中国封建社会的监察制度

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中国封建社会的监察制度

中国封建社会的监察制度是封建政治制度的重要组成部分,是调节封建国家机器的制衡器。中国封建社会的监察制度历史悠久,沿革清晰,制度完备,在时代的横向坐标上,始终处于曲线的峰值点。它反映了中华民族的历史文化和特有的国情,并积累了运用监察澄清吏治、巩固封建统治的丰富经验。是中华民族在政治文化方面对世界文明做出的具有特色的贡献之一。

一、中国封建社会监察制度的发展概况

中国封建社会的监察制度,随同封建制的产生而萌发,伴随封建专制主义中央集权的建立而诞生,又随着封建君主专制的不断强化而发展、完备。按级别和监察的范围可分为中央监察制度和地方监察制度,而中央监察制度由谏官制度、御史制度及封驳制度三大体系组成。

(一)中央监察制度的发展

第一,中央监察制度的萌芽与确立阶段—战国秦汉。其主要标志是专职监察机构御史台和言谏官的出现。汉承秦制,御史大夫既任监察之职,又掌行政大权。御史大夫下设置御史丞和中丞。东汉时,御史台成为“专任弹劾,始不居中主章奏之事”的专职中央监察机构,标志着我国封建社会中央监察制度的确立。此外,秦朝设置谏议大夫和给事中作为言谏官,西汉设置谏大夫。秦汉的言谏制度尚不完备。

第二,中央监察制度的缓慢发展阶段—三国两晋南北朝。这一时期,御史不能纠察三公的限制被打破,并创置了言谏机构。三国时期,魏、蜀、吴各自为政,均建立了中央监察制度,尤其是曹魏设侍中寺作为言谏机构,使言谏官有了独立的机构,发展了汉制,奠定了隋唐中央监察制度的基础。两晋的中央检查制度较前代有了较大的发展,御史弹劾对象的层次提高,东晋设置了门下省,奠定了隋唐时期以门下省主封驳制度的基础。南朝由于士族门阀势利与朝廷的矛盾尖锐,中央监察官得到重视,地位提高,在政治生活中发挥了重要作用。北朝的统治阶级内部争权斗争激烈,皇帝为了巩固其统治地位,比较重视发挥中央监察官的作用。

第三,中央监察制度的成熟阶段—隋唐五代。隋朝精简门下省机构,还增设了司隶台和谒者台,与御史台合称三台,负责监察事务。唐初,废除了司隶台和谒者台,御史台监察百官,是国家最高的行政监察机构,设置谏院,使谏官的独立性相对提高。此外,唐代创立了御史台三院制度,即台院、殿院和察院。正式确立了门下省掌审议封驳的制度。五代时期,御史中丞演变为御史台长,后唐以吏、户、礼、兵、刑、工六部分别向六察官汇报本部工作的方式进行监督,并明确规定了御史六察官监察六部的具体内容。隋唐时期御史台三院制度的创设,谏官与封驳官从言谏系统中分离,标志着我国封建社会中央监察制度已有了质的飞跃。

第四,中央监察制度的强化阶段—宋辽金元。宋朝中央监察制度上承隋唐,下启元明清,是我国封建社会中央监察制度的转型时期,中央监察制度虽然由御史、谏官、封驳官三大体系组成,但内部及其之间已经发生了重大变化。御史台三院出现了合并趋势,并设置了六察司,以类相分,监督京师的统治机构;强化对御史六察官自身的监察机制;制定了比较完备的御史六察法规。谏官机构脱离了中书省和门下省,与御史逐渐合并。辽、金的中央监察制度,根据本民族政治的需要,参照中原封建王朝中央监察制度的模式,建立了一套制度。元朝的民族矛盾和阶级矛盾尖锐,为了防止官吏背叛及人民的反抗,统治者采用重御史轻谏

官的政策,监察百官的御史制度得到发展,御史台地位提高,成为与中书、枢密院抗衡的机构,规谏皇帝的谏官制度和监督朝廷决策的封驳制度一蹶不振。

第五,中央监察制度的严密合一阶段—明清。明清时期,我国封建社会的中央监察制度高度发展。明朝御史台的台、殿、察院的职能并归察院,废除御史台,设置都察院,都察院人数空前增多,创置了六科给事中。清朝的御史和言谏彻底合一,出现了多轨道多元化的中央监察制度,在军机处设置了“稽查钦奉上谕事件处”,在宗人府设置了内务府衙门。

(二)地方监察制度的发展

第一,地方监察制度的萌芽与确立—战国秦汉。战国时,齐国多派属官了解各地的情况,秦国设县而治,实行“什伍法”,上下相互监察。秦朝设监御史掌监察地方,每郡派遣一御史,初为巡视,后逐渐变为监察官。汉武帝时,设置了刺史,巡查郡县。汉成帝时,罢刺史,设州牧以代其职。东汉恢复刺史,刺史的权力增加。

第二,地方监察制度的变化时期—三国两晋南北朝。三国时,虽然战争频繁,但三个政权均比较重视对地方官的监察。曹魏基本因袭东汉末年之制,实行二级制。“掌察举百官及京师近郡犯法者”,其他十三州,置刺史或牧,郡一级置督邮。蜀汉以正统自居,因袭东汉,设置州牧或刺史。孙吴政权不设司隶校尉。两晋和南北朝时期主要设置刺史或州牧监察地方,此外南北朝还置典签一职,以加强对地方的控制,由于战争频繁,刺史或州牧的职能中,军事占主要地位。

第三,地方监察制度的发展—隋唐五代。隋朝改革北周的制度,地方监察制度出现两个突出特征。首先,地方监察机构和中央监察机构分离,置司隶台和谒者台监察地方官吏。其次,州郡刺史或太守虽保留持节之名,但不统领地方军事,只掌一州的行政与监察之权。唐朝安史之乱前,地方监察体制主要由御史和使臣两大系统组成,后期除了御史监察体系外,使臣系统演变为度支转运使、出使郎官、巡院等多层面监察体系。

第四,地方监察制度的融合—宋辽金元。宋代建立了路与府州军监二级监察体制,而且强化了对地方检察机构自身的监察机制。路级监察由转运司(路级最早的监察机构)、提点刑狱司、提举常平司构成。创置通判制度,以监察府州军监级官吏。辽朝设专使掌地方监察之任。专使的性质分为常置和临时差遣两大类。金朝地方监察制度分为三大类:遣使监察、置提刑司或按察司监察、御史台遣使监察与司农司访察制。元朝确立行省制度,地方监察机构主要有行御史台和诸道提刑按察司等。

第五,地方监察制度的高度发展—明清。明清时期,地方监察制度形成了纵横交错的监察网。明朝除了上一级行政机构对所属官员的监察外,地方监察机构主要有提刑按察使司及其所派出的巡道官,都察院巡按御史,加衔巡抚与总督等三大监察体系四个层面。清朝的地方监察制度比明朝更为复杂,除了地方行政机构对所属机构的监察外,有巡抚、十五道监察御史、总督与巡抚监察系统、提刑按察使司监察系统、守道与巡道监察系统、京师五城察院监察系统及钦差大臣对总督与巡抚的监察系统等。

二、中国古代监察制度的特点

第一,皇帝握有最高的监察权。在专制制度下最高监察权归于皇帝,整个监察过程都必须请旨进行,最后由皇帝裁决。御史只是皇权的御用工具。中国封建监察制度中的一切弊病均有此派生。

第二,监察机构独立,自上而下垂直监察。自魏晋御史台脱离少府后,中央

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