市场经济体制建立和完善进程中

市场经济体制建立和完善进程中
的地方政府治理变革3———改革开放以来地方行政管理体制改革的回顾与前瞻
黄新华
内容提要:改革开放30年来,在建立和完善经济市场体制的进程中,地方行政管理体制改革走过了不平凡的历程,取得了积极的进展,留下了宝贵的经验。

实践表明,地方行政管理体制改革与经济体制改革协调推进,相得益彰,促进了社会主义市场经济体制的建立和完善。

但是由于改革涉及面广,一些深层次的问题难以在短期内得以彻底解决,改革任重道远。

因此,到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制,必须进一步深化地方行政管理体制改革。

关键词:地方政府;行政管理体制改革;成就与经验;改革路径
加快行政管理体制改革,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制,是胡锦涛同志在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告《高举中国特色社会主义伟大旗帜　为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》中提出的重要目标之一。

改革开放30年来,地方行政管理体制改革走过了不平凡的历程,取得了积极的进展,留下了宝贵的经验。

经过改革,经济调节、市场监管、社会管理、公共服务这四项职能,已经成为市场经济条件下对政府职能的全新界定,政府组织结构和管理方式也作了大幅调整。

实践表明,地方行政管理体制改革与
经济体制改革协调推进,相得益彰,促进了社会主义市场经济体制的建立和完善。

①但由于改革
涉及面广,一些深层次的问题很难短期内得以彻底解决,改革任重道远。

一、地方行政管理体制改革的历程
1978年以来,随着社会主义经济市场体制的建立和完善,为适应地方政府治理变革的需要,在推进中央行政管理体制改革的同时,地方行政管理体制改革逐步展开。

从改革的历程上看,大致可以分为四个阶段:
第一阶段:从1982到1993年
1978年十一届三中全会后,在“文化大革命”中遭到破坏的国家机关得到恢复和发展。

1981年国务院工作部门达到100个,其中部委52个,直属机构43个,办公机构5个,人员编制51000人。

地方各级政府机构也随之增加。

但是机构增长并没有带来效率的同步提高。

为适应经济体・
49・3①基金项目:福建省新世纪优秀人才支持计划(0000—X07111)项目成果。

中央机构编制委员会办公室:《我国行政管理体制改进程的回顾》,《人民日报》,2008年12月18日。

制改革的需要,在推进中央行政管理体制改革的同时,启动了改革开放后第一阶段的地方行政管理体制改革。

这一阶段改革的核心是机构改革。

通过改革重新规划地方政府结构,明确地方政府职责。

这一阶段改革的主要措施有:11简政放权,扩大地方权力。

简政放权是这一阶段改革最突出的特色。

中央政府向地方政府下放的管理权限涉及行政管理权限、人事管理权限和财政
管理权限。

①在简政放权的思路下,地方行政管理体制改革在整体上呈现出分权趋势,地方政府的作用开始增强。

21改革行政公署,实行市管县体制。

1982年《宪法》和《地方组织法》规定,行政公署(地区)是省、自治区人民政府的派出机构,不属于一级国家政权机关。

为了解决地、市并立,机构重复、关系难以协调的弊端,中共中央、国务院提出在经济发达地区,将省辖中等城市周围的地委、行署与市委、市政府合并,实行市管县体制。

到1988年,全国有168个市的712个县实行了市管县体制。

31推行政社分离,建立乡(镇)人民政府。

1983年10月,中共中央、国务院提出以人民公社管辖范围为基础,实行政社分开,建立乡(镇)人民政府。

到1988年,全国共建立乡(镇)政府69842个。

实行市管县及政社分开,是80年代对地方政府结构所作的较大调整,由此形成了中央、省(市、区)、市(地)、县、乡(镇)五级行政结构。

41精简机构,控制地方政府规模。

改革开放以来,随着经济建设步伐的加快,地方政府机构规模随之扩张。

1982年,省级行政机构达80个左右,市级40—50个,县级30—40个。

为了解决机构过多、人浮于事、效率低下等问题,1982和1983年中共中央、国务院发布了《关于省、市、自治区党政机关机构改革若干问题的通知》和《关于县级党政机关机构改革若干问题的通知》,着力精简地方政府机构,要求省级政府工作部门压缩控制在35—40个之间,县级政府的机构数控制在25个限额内。

第二阶段:从1993到1998年
1992年10月,党的十四大确立了经济体制改革的目标———建立社会主义市场经济体制,使市场在资源配置中起基础性作用。

建立市场经济体制涉及到经济基础和上层建筑的诸多领域,需要一系列相应的体制改革和政策调整,为此中央要求积极推进行政管理体制改革,建立适应社会主义市场经济的组织机构。

这一阶段地方行政管理体制改革把转变政府职能作为改革的中心。

改革后地方政府服务经济建设的功能得到了加强。

这一阶段改革的主要措施包括:11转变职能理顺关系。

通过政企分开,弱化政府微观管理职能,将专业经济部门转为经济实体、服务实体或行业协会,理顺政府各部门之间、党政部门之间的关系,理顺地方各级政府间的关系。

21规范地方政府机构设置。

1993年8月,中央机构编制委员会在《关于地方各级党政机构设置的意见》中明确规定,省级党委、政府的工作机构一般设55个左右;自治州的党政工作机构设置35个左右;地区党委和行署的办事机构设30个左右;市委、市政府、县委、县政府、乡(镇)党委、政府
的工作机构分类确定。

②这是改革开放以来首次以文件形式明确规定地方政府的机构设置。

改
革后,省、自治区党政机构平均减少13个左右,直辖市党政机构平均减少24个左右,市(地)、县政府机构也都作了较大幅度的精简。

31核定编制精简人员。

采取系统分析和分类排序的方法,将省、市、县划分为大、中、小三类,参照各地的编制基数,确定省、市、县各级的编制总额。

以省级为例,经济发达、人口众多的省、自治区的党政机关人员编制,控制在6500—7500人之间;经济比较发达、人口比较多的省、自治区,控制在5000—6500人之间;经济不太发达、人口较少的省、自治区,控制在3000—4000人之间。

如此,全国省、自治区机关人员编制总数精简20%,直辖市机
・
59・市场经济体制建立和完善进程中的地方政府治理变革
①②周光辉:《从管制转向服务:中国政府的管理革命》,《吉林大学社会科学学报》,2008年第3期。

一类市设60个左右;二类市设50个左右;三类市设30个左右,经济不太发达、人口较少的市应设得更少些。

一类县设30个左右;二、三类县设25个左右;四类县设20个左右。

一类乡(镇)可设置党政、财经、社会事务、乡村建设等4—5个综合性办公室;二类乡、镇可设置党政办公室、财经办公室和民政、文教卫生、乡村建设、计划生育等助理员;三类乡党委可设组织、宣传、纪检等委员,政府设民政、财政、生产、科教文卫、计划生育、乡村建设等助理员,不设职能机构。

关人员编制总数精简15%。

规范机构设置和精简编制,为转变地方政府职能奠定了基础。

41调整地方政府层级结构。

根据部分省会市和六个计划单列市的经济、政治地位及其中心城市的作用,1994年中央将广州市、武汉市、哈尔滨市等十六个市的行政级别定为副省级,赋予副省级城市一定的自主权力,使这些城市能够根据自身实际情况进行治理。

第三阶段:从1998到2003年
中国共产党第十五次全国代表大会后,1998年拉开了新一轮行政管理体制改革的序幕。

这一阶段的改革是在提出建立社会主义市场经济体制6年后进行的,具备了比1993年改革更好的社会基础和环境。

这一阶段的改革地方政府在转变职能方面取得了重大进展①,开始逐步形成
适应社会主义市场经济的地方行政管理体制。

②这一阶段改革的主要措施有:11精简机构,压缩
编制。

依照中共中央、国务院《关于地方政府机构改革的意见》和《关于市县乡人员编制精简的意见》的要求,省级政府机构设置平均由55个减到40个,人员编制由15.8万名减为8.4万名,精简47%;市(地)级政府机构由平均45个减少到35个,县级政府机构由平均28个减少到18个。

市县乡各级人员编制由460万名减为371万名,减少89万名,精简19%。

在市县乡机构改革中,清退超编人员约43万人。

21调整地区建制,改组机构设置。

与地级市并存一地的地区,实行地市合并;与县级市并存一地的地区,所在市(县)达到设立地级市标准的,撤销地区建制,设立地级市;其余地区建制逐步撤销,地区所辖县改由附近地级市管辖或由省直辖,县级市由省委托地级市代管。

同时,改组地方政府机构,加强发展计划、经济贸易、财政部门和执法监管部门,撤销工业、商业、物资管理部门。

按照政企分开、公平竞争、自主经营的原则,重组行政性公司。

31实行政企分开,转变政府职能。

按照精简、统一、效能的原则,调整政府组织结构,加强宏观调控部门和执法监督部门,减少专业经济管理部门,发展社会中介组织,把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务上来。

政府机构不再办经济实体,已经办的限期脱钩;解除政府机构与国有企业的行政隶属关系,主管部门不再直接管理企业,切实落实企业经营自主权。

41调整职责权限,实施依法行政。

按照权责一致的原则,调整政府部门的职责权限,明确划分部门之间的职能分工,将相同或相近的职能交由一个部门承担,克服多头管理,政出多门的弊端。

同
时,按照依法治国、依法行政的要求,加强行政体系的法制建设。

③第四阶段:从2003年至今
2003年至今,地方行政管理体制改革呈现出推陈出新、实验求证的多元化改革走向。

这一阶段改革的重心从精简机构和人员,转变为调整内部机制,开始从量的要求转向质的突破,从重视形式转向重视内容的调整,从表面层次转向深度层次的改革。

这一阶段的改革中央并没有对地方做统一的部署,但在党的十六届二中全会通过的《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》的指导下,地方政府进行了许多有益的探索。

改革的主要措施包括:11深化职能转变,构建服务型政府。

为适应加入世贸组织,全面建设小康社会,完善社会主义市场经济体制的需要,通过推行政务公开、依法行政、向服务要效率、靠服务优化发展环境等措施,各级地方政府把深化职
能转变,建设服务型政府作为改革的重要目标。

④21优化工作流程,改变管理方式。

基于建设服
务型政府的目标,地方政府致力工作流程再造,通过建设政府绩效评估体系、推行电子政务等改变管理模式,促进职能转变,防止和治理腐败,提高政府工作效率和服务水平。

31规范行政权
・
69・政治学研究 2009年第2期①②③④任宗哲:《行政管理体制改革更需理性思考》,《西北大学学报》
(哲学社会科学版),2008年第3期。

辛传海:《中国行政体制改革概论》,第64页,商务印书馆,2006年版。

唐铁汉:《深化行政管理体制改革》,第6页,国家行政学院出版社,2006年版。

例如,2003年2月,南京市政府颁布了《关于推进服务型政府建设的实施意见》,提出了“一年构建框架,三年初步完成,五年形成规范”的行政管理体制改革总体安排。

力,改革行政审批制度。

2003年8月颁布的《中华人民共和国行政许可法》
(以下称《行政许可法》
),对可以设定行政许可的事项和各级政府设定行政许可事项的权限做了详尽的规定。

随着《行政许可法》的实施,各级地方政府深化行政审批制度改革,许多地方建立了行政审批中心,推行行政许可集中办理制度,规范行政权力,提高行政效率,降低行政成本。

41加强领导干部问责,完善政府责任制度。

秉承“有权必有责,用权受监督”的理念,地方政府按照中共中央批准实施的《党政领导干部辞职暂行规定》的要求,开始逐步建立行政责任追究制度,①加强领导干部问责。

51改革政府间关系,探索省管县体制。

随着经济市场化的深入,一些地方政府开始探索经
济上的“省管县”模式。

②党的十七大提出减少行政层次,降低行政成本的理念后,一些地方政府
加快了行政层级体制的改革,通过强县扩权把地级市的经济管理权限直接下放给重点县,在经济管理方面形成了“省管县”的格局。

61探索类似大部门体制的改革。

“大部门体制”改革是党的十七大正式提出来的。

但类似意义的改革在这一阶段的地方行政管理体制改革中,不少地方进行过尝试和探索。

例如,深圳市沿着决策权、执行权、监督权相互制约相互协调的模式,根据大行业、大系统原则,设置了大文教、大交通、大经济、大卫生等机构,这与今天的大部门体制改革相接近。

此外,上海浦东新区、成都市、随州市等地也都进行了类似的探索。

二、地方行政管理体制改革的成就
改革开放以来,地方行政管理体制改革取得了明显的成就:
(一)促进了地方政府的职能转变
地方行政管理体制改革的目标是实现计划经济的管制型政府向市场经济的服务型政府的转变。

按照发展社会主义市场经济的要求,贯彻政企分开原则,地方政府陆续撤消了工业经济管理部门,结束了计划经济时期政府直接管理企业的历史,政企分开基本实现,企业成为自负盈亏、自主发展的市场主体,政府调控市场、市场引导企业的模式逐步形成;通过将省级政府综合部门改造为区域经济调节机构,调整和完善了计划、财政、金融和经贸部门的职能配置,提高了区域经济调节能力;通过培育和发展市场体系,加强市场监管,市场在资源配置中的基础性作用得到发挥,以间接手段为主的政府经济调控体系逐步完善;政府部门通过将社会可以自我调节与管理的事务逐步交给事业单位或社会中介组织管理,政府的社会管理和公共服务职能不但没有弱化,反而更加强化,义务教育、公共卫生和社会保障体系建设等迈出重要步伐,维护社会稳定和促进社会和谐的社会利益协调机制、矛盾疏导机制和突发事件应急处理机制逐步建立,初步实现了由单纯
依靠政府管理向政府与社会组织协同治理的转型。

③(二)扩大了地方政府的行政权力
地方行政管理体制改革总体呈现出的趋势是上级政府向下级政府下放更多权力,给予地方更多的自主权,使地方政府可以适应发展市场经济的需要,有更大的独立性和积极性致力于本地区的经济和社会发展。

在权力的下放上,不仅中央政府注重对省级政府放权,对市、特别是向中
・
79・市场经济体制建立和完善进程中的地方政府治理变革
①②③2004年7月1日,重庆市《政府部门行政首长问责暂行办法》的实施,是以地方政府规章形式出台的“领导干部问责制”。

2002年8月17日,浙江省委办公厅下发了《中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅关于扩大部分县市经济管理权限的通知》,把313项原本属于地级市的经济管理权限“空降”到了浙江省绍兴、萧山等20个经济发展势头良好的县级行政区。

这313项权限涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类,几乎囊括了省市两级政府经济管理权限的所有方面,这意味着在经济上实现了“省管县”。

中央机构编制委员会办公室:《我国行政管理体制改进程的回顾》,《人民日报》,2008年12月18日。

心城市放权,各级地方政府也都注意对下一级的政府下放地方事务的管理权,这样一来,各级地
方政府展示了前所未有的活力。

①30年简政放权的改革扩大了地方政府的行政权力,调整和优
化了地方政府的组织机构,与计划经济体制相适应的以计划为龙头、综合部门管理专业部门、专业部门直接管企业的机构框架彻底改变;与市场经济体制相适应的以宏观调控部门、行业管理部门、市场监管部门、社会管理和公共服务部门为主的机构框架初步建立。

特别是党的十六大以来,为适应政府全面正确履行职能的需要,地方政府着重调整和加强了宏观调控、金融监管、应急管理、安全生产、能源规划、资源环境、公共卫生、社会保障等领域的管理体制和机构设置。

(三)抑制了地方政府的规模扩张
地方行政管理体制改革对地方政府规模扩张趋势起到了控制作用。

政府规模扩张是行政体制内生的倾向。

因为规模扩张可以扩大政府(机构)的支配权,控制更多的社会和经济领域。

研究表明,地方行政管理体制改革抑制了地方政府的规模扩张。

以2003年全国30个省级行政单位(台湾、香港、澳门、西藏除外)为样本的定量分析证明,②经济发展水平与地方政府的规模呈负相关关系,即随着经济发展水平的提升,地方政府规模随之缩小,因为地方政府公共服务的市场化、民营化(合同承包、特许经营等)改革,提高了公共服务的供应质量,控制了地方政府的规模。

在从全能政府向有限政府转型进程中,地方行政管理体制改革使地方政府逐渐从越位的领域中退出,相关的管理部门失去了存在的必要,很多机构由此得到了缩减,政府规模也就得到了控制。

(四)理顺了地方政府的职责权限
地方行政管理体制改革开始逐步理顺了不同层级地方政府经济社会事务管理的职责权限。

“市管县”体制的推行、乡(镇)政府的建立、副省级城市的设置等,在明确地方政府职责、理顺不同层级政府间关系上取得了显著成绩。

同时,一些重要领域的政府部门职责交叉事项逐步划清,部门间协调配合机制开始建立。

通过调整有关部门的职能配置和职责关系,解决了一些部门长期存在的职责交叉、多头管理等问题。

按照一件事情主要由一个部门管理的原则,党委部门和政府部门、群众团体的职责分工进一步明确,有关指导、协调、代管及挂靠等方面的工作机制进一步完善。

特别是行政执法职责体系逐步理顺,多头执法、多层执法、执法扰民等突出问题开始得到遏制。

(五)提高了地方政府的干部素质
地方行政管理体制改革提高了干部队伍的素质。

各地在精简人员和定岗定编的同时,按照公开、公平、竞争、择优的原则,在较大范围内推行了竞争上岗和岗位轮换,保证了机构人员分流的顺利进行,增强了干部队伍的活力,使干部能上不能下、能进不能出的状况得到初步改善,也为一批优秀年轻干部脱颖而出优化了成长环境,从而改变了政府机构的人员结构,公务员队伍的敬业精神、竞争意识和服务意识有所加强。

更重要的是干部录用、管理、考核和监督等方面出台的一系列制度,使地方干部人事制度逐步走向规范化和法制化,提高了地方政府公务员尊重与维护法律权威、在宪法和法律范围内活动的意识。

(六)改进了地方政府的管理方式
地方行政管理体制改革通过引进企业、工商管理的技术、理念改进了政府的管理方式。

地方政府开始重视“掌舵”而非“划桨”,注重将公共服务的生产权让渡给企业或非营利性组织,使它们在绩效和价格的基础上对业务展开竞争;强调合理授权,将权力下放到直接面对“顾客”的一线“雇员”,倡导顾客导向的服务理念;重视发挥市场的优势,依靠市场而不是政府干预来配置资
・
89・政治学研究 2009年第2期①②扬帆:《改革开放以来我国政治体制改革的成就》,《当代世界与社会主义》,2003年第5期。

潘卫杰:《对省级政府规模影响因素的定量研究》,《公共管理学报》,2007年第1期。

源。

企业和工商管理技术、方法的引入,使地方政府的管理方式开始由粗放管理向精细管理、由静态管理向动态管理、由结果管理向过程管理转变。

地方政府管理方式的创新,提高了地方政府的执政效率和水平,各级政府开始实现从“管字当头”到“服务至上”转变,能否为人民群众提供更多更好的公共服务,成为衡量政府工作成效的重要标准。

三、地方行政管理体制改革的经验
改革开放以来的地方行政管理体制改革不仅取得了显著的成绩,更留下了宝贵的经验。

(一)改革必须解放思想、实事求是
地方行政管理体制改革初期,经济市场化进程刚刚启动,传统的思想、观念影响较大。

推进地方行政管理体制改革必须突破思想上的障碍。

30年改革的进程也是一个思想解放的过程。

从计划经济的全面管制,到服务型政府的建设,都是以思想解放为前提的。

只有解放思想才能打开改革的局面,也才有今天改革的成就。

但是中国是社会主义国家,改革在某些方面需要突破传统意识形态的限制,如把计划经济等同于社会主义,把市场经济等同于资本主义等,但是改革必须坚持社会主义方向,确保改革是社会主义制度的自我完善和发展,所以改革要把解放思想与实事求是结合起来,坚持四项基本原则,对于西方政府的改革经验要有选择性的借鉴而不能照搬,要走自己的路,才能形成有中国特色的地方行政管理体制。

(二)改革必须统一部署、循序渐进
地方行政管理体制改革的实质是由无限政府转向有限政府,由集权管理走向合理分权管理,由政府管制转向政府服务。

这一系列的治理变革没有先例可循。

作为权力和利益的再分配过程,每一阶段的改革都是对既有体制的撼动,必定会涉及到既得利益。

改革要稳步推进并取得预期成效,没有统一部署是不可想象的。

30年地方行政管理体制改革之所以能够克服困难向前推进,一个重要的原因就是有党中央和国务院的坚强领导与统一部署,有自上而下强有力的推动,否则改革在面临阻碍的时候就很难推行下去。

与此同时,每个阶段改革所面临的困难和任务不尽相同。

面对复杂的社会历史背景,在经济市场化的进程中,地方行政管理体制改革不可能一蹴而就,必须有计划、有步骤、有秩序地进行。

只有采取积极稳妥的方针,先易后难,由浅入深,梯次推进,逐步到位,才可能在确保社会稳定的前提下,实现改革的目标,为发展社会主义市场经济创造良好的政府治理环境。

因此,地方行政管理体制改革不能企望“毕其功于一役”,它是一个渐进的过程。

循序渐进必有所成。

(三)改革必须因地制宜、体现中国的特色①
我国是一个统一的多民族国家,各地经济社会发展水平、市场发育程度、人力资源状况等都存在较大的差异。

地方行政管理体制改革在坚持统一部署的同时,必须给予地方以相应的自主权,允许地方在中央有关精神的指导下,结合实际,因地制宜,大胆地试,大胆地改。

这既有利于改革的整体推进,也有利于各地从实际出发,积极探索,广泛试验,积累经验,开拓创新。

30年地方政府治理变革的实践表明,给予地方一定的自主权,能够调动地方的积极性,使改革符合各地的实际,更加富有成效。

与此同时,由于地方行政管理体制受国家历史背景、文化传统和政治制度等多方面的影响,因此改革必须立足国情,体现中国特色,认识和把握我国所处的历史发展阶段和面临的突出问题,制定切合实际的改革方案和措施,充分吸收其他国家行政改革的新鲜经验,探索符合各地特点的改革道路,使地方行政管理体制改革跟上世界发展趋势。

・
99・市场经济体制建立和完善进程中的地方政府治理变革
①唐铁汉:《深化行政管理体制改革》,第15页,国家行政学院出版社,2006年版。