美国信用评级机构监管法律制度介绍-中债资信

美国信用评级机构监管法律制度介绍

次贷危机及欧债危机以来，全球范围内引发了对信用评级机构所扮演角色的热烈讨论，国际监管机构和各国针对评级机构的监管改革展开大范围的探索并陆续付诸实践。从2009年4月，G20伦敦峰会明确提出将信用评级机构纳入金融监管范畴、确保评级机构满足规范的国际执业准则后，金融稳定理事会（FSB）、国际证监会组织（IOSCO）、巴塞尔银行监管委员会（BCBS）等国际组织在此框架下共同合作，推动国际信用评级行为标准的修改完善并积极协调各国监管标准的统一。各国和地区按照G20路线图设定的改革方向、结合自身实际情况，积极加快信用评级行业立法改革的步伐和节奏，相继采取一系列具体措施完善信用评级机构法律制度体系。其中，作为现代评级行业诞生地、同时也是次贷危机爆发始源地的美国所采取的监管改革较具代表性，故本文重点对美国的信用评级机构监管法律制度框架的演变及现状进行梳理和分析，以期对我国信用评级行业的监管制度构建有所启示。

一、美国信用评级机构法律制度框架演变历程

（一）21世纪前美国评级机构几乎游走于联邦监管外

美国信用评级行业在20世纪初成立初期并未得到监管部门特别关注。至30年代经济大萧条后评级机构声望渐起，监管机构才开始予以重视。1930年货币监理署于监管规则中首次引用信用评级来限定投资范围，以发挥其对投资者的参考作用。1975年，美国证券交易委员会(下称”SEC”)首次在其制定的《1934年证券交易法》下的证券公司净资本规则中使用了“NRSRO”一词，并通过向特定评级机构发送无异议函（no-action letters）、确认该评级机构发布的评级结果为国内大部分重要使用者承认为可靠的，从而授予该评级机构以全国统计信用评级机构（NRSROs）的资质。首批获得NRSRO资质的评级机构经过发展成为了现在的三家国际性评级机构穆迪、标普、惠誉。

此后，联邦和州立法开始广泛地引用“NRSRO”，以借助外部评级结果来监管银行等金融机构，如《1933年证券法》、1935年《银行法》、《联邦储备法》、1940年《投资公司法》以及SEC制定的规则。但是，相应的监管制度却几乎空白，甚至有SEC制定了规则 Rule436（g）将评级机构明确排除在《1933年证券法》规定的专家责任之外。加之宪法第一修正案对言论自由的保护，使得美国的评级机构在2001年之前处于弱监管状态。

（二）安然事件后逐步强化监管

2001年安然公司破产事件敲响了警钟，人们恍然发现扮演着重要角色的评级

机构游离在监管之外，开始研究对评级机构的监管。2002年美国国会在《萨班斯—奥克斯利法案》Sec702(b)中要求SEC就评级机构在证券市场的角色和作用进行研究1。此后，美国开始一步步搭建信用评级机构监管法律框架，基本遵循“调查研究—国会出台基本法律—监管部门根据授权制定具体实施规则—根据实践

进一步修改立法”的思路。

2006年9月，美国国会通过了《信用评级机构改革法案》（〈Credit Rating Agency Reform Act〉，以下简称“《2006年改革法案》”）。该法案通过在《1934年证券交易法》中增加了Sec15E、并修改了Sec17，初步搭建了以SEC为NRSROs 唯一监管机构的制度框架：一是首次明确了NRSROs的定义、资格认定标准，以公开透明的申请注册程序取代了“无异议函”的认证方式；二是要求NRSROs披露注册信息及建立利益冲突的防范机制；三是赋予了SEC作为NRSROs的监管机构享有制定规章、作出处罚的权力；四是明确NRSRO的评级言论不被视作前瞻性信息，从而不适用《1934证券交易法》Sec21E规定的前瞻性信息立法安全港的豁免。

2007年6月，SEC根据《2006年改革法案》的授权，制定了六条《1934年证券交易法》下的细则Exchange Act Rules 17g-1至Rules 17g-6以及评级机构统一报表格式Form NRSRO，细化了《2006年改革法案》提出的监管框架。2008年，SEC 公布了对三家国际评级机构穆迪、标普、惠誉的检查报告，在此基础上，又于2009年2月和12月对这些规则作了修订，强化了评级方法的透明度、评级表现的披露等方面。

（三）次贷危机后立法改革密集出台

次贷危机后，美国反思现有金融监管框架中的不足，随即国会开始进行金融改革，评级机构成为重点对象之一。2010年7月，美国金融监管改革法案—《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》出台，用九个条款（Sec.931-Sec.939）修改了《1934年证券交易法》的Sec15E，加入了许多实质内容：在利益冲突方面提出了业务隔离要求、离职人员回顾审查制度；针对评级流程和方法要求提高透明度并建立内部控制制度；明确了董事会、独立董事的职责；明确专家责任对NRSROs的适用；授权SEC对NRSROs进行检查、并就前述制度制定相关实施细则。

随后，SEC根据法案授权制定了《1934年证券交易法》下细则Exchange Act Rule 17g-7（2011年1月20日生效）强化了ABS评级中的信息披露，又于2011年5月就结构化金融产品评级中评级机构的指定提出Exchange Act Rule 17g-8，目前还在征求意见中。

二、美国信用评级监管法律框架现状

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Report on the Role and Function of Credit Rating Agencies in the Operation of the Securities Markets，SEC，2003

经历了近年来在金融危机推动下的多番立法改革2，如今美国评级机构的监

管法律制度覆盖范围已大大扩张，内容也更为充实和具体。由于《2006年改革法案》3已明确排除州立法对NRSRO注册认证等管理工作的管辖权，只保留了州证券监管委员会对NRSRO的欺诈行为进行调查和强制执行的权力，因此目前美国评级机构监管制度主要由联邦法律构成，并形成了上下两层的体系结构。

上层是由国会制定的基本法律，属于美国法典（United States Code，U.S.C）体系。这一层次的法律有《1933年证券法》、《1934年证券交易法》、《2006年信用评级机构改革法案》、《2010年多德弗兰克法案》。其中后两部法案主要是对《1933年证券法》、《1934年证券交易法》作增补和修改。《1934年证券交易法》是评级监管中最重要的文件，其从注册申请工作、信息披露、利益冲突防范、内部管理制度、非公开信息使用、禁止有损市场公平秩序、SEC对NRSROs的检查制度七个方面构建了监管框架。该法律主要对SEC授予监管权力，尤其是规则制定权，并就个别事项规定基本要点，如评级流程与方法、评级表现的披露。以证券初次发行为主要规制对象的《1933年证券法》只规定了适用于评级机构的专家责任。

下层是SEC依据法律授权制定的行政规章，属于联邦法规（Code of Federal Regulation, C.F.R）体系。目前该层次的规则包括证券交易法细则Exchange Act Rules 17g-1至Rules 17g-7。另外SEC针对指定结构化金融产品评级中的评级机构而制定Rule 17g-8还在征求意见中。这些规则为基本法律的实施作了细化的操作性规定。SEC的七条证券交易法实施细则从操作性角度，围绕着《1934年证券交易法》的内容作了具体要求。

另外，SEC、美联储、美国保险业联盟委员以及货币监理署等联邦监管机构会在自己制定的监管规则中引用NRSROs评级结果。尽管这些规定也涉及评级机构，但是作为监管银行、保险公司等金融机构自身行为的限制，并未影响到评级机构的行为范围和行为方式。而且，在《2010年多德弗兰克法案》提出减少监管规则对外部评级结果的依赖后，这些规则在各监管机构的立法改革中逐步减少，因此本文对其不作过多探讨。

2下文讨论针对具有NRSRO资质的评级机构，非NRSRO的评级机构未受到专门监管规定，而是受到《证券法》及《证券交易法》中普遍适用于资本市场上所有主体的证券欺诈条款的一般性约束。故在此不作讨论。

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