监察官资格准入制度建立的现实必要与路径选择

监察官资格准入制度建立的现实必要与路径选择
作者：王强
来源：《廉政文化研究》2022年第04期
摘要：监察官作为行使监督、调查、处置职权的国家工作人员，对其职业准入应建立必要的制度设计，进行严格的从业限定。

对于是否建立监察官资格准入制度，目前学界有不同的观点，包括是否需要通过法律职业资格考试，是否需要建立独立的监察官资格准入制度等。

从监察官队伍专业化建设、监察职权依法行使以及推进反腐败工作法治化规范化等角度来看，建立监察官资格准入制度是十分必要的。

结合我国监察工作实际，应建立独立的监察官资格准入制度，即国家统一监察官职业资格考试制度，遵循政治性与专业性相结合、理论性与实践性相结合、公正性与科学性相结合的原则，并进行相关制度设计，以推动建立科学、权威的监察官资格准入制度，不断推进监察官队伍专业化、职业化建设。

关键词：监察官;资格准入;监察官资格考试;专业化;职业化
中图分类号：D922.114 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2022）04-0059-09
2021年8月20日，第十三届全国人大常委会第三十次会议通过了《中华人民共和国监察官法》（以下简称《监察官法》）。

《监察官法》对监察官的任职条件、职责、任免、考核、惩戒等作出了比较系统而具体的规定。

在监察官任职资格上，规定监察官应熟悉法律、法规、政策，具备运用法律、法规、政策实施监督、调查、处置等职责的专业知识和能力。

该法律虽明确规定了监察官的任职能力，但如何判断监察官是否具有实际的任职能力并没有作出相应的制度安排。

《法官法》《检察官法》要求初任法官、初任检察官应通过国家统一法律职业资格考试（以下简称“法律职业资格考试”），对初任法官和初任检察官的任职能力也都作出了明确规定，有效加强了法官和检察官队伍的专业化建设。

监察官与法官、检察官具有较大的同质性，应借鉴《法官法》《检察官法》的有关做法，建立监察官资格准入制度。

本文拟在评析理论界现有的观点及对监察官资格准入制度建立的现实必要性进行分析的基础上，提出符合我国监察实践的监察官资格准入制度，以期对推进监察工作法治化、规范化、进一步加强新时代监察官专业化、职业化建设有所启发。

一、观点争鸣：监察官资格准入制度建立的理论争议及评析
自监察体制改革以来，国内学者对监察体制改革的各个方面积极建言献策，在监察官制度的建立和完善方面发表了诸多观点。

现将国内学者关于监察官资格准入制度的相关观点进行梳理和评析。

（一）初任监察官应通过法律职业资格考试的观点
监察体制改革初步完成后，监察权已经成为与行政权、检察权、审判权相平行的权力，监察机关具备监督、调查、处置三项职能。

部分学者从监察权的性质、监察职能等方面考量，认为初任监察官应通过法律职业资格考试。

在具体职业准入构想中，又分为全部通过说和部分通过說。

全部通过说是指所有的监察官在任职前都要通过法律职业资格考试，张元星、丁方旭、任进、袁钢等学者提出此观点。

张元星从监察职权以及监察调查措施等角度认为，必须要求监察官具有较高的专业素养，因此应参照法官、检察官的选任条件，将法律职业资格考试作为监察官的基本任职资格。

同时，应采取“老人老办法、新人新办法”的做法，只对初任监察官采用该要求。

[1]丁方旭、任进认为，初任监察官应通过法律职业资格考试，但不宜“一刀切”。

[2]袁钢认为，应将新任监察官纳入法律职业资格考试管理范畴。

[3]曹志瑜借鉴境外监察官制度以及我国御史制度认为监察官亦应通过法律职业资格考试。

[4]
部分通过说是指监察机关的所有监察官不必全部要求通过法律职业资格考试，根据内设机构的职能采取不同的任职要求。

陈翠玉、杜强认为，法律职业资格应当是监察机关执纪调查部门中初任监察官任职条件之一。

至于监察机关中的非执纪调查部门以及执纪调查部门中的非初任监察人员，无需强制要求其具有法律职业资格。

[5]陈伟认为，既不能因《国家统一法律职业资格考试实施办法》未将监察官列入其中就认为监察官不需通过法律职业资格考试，也不能不考虑组织部、宣传部等职能部门的特殊性而对监察官的任职资格“一刀切”。

[6]周磊认为，调查工作对监察官的要求较高，因此可以考虑对执纪调查部门的新进人员要求通过法律职业资格考试。

[7]
以上是部分学者关于监察官应通过法律职业资格考试观点的概括。

笔者认为，该观点虽然有利于增强监察官在法律知识方面的专业性，但忽略了党的法规的考核，同样不利于监察官的全面专业性准入考核。

在本轮监察体制改革中，监察委员会与党的纪律检查委员会合署办公，实现“两块牌子，一套人马”的工作模式[8]，因此监察官不仅要执法还要执纪，既要求监察官要熟悉国家法律，同时也要熟悉党内法规。

法律职业资格考试仅对考生的法律知识进行考核，而没有党内法规的考核内容，这不利于监察官资格准入的全面考核。

同时，在法律职业资格考试改革后，对报考资格进一步收紧，一般要求法学类毕业生才能报考。

而在目前纪检监察人员的招录中，中文、新闻、管理等专业的人员均可报考，这就出现了两种考试的报考资格不一致的情形。

如要求初任监察官全部通过法律职业资格考试，则会造成其他专业人员无法报考的情形，不利于监察官队伍的建设。

此外，部分学者提出，只有承担执纪调查职责的监察官才须通过法律职业资格考试，笔者认为，同为监察官而采取不同的任职要求，有违准入公平。

在福利待遇相同的情况下，对部分岗位的人员要求更加严格，这显然对该部分人员不公平。

即使在福利待遇不同的情况下，也无法保证所有取得法律职业资格的监察官都能行使执纪调查工作，从而使这部分人感到不公，降低其他部门提高专业技能的积极性，更不利于监察机关内部人员良
性互动、轮岗交流。

因此，笔者认为，在现阶段，监察官应通过法律职业资格考试的观点较难落实。

（二）应建立独立的监察官资格准入制度的观点
在监察官资格准入制度设计的讨论中，有学者主张建立独立的监察官资格准入制度。

李斌雄、廖凯认为，监察官要通过国家统一组织的监察官资格考试，并采取“笔试+面试”相结合的形式，考察相关人员的法律知识、党内法规掌握程度以及德、能、勤、绩、廉等内容，突出对政治素质的考察。

[9]张云霄主张建立监察官资格考试制度，监察官应通过国家统一的监察官执业资格考试，取得执业资格证书。

[10]褚宸舸、王阳主张仿照人民警察招录做法，在公务员招录考试中增加监察专业知识科目，该科目重点考核法律知识和党内法规知识两部分内容。

[11]
在上述主张中，无论是主张建立监察官资格考试还是在公务员招录考试中设置单独的考试科目，都是对建立独立的监察官资格准入制度的有益尝试。

监察官与法官、检察官具有较大的同质性，但也存在很大的差异。

在现行反腐败体制下，监察官不仅要依靠《监察法》《刑法》《政务处分法》等国家法律法规进行职务违法、职务犯罪的调查、处置工作，也要依靠党章、党的纪律规定对公职人员的违纪行为进行调查、处置。

同时，还要承担对公职人员日常活动的监督工作。

因此，为了保证监察官队伍的专业性，建立适合监察工作实际的监察官资格考试制度是可行的。

对于在公务员考试中设置单独的监察知识考试科目的构想虽然可以节省人力和物力，但监察官所要求掌握的基本专业知识较多，既有法律法规又有党内法规，仅靠公务员考试增设一个科目无法对考生的监察专业能力进行全面考核。

（三）无需通过任何资格考试的观点
在监察官资格准入制度的讨论中，也有学者认为监察官无需通过任何资格考试即可担任。

刘练军认为，监察权本质是一种监督权，履行监督权不必专门技能，监察官无需特定的任职资格要件。

[12]
上述主张将资格准入与权力性质相挂钩，忽略了权力内容。

资格准入制度应当与行使的权力内容相匹配，而不只是考虑权力的性质。

根据《监察法》的规定，监察委员会拥有监督、调查、处置三项职权，表明监察权由监督、调查、处置三项职权构成，三项职权中除监督职权外，其他职权都会对公职人员的升迁、人身自由、财产等进行限制或剥夺，尤其是12项调查措施会对监察对象的人身或财产造成一定的影响，具有较强的专业性。

因此，从监察权行使的实际内容和保护监察对象的权利来看，需要监察官具备较强的专业知识。

同时，在我国的公务员选任实践中，从来不存在资格准入与权力性质相挂钩的政策或做法。

相反的，公务员的任职资格是与工作内容相匹配的，如行政机关中行使行政执法权的公务员就需要法律职业资格。

所以，认为监察官无需特定任职资格的观点忽略了监察职权的内容，只考虑了监察权的行使，这个观点是不科学的。

综上所述，结合党的纪律检查委员会与监察委员会合署办公、监察职权的内容、监察对象权利的保护以及党和国家对纪检监察队伍建设的要求等情况，我国应当建立统一、独立的监察官资格准入制度，即国家统一监察官职业资格考试制度（以下简称“监察官资格考试”），实现对考生关于国家法律法规与党内法规的全面考核，提高监察官队伍的专业性、职业性，有力推进我国反腐倡廉建设走向科学化、法治化、规范化。

二、现实意义：监察官资格准入制度建立的必要性
监察官作为行使国家监察权的工作人员，担负着反腐败工作的重任，需要比普通公务员具有更高的职业素养和专业水平。

因此，建立监察官资格准入制度具有强烈的现实需要和理论基础。

（一）监察官队伍专业化建设的需要
监察体制改革推进了我国政治体制的改革创新，由原来“一府两院”的格局变成“一府一委两院”新格局，并整合行政机关的行政监察权、检察机关的反贪污贿赂权、反渎职侵权权以及职务犯罪预防权，形成与行政权、审判权、检察权相平行的监察权，监察权作为反腐败的国家权力，与普通行政权存在着极大的不同，具有很強的专业性，对行使该权力的工作人员的专业性要求更高。

因此，作为行使监察权的监察官，需要具备极强的专业性，专业化也成为监察工作队伍建设的一大目标。

从监察权的产生来看，行使监察权的监察官与行使审判权的法官、行使检察权的检察官一样，都是公务员的特殊类别，也是职业化、专业化的公务员，需要实行特殊的管理的制度。

[13]同时，为了保证法官队伍和检察官队伍的专业化，国家对他们的准入条件特别是初任法官和初任检察官的准入条件提出更为严格的要求，即要通过法律职业资格考试并取得法律职业资格。

该考试制度作为初任法官、初任检察官选任的前置条件，对初任法官和初任检察官专业素养的考察有着至关重要的作用，只有允许通过法律职业资格考试的人员，才能成为初任法官和初任检察官，这极大地保证了法官队伍和检察官队伍的专业性。

作为与法官、检察官具有较大同质性的监察官，也应当建立与监察工作实际相符的资格准入制度，以满足监察工作队伍高水平、专业化建设的需要。

（二）监察职权依法行使的要求
《监察法》赋予了监察委员会监督、调查、处置三项职权，监察委员会履行监督职权主要通过廉政教育和监督检查等方式对公权力行使的合法性、廉洁性进行监督，防止权力被滥用，把权力关进制度的笼子里。

调查职权是指监察委员会对公职人员的职务违法和职务犯罪行为进行调查，并配套规定了谈话、询问、讯问、留置等12项调查措施。

处置职权是指监察委员会根据调查结果对公职人员或单位作出政务处分、问责、移送人民检察院审查起诉或提出监察建议等决定进行处理。

[14]三项职权都具有明确的专业性，特别是调查职权中调查措施的运用需要监察官进行专业判断，不同阶段、不同情节以及不同危害程序应采取不同的调查措施。

同时，无论对监察对象行使何种职权，都会对监察对象的相关权益产生影响。

尤其是调查职权中
的留置措施以及处置职权中的各种处置结论都会对监察对象的人身以及职业生涯造成实际的影响。

因此，必须要求监察官依法履行职权，防止侵害监察对象合法权益的情况发生。

监察官依法履行职权的前提是监察官具有行使该职权的专业素养，监察官专业素养的培养应当包括职前准入和专业培训，其中职前准入是监察官专业素养养成的重中之重。

所以，在建立监察官制度的同时，应配套建立严格的监察官资格准入制度，以保证监察官依法行使监察职权。

（二）应建立独立的监察官资格准入制度的观点
在监察官资格準入制度设计的讨论中，有学者主张建立独立的监察官资格准入制度。

李斌雄、廖凯认为，监察官要通过国家统一组织的监察官资格考试，并采取“笔试+面试”相结合的形式，考察相关人员的法律知识、党内法规掌握程度以及德、能、勤、绩、廉等内容，突出对政治素质的考察。

[9]张云霄主张建立监察官资格考试制度，监察官应通过国家统一的监察官执业资格考试，取得执业资格证书。

[10]褚宸舸、王阳主张仿照人民警察招录做法，在公务员招录考试中增加监察专业知识科目，该科目重点考核法律知识和党内法规知识两部分内容。

[11]
在上述主张中，无论是主张建立监察官资格考试还是在公务员招录考试中设置单独的考试科目，都是对建立独立的监察官资格准入制度的有益尝试。

监察官与法官、检察官具有较大的同质性，但也存在很大的差异。

在现行反腐败体制下，监察官不仅要依靠《监察法》《刑法》《政务处分法》等国家法律法规进行职务违法、职务犯罪的调查、处置工作，也要依靠党章、党的纪律规定对公职人员的违纪行为进行调查、处置。

同时，还要承担对公职人员日常活动的监督工作。

因此，为了保证监察官队伍的专业性，建立适合监察工作实际的监察官资格考试制度是可行的。

对于在公务员考试中设置单独的监察知识考试科目的构想虽然可以节省人力和物力，但监察官所要求掌握的基本专业知识较多，既有法律法规又有党内法规，仅靠公务员考试增设一个科目无法对考生的监察专业能力进行全面考核。

（三）无需通过任何资格考试的观点
在监察官资格准入制度的讨论中，也有学者认为监察官无需通过任何资格考试即可担任。

刘练军认为，监察权本质是一种监督权，履行监督权不必专门技能，监察官无需特定的任职资格要件。

[12]
上述主张将资格准入与权力性质相挂钩，忽略了权力内容。

资格准入制度应当与行使的权力内容相匹配，而不只是考虑权力的性质。

根据《监察法》的规定，监察委员会拥有监督、调查、处置三项职权，表明监察权由监督、调查、处置三项职权构成，三项职权中除监督职权外，其他职权都会对公职人员的升迁、人身自由、财产等进行限制或剥夺，尤其是12项调查措施会对监察对象的人身或财产造成一定的影响，具有较强的专业性。

因此，从监察权行使的实际内容和保护监察对象的权利来看，需要监察官具备较强的专业知识。

同时，在我国的公务员选任实践中，从来不存在资格准入与权力性质相挂钩的政策或做法。

相反的，公务员的任职
资格是与工作内容相匹配的，如行政机关中行使行政执法权的公务员就需要法律职业资格。

所以，认为监察官无需特定任职资格的观点忽略了监察职权的内容，只考虑了监察权的行使，这个观点是不科学的。

综上所述，结合党的纪律检查委员会与监察委员会合署办公、监察职权的内容、监察对象权利的保护以及党和国家对纪检监察队伍建设的要求等情况，我国应当建立统一、独立的监察官资格准入制度，即国家统一监察官职业资格考试制度（以下简称“监察官资格考试”），实现对考生关于国家法律法规与党内法规的全面考核，提高监察官队伍的专业性、职业性，有力推进我国反腐倡廉建设走向科学化、法治化、规范化。

二、现实意义：监察官资格准入制度建立的必要性
监察官作为行使国家监察权的工作人员，担负着反腐败工作的重任，需要比普通公务员具有更高的职业素养和专业水平。

因此，建立监察官资格准入制度具有强烈的现实需要和理论基础。

（一）监察官队伍专业化建设的需要
监察体制改革推进了我国政治体制的改革创新，由原来“一府两院”的格局变成“一府一委两院”新格局，并整合行政机关的行政监察权、检察机关的反贪污贿赂权、反渎职侵权权以及职务犯罪预防权，形成与行政权、审判权、检察权相平行的监察权，监察权作为反腐败的国家权力，与普通行政权存在着极大的不同，具有很强的专业性，对行使该权力的工作人员的专业性要求更高。

因此，作为行使监察权的监察官，需要具备极强的专业性，专业化也成为监察工作队伍建设的一大目标。

从监察权的产生来看，行使监察权的监察官与行使审判权的法官、行使检察权的检察官一样，都是公务员的特殊类别，也是职业化、专业化的公务员，需要实行特殊的管理的制度。

[13]同时，为了保证法官队伍和检察官队伍的专业化，国家对他们的准入条件特别是初任法官和初任检察官的准入条件提出更为严格的要求，即要通过法律职业资格考试并取得法律职业资格。

该考试制度作为初任法官、初任检察官选任的前置条件，对初任法官和初任检察官专业素养的考察有着至关重要的作用，只有允许通过法律职业资格考试的人员，才能成为初任法官和初任检察官，这极大地保证了法官队伍和检察官队伍的专业性。

作为与法官、检察官具有较大同质性的监察官，也应当建立与监察工作实际相符的资格准入制度，以满足监察工作队伍高水平、专业化建设的需要。

（二）监察职权依法行使的要求
《监察法》赋予了监察委员会监督、调查、处置三项职权，监察委员会履行监督职权主要通过廉政教育和监督检查等方式对公权力行使的合法性、廉洁性进行监督，防止权力被滥用，把权力关进制度的笼子里。

调查职权是指监察委员会对公职人员的职务违法和职务犯罪行为进行调查，并配套规定了谈话、询问、讯问、留置等12项调查措施。

处置职权是指监察委员会
根据调查结果对公职人员或单位作出政务处分、问责、移送人民检察院审查起诉或提出监察建议等决定进行处理。

[14]三项职权都具有明确的专业性，特别是调查职权中调查措施的运用需要监察官进行专业判断，不同阶段、不同情节以及不同危害程序应采取不同的调查措施。

同时，无论对监察对象行使何种职权，都会对监察对象的相关权益产生影响。

尤其是调查职权中的留置措施以及处置职权中的各种处置结论都会对监察对象的人身以及职业生涯造成实际的影响。

因此，必须要求监察官依法履行职权，防止侵害监察对象合法权益的情况发生。

监察官依法履行职权的前提是监察官具有行使该职权的专业素养，监察官专业素养的培养应当包括职前准入和专业培训，其中职前准入是监察官专业素养养成的重中之重。

所以，在建立监察官制度的同时，应配套建立严格的监察官资格准入制度，以保证监察官依法行使监察职权。

（二）应建立独立的监察官资格准入制度的观点
在监察官资格准入制度设计的讨论中，有学者主张建立独立的监察官资格准入制度。

李斌雄、廖凯认为，监察官要通过国家统一组织的监察官资格考试，并采取“笔试+面试”相结合的形式，考察相关人员的法律知识、党内法规掌握程度以及德、能、勤、绩、廉等内容，突出对政治素质的考察。

[9]张云霄主张建立监察官资格考试制度，监察官应通过国家统一的监察官执业资格考试，取得执业资格证书。

[10]褚宸舸、王阳主张仿照人民警察招录做法，在公务员招录考试中增加监察专业知识科目，该科目重点考核法律知识和党内法规知识两部分内容。

[11]
在上述主张中，无论是主张建立监察官资格考试还是在公务员招录考试中设置单独的考试科目，都是对建立独立的监察官资格准入制度的有益尝试。

监察官与法官、检察官具有较大的同质性，但也存在很大的差异。

在现行反腐败体制下，监察官不仅要依靠《监察法》《刑法》《政务处分法》等国家法律法规进行职务违法、职务犯罪的调查、处置工作，也要依靠党章、党的纪律规定对公职人员的违纪行为进行调查、处置。

同时，还要承担对公职人员日常活动的监督工作。

因此，为了保证监察官队伍的专业性，建立适合监察工作实际的监察官资格考试制度是可行的。

对于在公务员考试中设置单独的监察知识考试科目的构想虽然可以节省人力和物力，但监察官所要求掌握的基本专业知识较多，既有法律法规又有党内法规，仅靠公务员考试增设一个科目无法对考生的监察专业能力进行全面考核。

（三）无需通过任何资格考试的观点
在监察官资格准入制度的讨论中，也有学者认为监察官无需通过任何资格考试即可担任。

刘练军认为，监察权本质是一种监督权，履行监督权不必专门技能，监察官无需特定的任职资格要件。

[12]
上述主张将资格准入与权力性质相挂钩，忽略了权力内容。

资格准入制度应当与行使的权力内容相匹配，而不只是考虑权力的性质。

根据《监察法》的规定，监察委员会拥有监督、调查、处置三项职权，表明监察权由监督、调查、处置三项职权构成，三项职权中除监督职权。