中华人民共和国防洪法释义-治理与防护

中华人民共和国防洪法释义-治理与防护

本章是关于治理与防护的法律规定。本章共十一条，第十八条至第二十八条。主要内容包括防治江河洪水的方法、策略，整治和修建控制引导河水流向、保护堤岸等工程应当遵循的原则以及规划治导线确定的程序，整治河道与其他事业之间的关系，河道、湖泊管理体制及管理范围的划定，禁止在河道、湖泊管理范围内从事某些有碍行洪的活动，禁止围湖造地、围垦河流，对居住在行洪河道内居民的外迁，护堤护岸林木的管理及采伐，如何处置壅水、阻水工程，建设工程设施应当符合防洪要求及河道内建设项目的审批制度，水行政主管部门对河道内的建设行使监督检查权。

第十八条防治江河洪水，应当蓄泄兼施，充分发挥河道行洪能力和水库、洼淀、湖泊调蓄洪水的功能，加强河道防护，因地制宜地采取定期清淤疏浚等措施，保持行洪畅通。

防治江河洪水，应当保护、扩大流域林草植被，涵养水源，加强流域水土保持综合治理。

【释义】本条是关于防治江河洪水的方法、策略的规定。

一、我国是世界上洪水灾害频繁的国家，在经历了历次洪水灾害后，我国劳动人民总结出了一套适合我国国情的防治江河洪水的有效方法，如在江河的中上游修建水库拦蓄洪水，并大力开展水土保持;在下游加固加高堤坝，整治河道，清淤疏浚，安排与建设蓄滞洪区，以蓄滞超标洪水。经过40多年的努力，初步治理水土流失70万平方公里，共修筑堤防24.6万公里，水库8.5万座，开辟蓄滞洪区98处，多次战胜洪魔，取得了举世瞩目的成就。

河道是洪水下泄的主要通道，并可以形成一定的行洪能力。水库、洼淀、湖泊是调蓄洪水的重要场所，保证必要的调蓄面积，就会给洪水留有容身之地，充分发挥水库、洼淀、湖泊调蓄洪水的功能，就可以调节洪水流量、减轻洪水压力，因此要严禁围湖造田。而要充分发挥河道的行洪能力，就需要加强对河道的治理与保护，避免在河道内设置障碍物阻拦洪水下泄，并定期清除淤积在河道内的泥沙，对河道进行疏浚，保持和增强河道的行洪能力，确保行洪畅通。清淤疏浚是防治江河洪水的一项重要措施，通过定期清淤疏浚，可以逐步把河道置于地面之下，改变地上悬河的危险状况。

二、1998年长江流域发生的特大洪水，其中一个重要的原因就是湖泊淤积萎缩，导致湖泊的天然蓄滞能力下降，比较典型的就是洞庭湖。洞庭湖是保证长江安全渡汛的主要蓄洪区，也可以说是武汉、江汉平原的救命湖。但是，由于洞庭湖区被大量围垦，使它的调蓄洪水能力严重下降。自50年代以来，调蓄洪水的容量减少了40%。据统计，全国被围的湖泊面积至少有140万公顷，减少蓄洪容量350多亿立方米。另外一个很重要的原因是，长江上游水上流失严重。由于人为和自然的因素，全国水土流失面积达到367万平方公里，占国土面积的38.2%。水土流失是我国生态环境的一个老大难问题，水土流失在破坏生态环境的同时，又使许多河流的中下游河床提高。如黄河已成为世界上典型的“地上悬河”，每年约有4亿吨泥沙淤积在河道内，河床平均每年抬高0.1米。在新乡，黄河滩面比地面高出近20米。许多中小河流也由于河道淤积，导致防洪能力下降，大堤加高的作用被河道淤积抵消了。只有进行水土保持综合治理，保护和扩大流域林草植被，涵养水源，才能防止水土流失，保护土壤不受暴雨冲刷，从而减少入河泥沙量，减轻河道淤积。目前，国务院已采取措施，决定将长江、黄河上中游的51个国家森工企业及地方森工企业全面停止采伐，转向造林。力争通过十几年的努力，使我国生态环境有较大改善，明显减少水土流失，改变长江、黄河等大江大河泥沙严重淤积状况。同时，根据条件与可能，对过度开垦、围垦的土地，有计划、有步骤地退耕还林、还牧、还湖，维护生态平衡，改善生态环境。

第十九条整治河道和修建控制引导河水流向、保护堤岸等工程，应当兼顾上下游、左右岸的关系，按照规划治导线实施，不得任意改变河水流向。

国家确定的重要江河的规划治导线由流域管理机构拟定，报国务院水行政主管部门批准。

其他江河、河段的规划治导线由县级以上地方人民政府水行政主管部门拟定，报本级人民政府批准;跨省、自治区、直辖市的江河、河段和省、自治区、直辖市之间的省界河道的规划治导线由有关流域管理机构组织江河、河段所在的省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门拟定，经有关省、自治区、直辖市人民政府审查提出意见后，报国务院水行政主管部门批准。

【释义】本条是关于整治河道和修建控制引导河水流向、保护堤岸等工程应当遵循的原则以及规划治导线确定程序的规定。

一、本条共分为三款。第一款是关于整治河道、修建控制引导河水流向、保护堤岸等工程，应当遵循的原则的规定。河道整治，就是为稳定河槽、改善河流边界条件及水流流态而采取的工程措施。其主要任务是满足防洪、保护城镇等的需要。整治河道的工程措施有以下几种：一是护岸工程，通过修建丁坝、矶头、顺坝、平顺护岸等工程以控制主流，归顺河道，防止堤防和岸滩冲刷，安全泄洪;二是疏浚工程，利用挖泥船等工具，以及爆破、清除浅滩、暗礁等措施改善河流流态，保持足够的行洪能力;三是裁弯工程及堵汊工程，对过分弯曲河段进行裁弯取直，堵塞汊道等，扩大河道泄洪能力，集中水流。整治河道涉及上下游、左右岸的利益，尤其是对跨行政区划的河道整治，问题更是突出。过去有关地区在整治河道或修建控制河势工程时，大多只考虑本地区的需要，形成不少纠纷。如黄河禹门口至潼关河段是泥沙冲淤变化大、河势摆动频繁的游荡性河流，也是晋陕两省的界河。两岸群众以至两岸政府，为了本地区的利益，修建对自己一方有利的堤坝，任意改变河水流向，浪费了大量人力、财力，既造成不必要的损失，又成为社会不稳定的因素，有的还发生了械斗，造成人员伤亡。形成这种局面很重要的原因之一就是缺乏明确的规划治导线。1990年国务院批准水利部制定治导控制线。以此为依据，有关行政区已开始解决本地区存在的问题。晋陕西省也团结起来治河，有重点地解决一些突出的紧迫问题，并根据目前河势变化及存在的主要问题，在黄河流域综合规划中继续安排下一步治理的工程措施。

二、本条关于规划治导线的拟定程序是根据江河的重要程度，并考虑到省际关系的协调，区分不同的江河、河段规定了规划治导线不同的确定程序。

本条第二款是关于国家确定的重要江河的规划治导线拟定程序的规定。其中“规划治导线”是指河道整治后在设计流量下河道的平面轮廓，整治工程按治导线进行布设。国家确定的重要江河主要指长江、黄河、珠江、辽河、淮河、海河和松花江等河流。这七大江河既是我国流域面积、流量及长度居于前列的河流，同时又是城市集中、沿岸人口密集、经济文化发达的荟萃地区。如长江中下游和珠江三角洲等地区，是我国经济较发达的区域，其工农业总产值占全国的四分之三。防洪工作一旦出现疏漏，势必打乱整个国民经济部署，造成人民生命、财产不可估量的损失。因此，这七大江河的防洪工作就成为全国防洪工作的重中之重，其规划治导线的拟定也较为严格和谨慎，由所在的流域管理机构拟定，报国务院水行政主管部门批准。

三、本条第三款是关于其他江河、河段规划治导线拟定程序的规定。其他江河、河段的规划治导线由县级以上地方人民政府水行政主管部门拟定，报本级人民政府批准。跨省、自治区、直辖市的江河、河段和省、自治区、直辖市之间的省界河道，因其涉及到省级行政区域之间的利益和要求，由地方政府制定规划治导线，则利害关系较难协调，因此，本条规定，跨省、自治区、直辖市的江河、河段和省、自治区、直辖市之间的省界河道规划治导线由有关流域管理机构组织江河、河段所