市场、政府与产业政策的制定、政府与现代服务业的发展之间的关系，始终是国内外学者重点研究的理论问题。

本文将以上海市卢湾区的现代服务业发展为例，从微观与宏观相结合的角度去探讨政府在现代服务业发展中的角色和作用，这对于推进这一领
域的理论研究很有意义。

其次，我国正处于社会转型以及经济和产业转型的时期，转变政府职能和推动现代服务业发展都具有很强的现实意义。

本文将通过理论研究，再结合实践发展，并进而针对实现提出完善和发展的建议。

所以本文又具有一定的实践意义。

第二节研究思路和研究方法
本文的基本研究思路是从理论和实际两条线索论述政府在现代服务业中的作用。

理论方面，从宏观和微观两个角度分别进行阐述。

实际方面，以卢湾区为视角，其过程是提出问题、分析问题、解决问题。

在论述中注重理论与工作实际紧密结合，深入分析现代服务业发展现状的基础上，通过收集大量资料，进行系统归纳、分析，提出了政府在发展现代服务业中应扮演的角色和发挥的作用。

本文的研究方法一是采用定性与定量相结合的方法，紧密结合卢湾区的实际，运用科学的定量分析，为解决问题打下坚实的基础。

二是采用了比较分析法。

比较分析了卢湾区与国际大都市中心城区现代服务业发展的差距，比较分析了在促进现代服务业发展中，美国纽约、日本东京、香港等国际大都市政府所起的不同作用和适用的具体措施。

其目的是借鉴他人所长，结合现代服务业发展的具体现状，提出我国政府在促进现代服务业发展中的积极作用。

三是运用了理论与实践相结合的研究方法，将所学的理论知识运用于实际工作，克服理论与实践两张皮，对政府在现代服务业发展中的角色与作用提出自己的见解。

第一章政府的角色与作用的理论分析
第一节政府与市场关系的理论分析
对于政府与市场的关系，在理论上有很多争论。

主要有三种观点：第一、自由主义认为，市场应该得到最大程度的尊重，政府的作用应该尽量减小。

比如古典自由主义的代表者亚当斯密就认为，政府所要做的只是维护现存的社会经济秩序，而不应该干预经济生活，否则不仅多余，而其非常危险。

1虽然随后的近代自由主义和新古典自由主义对亚当斯密的观点进行了一定程度的修正，但是，其基本观点仍然坚持市场优先。

第二、干预主义认为，市场存在巨大的缺陷，因此政府应该在市场中积极发挥作用，以克服市场的缺陷。

这一观点的代表人物就是凯恩斯。

他认为，政府不应是市场秩序的“守夜人”，而应当是社会秩序和经济生活的积极干预者。

2第三、制度学派认为，政府既不应该是“守夜人”，也不应该对市场进行全面的干预，而是应该有所为有所不为。

这一观点的主要代表人、制度学派的创始人---科斯就认为，政府干预的适当范围就是政府干预活动的交易费用必须低于市场活动的交易费用，否则就会导致经济运行的低效率和无效率。

因此政府不能过多地干预经济运行。

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现在一般认为，在市场经济条件下，市场是资源配置的最佳途径，政府仅在市场失灵的情况下进行必要的干预。

也就是说，市场失灵决定了政府介入、干预经济活动的必要性。

但必须要注意的是，市场失灵是政府行为的必要条件，而非充分条件。

克服市场失灵需要政府行为，但政府在克服市场失灵时，同样也存在着导入和利用市场机制的问题。

在市场经济条件下，市场机制在经济活动中总是处于主导作
1 亚当斯密：《国富论》[M].北京:华夏出版社，2005年版，第5-6页。

2 凯恩斯：《就业、利息和货币通论》[M].西安:陕西人民出版社，2004年版，第5页。

3 科斯，阿尔钦，诺斯等：《财产权利与制度变迁》[J].产权学派与新制度学派译文集[C].上海:上海三联出版社，上海人民出版社，1994年版，第20-52页。

用，政府的干预和介入只能是辅助性的、补助性的。

政府在市场经济中的作用是由市场的缺陷和不足决定的。

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1、公益人角色
履行公益人角色,就是要实现并维护三大公共目标。

一是提供公共物品和准公共物品。

政府提供的公共物品和准公共物品并不一定要由政府来生产，政府既要通过制定一定的政策，鼓励私人、社会组织参与部分公共物品和准公共物品的生产和提供，如教育和医疗等，又要提高科学决策水平，制定具体的制度，防止因利润最大化的市场原则而造成对公共利益的损害；二是鼓励和保护有益的外部效应，预防和制止有害的外部效应。

对于有益的外部效应，如科研、发明等，政府应通过各种政策来鼓励；对于有害的外部效应，如环境污染、噪音等，除少数可以通过界定产权的办法让市场去调节外，大多数需要政府借助行政、财政和税收等手段来处理；三是调节收入分配，避免个人收入差距过大。

近几十年来，维护社会公平被认为是十分重要的政府行为。

政府的这一行为主要由收入分配制度和社会保障制度组成，收入分配制度侧重于效率，社会保障制度侧重于公平。

2、管制人角色
管制人角色的职责是，对私人经济部门(厂商或家庭)的活动进行一定的限制。

管制的目的主要有三个：第一、防止垄断。

通过限制个别垄断企业的规模和市场占有率，打破垄断企业造成的进入壁垒，鼓励其他企业进入市场，保证充分有效的竞争。

第二、防止过度竞争。

通过价格管制等措施，避免因过度竞争而造成企业间的自相残杀和社会资源的浪费。

第三、保护消费者、雇员的利益。

当市场信息存在不完全性失灵时，政府通过对商标、虚假广告等的管制，限制企业利用种种手段欺骗消费者，以保护消费者利益；通过对劳动时间、劳动报酬设置上限和下限来保护雇员的利益。

3、守夜人角色
守夜人角色的职责就是，防止和打击经济领域的违法和犯罪行为，维护社会经济生活的正常秩序。

政府依靠强有力的国家暴力机关可以担当起保护经济主体利益
4 皮建才：《政府与市场的权衡:一个比较分析》[J].财经科学，2008年第1期，第74页。

的责任。

通过严格依法采取资格认定、财政许可等制度来预防经济违法犯罪行为，并严格查处经济违法犯罪行为。

4、调控人角色
调控人角色的职责是，对宏观经济总量进行调节和控制。

宏观调控有两大目标，第一、宏观总量平衡；第二、产业结构的调整和优化。

政府主要通过经济手段、法律手段和必要的行政手段来调控经济总量，以在宏观层面实现资源的优化配置。

微观层次的资源优化配置则由市场机制来完成，但政府可以通过间接调控手段，如制定经济发展计划和产业政策以及相关的税收政策等，来引导资源的流向和微观经济主体的经济行为。

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第二节产业发展与政府作用的理论分析
以上是从宏观的角度来分析政府的角色和作用，那么从微观的角度出发，具体到现代服务业这样的产业发展，政府该扮演怎样的角色，该发挥怎样的作用和发挥多大的作用呢？
可以说在产业发展与政府的作用问题上，国际上各种讨论政府角色的观点也莫衷一是，有些视政府的绝对重要性:有些则极端地认为政府其实是国际竞争的被动参与者，该理论的理由是，国家竞争力的关键仅系于市场需求、历史和独特的环境，政府对于竞争力是无能为力的，只能放手让市场机制充分运作。

笔者赞成的观点是，政府不是无能的，也不是全能的，政府所作的应该是充分发挥在市场经济中的四个作用－公益人、管制人、守夜人、调控人，创造产业发展的良好环境，刺激产业改善和创新，赢得并持续竞争优势，提高生产力。

一、波特对政府角色的研究
美国著名学者迈克尔·波特利用钻石体系理论研判了政府的政策应用，为政府5 除以上四种角色外，也有学者针对我国的发展现状，提出了新的经济发展模式，重新定义了政府与市场的关系，参见桁林：《政府与市场关系理论及其发展》[J].求是学刊，2003年第2期，第47-49页。

角色进行了定位。

波特认为，政府的政策会正面或负面影响国家优势，政府在保持竞争优势上的效果是片面的，一个产业如果缺乏基本的、具有优势的发展环境，政策再好也是枉然。

政府不能控制竞争优势，而只能通过微妙的观念性的政策来影响竞争优势。

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生产力是一国生活水平的源头，它是每单位劳动与资金的产出价值。

根据钻石理论，要给政府角色定位，首先要明确:政府制定产业政策的主要目标是发展高质量的人力资源和资本，以提高生产力。

为了提高生产力，经济就必须不断发展，而为达成经济发展的目标，现有产业就必须无止境地改善和创新，并且要培养在新的产业领域里成功的能力(这是因为，成型的新产业会创造就业机会，并且吸收失去竞争优势的产业所释放的劳动力)。

产业政策的角色就在于刺激产业、鼓励发展和创新，因此政府的政策应该以创造产业发展的环境为目标。

之所以强调经济政策必须以长期提高生产力为原则，是因为如果政府从狭隘、静态的竞争优势观点出发，就会误用不恰当的政策工具，制定诸如调整利率、汇率和薪资水平等政策，以获取暂时的产业利益，而政府的这些动作对产业的长期发展是有害的。

其次，健全产业政策的第二个条件是建立可以支撑成功的适当模型。

要把产业政策和措施放到总体整合的架构中进行检验，往往看似合理的税制、产业规范和独立研发等政策在联合作用时并不能产生应有的效果。

由于一个政策所能产生的效果往往离不开其他变数的表现，因此政府必须要考虑各个独立的政策之间的互动性，找到能涵盖多重领域且能持续进行的计划，这也是钻石理论的精华所在。

(一)政府制定产业政策的前提
因为从事竞争的是企业而非政府，所以政府不可能以产业参与者的角色跟上市场变动的步调，也无法依赖扭曲市场的政治力量来替企业决策。

除非在产业竞争的初期阶段，政府作为企业竞争环节的一部分，能做的只是打造或影响企业周边的体制结构、提供企业所需要的资源—也就是创造企业能从中获取竞争优势的环境。

政府必须直接投入的部分是企业无法行动的领域，比如贸易政策;比如外部效益过大的领域。

这些领域包括基本普通教育、自然环境、某些有助于提高很多产业生产力的
6【美】迈克尔·波特著:《国家竞争优势》，李明轩等译‘华夏出版社2002年版，P604
研发等。

产业竞争优势来自能长久发展的活力，而非短期的成本优势。

波特认为，政府不能只着眼于静态、短期的竞争优势而实行一些为了避免资源浪费的联合研发活动，这是伤害产业创新和活力的举动。

同样也不能为了以提高效率而支持实质上减少国内竞争的企业合并。

除非产业处于成本导向或投资导向阶段，否则政府不应该提供给企业太多的协助，政府应该制定鼓励竞争的政策，提升需求的质量，给产业创造一个拥有激烈的竞争和挑剔的顾客的国内市场，这样才能激励企业不断创新和坚强。

此外，也是钻石理论的核心，波特的研究发现，展现国家竞争优势的产业往往具有地理集中性。

这不仅是产生竞争优势的重要条件，更是扩大和持续竞争优势的良机，这也证明了地方政府对于促进产业发展的重要角色。

一国的优势在于它与他国的差异性，就是这种差异才能造就独特的优势。

因此政府要真正地了解本国的优势和基本条件，通过政策使环境的特色体现出来。

另一个重要的结论是，波特认为，形成国家竞争优势的产业与产业的分类方式无关联性。

所谓的高科技产业与低科技产业、制造业与服务业、成长型与成熟型产业等说法的区分往往意味着某个范畴的产业优于另一类范畴的产业，政府在制定产业政策时也己经受到影响。

但实际上，即使长期以来已经被定义为成熟型产业的很多产业依然是很多国家贸易顺差和竞争优势的来源;制造业也使用着精密的技术，追求高生产力。

产业之间的区别只在于生产力，政府要提供任何产业都能创新和提高生产力的环境，因为经济多元化才能造就人力资源的多元化。

对于数量不多但却能极大带动生产力的产业，政府要特别关注，但是绝不能以诸如保证出口配额等保护政策来表示这种关注，因为那其实是在扼杀产业的活力。

此外，政府要注意的是，不能协助或者允许企业避开竞争发展中必须面对的问题，不能因为同情困境中的企业而制定保护政策，看似短期的解脱其实将带给企业更大的伤害。

根据钻石理论，政府政策的重要性在于它会对钻石体系产生什么样的影响。

因此，要评判政府政策的有效性，就要把它放到钻石体系的每个关键要素中检验，看它对各个要素是如何影响的，对整个钻石体系是如何作用的。

(二)政府政策对生产要素的效应
波特认为，企业为了达到高生产力必须不断掌握高级而专业的生产要素;而且生产要素必须能激励企业持续提升竞争优势。

政府的政策对于这两方面都有重要的影响。

政府最重要的角色是创造和提升生产要素，包括掌握熟练技术的人力资源、基础科学和基础设施等。

根据钻石理论，现在拥有什么资源并不重要，重要的是是否有能够持续提升生产要素的机制，因为高级的、能真正带来优势的生产要素的标准越来越高。

而政府的生产要素创造机制很少是竞争优势的来源，因为政府创造的生产要素通常是一般性的，比如基本教育、基础设施和医疗保险等全民性事务;而且由政府创造专业性生产要素时，由于不能清楚地了解经济利益，创造出的生产要素往往是无效率，不专业的，通常也延误了适宜的时机。

而真正带来竞争优势的高级和专业的生产要素，往往都由产业或产业集群创造。

国内竞争、地理集中性都会有利于提升生产要素的质量，因为这些活动会增加产业的核心动力，吸引注意力和努力，能够刺激企业增加投资。

波特认为，政府要提升产业水平，强化教育和训练机构是最可行的手段。

一般的、基本的、大众化的教育体系并不能保证竞争优势，政府应该制定政策，要制定反映本国或本地区环境特色的教育政策，要联合教育机构和产业的需求，大力鼓励产业自行发展专业教育培训，这才是有的放矢。

科技研发成果往往能够使不止一个企业甚至产业受益，在信息技术、材料科学、医学和能源等基础科学上这种跨产业的影响力更加明显。

因此科技研发不能完全依赖产业界自行进行，政府应该主动参与研发重要科技，而且官方带动了重视科技的影响更重要，这有助于刺激产业投资和研发。

但是要注意的是，尽管研发原则要强调必须使研发根据产业需求进行，政府研发科技应该以创新为导向，而不局限于科技本身，也就是说科研成果的商品化市场化是不够的，政府制定的研发政策应该超越科技本身，要强调刺激产品创新、带动竞争、建立规范等钻石体系核心的互动功能。

另外，作为政府研发机构，进行专门化研究的重心应该放在产业集群或横向的技术需求上，也就是要达到集群效应，带动具有地理集中性的一批企业一同技术进步。

在政府带动研发的案例中，值得注意的一个现象是日本通产省发起的合作开发。