促进制造业转型升级的税收政策思考和建议

促进制造业转型升级的税收政策思考和建议
钱宝荣
制造业是现代经济的基石，是推动世界经济发展的主要动力，一国制造业的发展水平往往能体现其经济发展程度、生产力水平和综合实力。

税收政策作为国家宏观调控的重要手段之一，对制造业的发展有着举足轻重的作用。

本文通过解析浙江制造业发展现状和目前国税政策的执行情况，研究提出促进制造业转型升级的国税政策建议。

一、浙江制造业发展现状
（一）浙江制造业的特点
1.制造业比重日益壮大。

改革开放以来，浙江制造业蓬勃发展，迅速崛起，规模日益壮大。

统计数据显示，2005年至2008年浙江制造业中规模以上工业企业总产值占同期规模以上工业企业总产值的比重，均在92%以上，且呈逐年上升态势（见表1）。

就业人员、资产总额、利润总额、研发经费投入等指标，也达到90％左右（见表2）。

制造业已成为浙江工业经济的支柱。

注:以上数据来源于《浙江省第二次经济普查主要数据公报》。

2.制造业构成集中于传统产业。

从行业构成上看，制造业囊括了从农副产品加工至废弃资源和废旧材料回收加工业共30个行业。

而浙江制造业，则明显呈现出行业的集中性，比重居前六位的纺织业，电气机械及器材制造业，通用设备制造业，交通运输设备制造业，化学原料及化学制品制造业，通信设备、计算机及其他电子设备制造业合计占全部制造业的47.28%（见表3）。

表3 2005—2008年制造业前6位占比情况
注：以上数据根据《浙江统计年鉴（2009）》中的“按行业分的规模以上工业企业总产值”计算
3.制造业组织形态呈块状集群态势。

据浙江省经信委调查统计数据显示，目前制造业为主的块状经济已成为支撑浙江区域经济发展的重要产业组织形态，占全省全部工业总产值的50%以上。

截至2008年底，浙江共有10亿元产值以上的块状经济312个，实现销售收入2.81万亿元，出口交货值6122亿元，从业人员831万人，分别占全省总量的54%、62%、56%，块状经济对浙江经济发挥着十分重要的作用。

①调查显示“在浙江省内的88个县市区中,有85个县市区形成了800多个产业集群,其中年产值亿元以上的产业集群有519个,总
产值近6000亿元,平均每个县有三个产业集群。

这些产业集群分布于机械制造,纺织,电器,制衣制笔,医药等175个大小行业”①。

（二）浙江制造业的困境
虽然浙江制造业总体来说发展速度较快，行业结构调整、产业转型升级也有了较大的成效，但在产业层次、投资结构、技术水平等方面依然存在许多不足，直接影响了浙江制造业的可持续发展和竞争力。

1.产业层次不高，人均附加值普遍偏低。

浙江制造业的主要产业集中在传统领域，处在较低的加工制造环节，与美国等主要发达国家相比，人均附加值严重偏低。

“产业层次低，意味着区域产业主要处于价值链低端环节，突出表现在产业的人均附加值低。

浙江在传统产业上的人均附加值很低，而且在资本或知识密集型产业上的人均附加值也很低，远不如工业国在传统产业上的表现，许多行业甚至与平均水平相比也有明显差距。

”②产业层次低下，势必影响浙江制造业的后续发展。

提升产业层次，加快产业转型升级进度，推动产业由低技术、低附加值向高技术、高附加值化演变，是浙江制造业发展的必由之路。

2.投资意愿不强，增长率持续回落。

制造业投资对工业经济发展具有十分重要的推动作用，制造业投资增加，会带动整个生产链条新的生产活动，带动消费和需求，从而拉动经济稳定增长。

然而，近年来浙江制造业投资增长率却呈持续回落态势，政府性投资项目仍是拉动投资增长的主体，政府主导型投资还未有效带动民间投资的增长。

根据《浙江统计年鉴（2009）》中的“限额以上非国有经济分行业投资和资金来源”计算，2005年至2008年限额以上非国有经济分行业投资同比增长率分别为17.24%、17.98%、1
3.55%、11.84%，增长率逐年降低。

导致浙江制造业投资增长持续回落的原因，主要是创新能力不足的影响，土地资源紧缺的影响，企业投向①戴科成《浙江产业集群可持续发展研究》，《现代商贸工业》2009年第1期。

分流的影响，战略投资缺乏的影响，近期需求不足的影响。

①制造业投资不足将影响整个工业增长，进而影响整个经济增长，因此，必须优化投资结构，积极扩大有效投资，提高投资效率。

3.创新能力不足，技术水平相对偏低。

技术是企业发展的核心竞争力，创新是企业竞争的关键推动力。

浙江制造业技术基本处于模仿和引进阶段，对外依存度偏高，达到63.6%，高于全国50%水平。

技术引进明显存在重硬件、轻软件，重引进、轻消化，重模仿、轻创新的问题。

高层次和企业创新创业人才紧缺，目前浙江高级技术职称人员占人才总量的3.9%，低于5.6%的全国平均水平。

创新投入不足，2009年R&D支出占生产总值比例达1.7%，与发达国家（一般占GDP的3%）比差距很大②。

据有关学者对浙江典型地区200多户民营企业的调查显示，民营企业研究与试验发展经费资金欠缺，近一半的企业研发资金不足销售收入的1%。

调查企业中仅28.8%的研发资金达销售收入的5%以上，且多集中为高新技术企业。

③（三）浙江制造业转型升级
由于上述特点和困境，以及当前整体经济面临的能源原材料涨价、建设用地紧缺、节能减排约束、人民币升值和劳动用工成本上升等现实问题，浙江制造业迫切需要通过转型升级，实现科学发展。

1.重组产业价值链，积极抢占价值“高地”。

加快推进装备制造业、高新技术产业等现代产业发展，开发具有先导作用和能大幅度提高产业附加值的高新技术产业，促进制造业向制造集约化、设备成套化、服务网络化发展，完成从传统低端、低附加值制造到现代高端、高附加值制造的转变。

同时，运用高新技术改造传统产业，运用电子信息、现代生物、新材料、高效节能及新型环保等高新技术，改造机械、化工、纺织丝绸、轻工食品、建筑建材等传统产业的生产工艺、产业形态和产品性能，增强传统产业的竞争能力，促使传统制造业向高附加值制造业方向发展。

①周必健《必须扭转浙江制造业投资增长持续回落的趋势》，《2009年浙江工业研究报告》。

②参见浙江统计信息网《浙江省自主创新能力统计监测指标体系研究及实证分析》
2.大力发展资本市场，保证投资资金有效供应。

培育长三角南翼金融中心，打通与国际资本的联系，向新兴的工业城市辐射，利用金融资本的纽带向先进制造业区域输送资金、技术、信息和服务等高级要素。

充分发挥资本市场在优化资源配置、促进经济结构调整、筹集发展资金、推进制度创新等方面的重要作用。

利用资本市场推动更多企业上市，着力提升“浙江制造”的竞争实力。

3.提高企业自主创新能力，形成现代企业核心竞争力。

以消化吸收再创新为重点，积极引进先进技术、关键技术和行业共性技术，充分利用制造业国际转移的有利时机，重视从世界制造业强国引进制约产业升级的关键技术和行业共性技术，提升技术交流平台，破解产业技术瓶颈制约。

实施知识产权战略，构建激励创新的制度和政策环境，引导和激励企业运用知识产权规则。

加大品牌保护力度，鼓励企业增加品牌建设投入，从研发设计和营销推广着手，提升品牌价值。

4.优化制造业组织模式，塑造协作与分层竞争新格局。

积极推进政策扶持，强化市场在资源配置中的基础作用，一方面，鼓励大企业通过资产重组和存量调整，迅速壮大企业规模和资金实力，形成真正具备参与国际市场竞争的大型企业集团；另一方面，培育中小企业成为“小巨人”或“配件明星”，在产业内部，形成大中小型企业兼备的金字塔状的分工协作体系。

5.加快转变对外贸易方式，建设开放型经济强省。

开展全方位、宽领域、高层次的对外经济技术合作与交流，加快转变对外贸易方式，鼓励进口国外先进技术、进口关键设备和重要资源，培育具有国际竞争力的浙江本土型跨国公司。

其中，要特别重视先进技术设备进口的消化吸收，把国际先进技术转化为适应浙江制造业实际情况的实用技术，积极提升产业竞争层次，加快产业结构调整。

由此可见，浙江制造业转型升级是一项复杂的系统工程，既需要企业自身的投入，更需要政府的科学引导，积极为制造业发展提供足够的资金、资源和人力支持，从而带动现代服务业、金融业乃
至教育、医疗等基础行业发展，达到由点带面、整体推进的整体效应。

其中，税收政策就是相当重要的一个环节。

二、现行制造业税收政策及效应分析
（一）现行制造业税收优惠政策
要促进制造业的发展，不仅要靠企业自身的技术更新改造和企业组织结构调整等措施，还需要政府部门的政策引导与支持。

2009年国务院印发了汽车、钢铁、电子信息、纺织、装备制造、有色金属、轻工、石化、船舶等10多个行业调整和振兴规划，对研究运用税收政策杠杆，利用税收优惠，加大税收扶持等方面提出了具体要求。

随之国家相应出台了一系列税收新政，对原有税收优惠政策进行了补充和完善，就国税部门而言，主要有下列几个方面优惠政策（见表4）：
表4 制造业国税主要优惠政策列举表
（二）浙江制造业的税收政策效应分析
1.制造业的税收贡献额逐年增加。

与制造业在浙江的经济地位一样，制造业对浙江国税的贡献也相当突出。

以增值税为例，2005年至2009年制造业增值税应纳税额与免抵调库的合计税额为3516.12亿元，如将其近似为当期增值税收入①，则制造业增值税收入占同期浙江（不含宁波）国税直接组织的收入673
2.7亿元的52.22%。

再从各年比较，2005年至2009年期间，浙江制造业纳税户数从21.61万户增加至39.44万户，销售收入从1576
3.51亿元增至25056.11亿元，出口销售收入从2570.14亿元增加至4089.37亿元，应纳增值税额从391.92亿元增加至620.85亿元②。

数据显示，随着制造业的发展，制造业对国家税收的贡献也在逐年增加，如再将所得税等税种一并计算，制造业在浙江税收份额中将稳居首位。

2.制造业的税收优惠面逐步扩大。

随着国家产业政策导向的调整，税收制度的不断完善，制造企业税收优惠受益面日益扩大。

2005年至2009年，浙江制造业中享受增值税、所得税优惠政策的企业从①为便于说明，此处忽略应纳税额与实际入库税额的差异，以及提退税额数据对收入统计口径的影响。

24.38万户增至38.2万户，享受增值税退税税额累计达206.29亿元。

其中，软件企业增值税退税额5年内分别为3.55亿元、5.90亿元、7.09亿元、9.21亿元、9.57亿元，累计退还增值税35.32亿元。

2008年国税征管的高新企业，共有617户（包括外资企业）享受了减按15%征收的优惠政策，减免所得税9亿元，2008年享受研发费用加计扣除的企业1050户（包括外资企业），税前列支30.48亿元。

①统计数据显示，无论从制造业纳入税收优惠的户数上，还是从减免税额上，每年均有较大幅度的增加。

软件企业税收优惠政策、新企业所得税法及实施条例等优惠政策的落实，对鼓励企业研发新产品，提高产品的技术含量，推动企业从制造向创造发展，从而促进制造业转型升级产生了积极作用。

3.制造业的税收负担渐趋合理。

浙江制造业以中小企业为主，企业经营规模相对较小，在新增值税条例实施之前，小规模纳税人的增值税征收率为6%，税收负担相对于同行业的增值税一般纳税人偏高。

而相当部分的增值税一般纳税人，由于其生产经营链条的上游多为小规模纳税人，无法获取充足的进项税额抵扣，税负程度相对较高。

随着我国增值税转型、出口退税率提高、小规模纳税人征收率降低等一系列结构性减税政策的出台，使得制造业的税收负担总体降低。

如2009年浙江省制造业申报的固定资产进项税额为88.46亿元，占全部固定资产进项税额的比例为90.88％，2009年制造业增值税一般纳税人应纳税额为620.85亿元，同期应税销售额为20705.04亿元，以两者比值3%为税收负担率，明显低于将固定资产进项税额还原为应纳税额计算的税负率3.43%，仅增值税转型政策就大大降低了制造业一般纳税人的税收负担。

工业小规模纳税人的征收率由6%降至3%，税负水平与一般纳税人趋于一致。

另外，2008年8月以来的七次出口退税率调整共计提高了浙江9268种商品的出口退税率，以2008年1-12月浙江出口退税审核系统报关单001数据为基数统计，涉及的商品有5670种，占出口商品总数的
77.5%，惠及浙江出口企业户数22216户，占有出口业务出口企业总数的88.86%。

2009年制造业共办理出口退税286.18亿元，大大减轻了制造业出口企业的税收负担。

①
4.制造业的税收政策效果逐步显现。

纺织、化工等行业是浙江的传统优势产业，增值税转型、出口退税率调整等政策，对促进这些行业的正面效应正逐步显现。

以增值税转型为例，2009年浙江制造业中，纳入固定资产进项税额抵扣的纺织业、交通运输设备制造业、化学原料及化学制品制造业、通用设备制造业、金属制品业、电气机械及器材制造业，抵扣税额占总固定资产进项税额的比例分别为14.82%、9.89%、9.21%、9.03%、7.35%、7.02%。

②增值税转型改革政策的出台，有助于缓解纺织、化工等传统优势产业的瓶颈问题，促进企业扩大生产经营规模、提高生产效率，引导企业以技术创新和设备更新来替代扩充土地和基本建设等其他经营行为。

三、促进制造业转型升级的税收政策建议
当前，国家已出台了大量税收政策，在技术创新和进步、投资、消费和出口等方面，较之以往均有较大提升，但受政策层次性、时滞性的影响，受益面较为有限，仍存在若干涉税瓶颈问题，亟待研究解决。

（一）加大力度，进一步落实税收优惠政策
税收政策是国家经济政策的主要组成部分之一，税收政策的目标应该与经济发展目标和社会发展目标相适应，服从于国家宏观经济政策的总体目标。

因此，在当前应对国际金融危机、巩固和发展经济回升向好势头的关键时刻，各级国税部门在继续贯彻积极财税政策方向不变的同时，要及时调整政策着力点，将重点放在“调结构、促转型”上，为企业转型升级提供税收政策支持。

尤其是要牢固树立不落实税收优惠政策就是收“过头税”的理念，在坚持依法征税的前提下，全面、及时、准确地落实好现行的各项税收优惠政①数据来源于浙江出口退税审核系统查询统计结果
策。

对制造业企业要加大税收政策宣传和辅导服务力度，充分利用增值税转型改革、软件产品、资源综合利用、技术创新、出口退税等优惠政策，促进投资、消费和出口，支持企业自主创新，促进资源节约，支持工业企业分离发展服务业，充分发挥税收优惠政策在引导产业结构优化升级、增强企业可持续发展能力方面的积极作用。

（二）加强统筹，进一步优化税收政策环境
国税部门在不折不扣落实税收优惠政策的同时，要本着“公开、公正、透明”的原则，着力营造一个税负公平的税收政策环境。

理论上说，对于同行业的企业之间应该保持税负的基本平衡，对基本工艺相似、购销模式相近、主要产品相同、技术水平接近的企业来说，无论规模大小均应有大致平衡的税收负担，享受同样的税收政策待遇。

因此，在税收管理中，要认真落实科学化、精细化和规范化的管理，统筹不同行业、不同规模企业间的税负，及时发现问题，创新办法，修正缺陷，完善制度。

要全面推行产品（行业）监控模型，通过行业建模，解决相对公平的问题，解决平衡性问题。

在强化税源管理的同时，营造公平的行业税收环境，使纳税人在平等的环境下开展生产经营，这是对纳税人最根本的服务。

（三）加快进程，进一步完善税收政策体系
1.完善固定资产税收政策，促进传统产业设备更新改造。

许多经济学家实证分析了发展中国家鼓励投资的税收政策的有效性，认为免税期是效果不佳的工具，在刺激投资的政策中，目标定位于机器、设备以及研究和开发等新投资的选择性税收优惠往往能提高效率或降低成本。

2009年起我国实行了消费型增值税，对促进企业设备更新改造具有相当的激励作用。

但转型改革后的增值税仍属于非全面型增值税，税基设计过窄，将建筑安装、交通运输等排除在外，人为扭断了征管扣税链条，带来诸多的问题。

尤其是对扩大生产经营、加大技术开发、加快产品营销的制造业企业而言受惠仍然有限。

如转型改革的受益对象以新增机器设备类固定资产为主，不包括不动产，而企业转型升级的过程中普遍面临扩大基建生产，与建筑物、
构筑物等密不可分的电梯、钢结构房、中央空调等大量金额大、投入多的固定资产不能得以充分的抵扣，既不能有效减轻企业负担，也不能更好发挥促进作用。

为促进制造业企业增加投资，加大技术创新与开发，及时更新改造设备，建议进一步完善固定资产抵扣政策，扩大抵扣范围，实行固定资产抵扣全覆盖。

国时，通过增值税、所得税优惠政策的补充和完善，鼓励企业进行技术设备更新改造，并以此带动装备制造等行业的发展。

如明确由于技术进步、产品更新较快、常年处于强震动等可加速折旧的固定资产具体范围，对购进的机器设备替代原有机器设备的纳税人，技术上有所更新升级的，或进行更新改造旧设备的，允许企业对新购置或改造后机器设备加速折旧等。

2.完善资产重组税收政策，促进制造业企业做大做强。

要发展先进制造业，实现产业集群化，需做强、做优行业龙头骨干企业，加快培育一批具有核心竞争力的大企业。

随着制造业的发展，企业之间的兼并重组、强强联合、连锁经营、债务重组、改制上市等情况不断出现，招商引资或政策性搬迁等带动迁移变更的情况更为频繁，货物、设备、劳动力、房产等资产交易转移涉税问题也日益增加。

面对企业协作发展的必然趋势，税收政策的制定应有利于企业协作联合关系的良性发展，鼓励企业走专业化、协作化道路，促进企业做大做强。

近几年国家在所得税方面对企业处置资产、政策性搬迁、债务重组和其他重组等相继出台了若干政策，但在增值税税收政策上较少考虑，仅对转让全部产权及部分改制上市等特殊情况作出了规定。

当制造业纳税人发生资产兼并重组等业务，涉及增值税应税货物时无据可依，在企业财务核算时相关涉税处理也没有详尽的规定，使得纳税人承担了较多的额外负担，不利于制造业企业做大做强。

另外，对允许实行增值税汇总缴纳的，仅适用于符合条件的商贸企业连锁经营的门店，将制造业企业排除在外，不利于生产加工企业向研发设计和品牌营销环节拓展。

因此，建议尽快完善有关各种资产重组的增值税税收政策，并与相关所得税处理、财务核算处
理相衔接。

如对符合连锁经营全资控股、统一核算、统一购销、微机联网管理的制造业企业，也可予以汇总缴纳增值税。

3.完善技术开发等税收政策，促进新兴产业发展。

大力培育新能源、新材料、生物医药、节能环保、信息网络特别是互联网等战略性新兴产业，是我国应对金融危机和产业结构调整的必由之路。

新兴产业的内涵极为丰富，覆盖面相当广泛，究其本质来说，战略性新兴产业属于技术密集、知识密集、人才密集的高科技产业，发展战略性新兴产业无疑将大大提高制造业的生命力和竞争力。

完善新兴产业的税收政策，必须要加大技术创新、知识产权、人才就业、节能减排等方面的政策引导和扶持。

尤其是要加大新兴产业创业初期的优惠力度，对成果转化初期或市场开拓期的高新技术产品，应给予强有力的税收扶持。

新兴产业的发展，虽具有巨大的潜力，但起步初期往往具有一定的风险期，对资本吸引力不足，急需要优惠政策的扶持。

然而现行的税收激励政策在设计上往往忽略了技术创新的高风险性，优惠范围较窄，优惠力度不足。

因此建议，尽快出台支持创新人才培训与激励的税收优惠。

如将只允许软件企业培训费用税前全额扣除扩大到所有高新技术企业。

加大对企业新技术、新产品、新工艺的研发费用加计扣除优惠力度。

明确按季预缴申报所得税时允许加计扣除。

扩大增值税、所得税税收优惠范围，鼓励企业向新兴产业发展。

如国家目前对新能源领域尚没有及时补充或出台相应的税收优惠。

对垃圾发电、风力发电等产业，只有明确的增值税优惠政策，却没有相配套的所得税税收优惠政策，而对利用太阳能屋顶光伏并网发电、水电、核能等清洁能源，更是没有将其纳入资源综合利用税收优惠政策，这对新兴能源产业发展十分不利，应制定专门免征所得税等税收政策，并比照其他资源综合利用发电项目实行增值税即征即退。

综上所述，为加快发展制造业，推进其转型升级，必须在现有税制框架下，从全局的角度来考虑，按照产业政策导向，用好用足现有税收优惠，积极营造公平的税收政策环境，不断补充和完善税
收政策体系，才能有效发挥税收政策的积极作用。

参考文献
（1）戴科成《浙江产业集群可持续发展研究》，《现代商贸工业》2009年第1期。

（2）杨静、宝贡敏《技术创新影响因素的实证分析》，《技术进步与对策》2009年第10期。

（3）兰建平罗延发《后危机时代浙江工业化道路怎么走》，《2009年浙江工业发展报告》。

（4）周必健《必须扭转浙江制造业投资增长持续回落的趋势》，《2009年浙江工业研究报告》。

（5）周华伟《促进技术创新的企业所得税政策体系》，《中国科技投资》2009年第5期。

（6）浙江统计信息网《浙江省自主创新能力统计监测指标体系研究及实证分析》。