浅谈治理理论

浅论“治理理论”

摘要：治理理论是二十世纪九十年代以来西方学术界较有影响的理论，是

关于当前政府和政府改革的研究课题。治理理论产生于西方福利国家失败和市

场机制失灵的语境中，它的理论基础是新自由主义和公共选择理论。治理理论

在西方一经提出，很快就引起了中国学者的关注，并已成为学术界探讨的热点

问题。治理理论虽对我国的政府改革有一定的启发意义，但由于社会发展阶段

和意识形态的差异，决定了我们在研究治理理论时，必须结合中国的现实，做

出正确的抉择。

关键词:治理理论;理论基础;

一．治理问题的提出

二十世纪九十年代以来的西方学术界，治理理论十分流行，以治理为研究

课题的著作开始涌现，并成为学术界争论的焦点。从1989年世界银行在分析非

洲的发展形势时，首次提出了“治理危机”，再到世界银行1992年年度报告的

标题就是“治理与发展”。“治理”一词在学术界传播的速度超出所有人的想象，与此同时，治理理论在实践上也被运用到各国的政府和政治改革上，甚至有学

者提出“没有政府的治理”。治理理论产生于西方国家，因此作为舶来品的治理理论是否适应于中国，就成为中国学者争论的焦点。我国学术界开始重视这一

理论，并且将这一理论应用于中国现实的政治问题，我们不能因为强烈的人文

关怀而忽视了学者应有的学术理智，否则就会导致对治理理论的滥用和对政治

实践的误导，治理理论的中国适应性问题，仍需要我们进行探讨和大量的理论

和实践论证。本文将从治理理论兴起的背景和理论基础入手，以求能把握治理

理论的精髓，从而对治理理论的中国适应性问题做一个尝试性的判断。

二.关于治理概念的综述

在英语中，治理”一词可以追溯至古希腊语和古典拉丁语中的“操舵”一

“

词，原指控制或操纵。在对治理的各种定义中，最权威的定义是联合国全球治理委员会于1995年发表的《我们的全球近邻》一文中：“治理是各种公共的和私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式之总称，它是使相互冲突的不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程。这既包括了有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，也包括由各种人们同意或以为符合其利益的非制度安排。”根据我国著名学者俞可平教授的观点：“‘治理’一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以增进公共利益。”治理是一种管理过程，包括公共权威的树立，治理机制的建立和治理方式的多样化。

在西方学术界，作为全球治理理论的主要创始人之一的罗西瑙认为：治理是指“由共同的目标所支持，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从，它既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制。”研究治理理论的另一位权威学者斯托克对目前流行的治理概念作了一番梳理和比较后指出：学术界对治理理论已经形成了五种主要的观点：①治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者；②治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在着界线和责任方面的模糊性；③治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖；④治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络；⑤治理意味着：办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。

从以上各种关于治理概念的定义中我们可以得知：治理理论具有广泛的适应性，这是由于治理主体的多样化决定的，治理的主体可以是国家、公共机构，也可以是私人机构，更可以是公共组织和私人机构的相互合作。治理理论强调的是：在国家和政府不能发挥主体作用而需要相互合作的问题上，强调社会的作用，强调社会与国家的协作，也因此更加强调国家对社会的依赖关系，摆脱此前所认识的社会必须依赖于国家而存在。“治理”和“统治”从表面上看似乎没什么差别，尽管治理和统治都属于政治活动范畴，都需要权威和权力，但两者的实际内涵却存在很大的不同。治理需要权威，但和统治不同，这个权威不

一定是政府，而且治理动员管理对象共同参与，是一个上下互动的管理过程。与此同时，治理在实际管理过程中极力寻求管理方式的灵活性和管理手段的多样化。由此我们可以得出：在内涵和外延上看，治理是一个比统治更宽泛的概念。治理的权力是分散的和多中心的，而统治权力是集中的；在管理范围上，统治是在民族国家内，而治理可以跨越国界，也即现在流行的全球治理；在权威的来源于性质上，统治的权威源于强制性的法律，而治理则源于公民的自愿认同和对公共生活的积极参与。

三.治理理论兴起的背景

（一）治理理论兴起的社会实践背景

治理理论兴起的现实原因之一就是公民社会的日益壮大。从政治思想的历史发展来看，公民社会起源于古希腊城邦，因为从政治角度看，雅典是个城邦社会；从社会角度看，雅典则是个公民社会。公民社会既是市场经济发展的必然产物，也是对现代民主政治发展的回应。那么何谓公民社会呢？有学者认为：“公民社会指的是国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和，是民间的公共领域。其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等，它们又被称为介于政府与企业之间的‘第三部门’。”介于国家与社会之间的公共领域的日益扩大，为公民参与公共事务提供契机，公民在这个领域里自由讨论，不涉国家的干涉，强调公民在政治生活中的互动。而治理理论则是以维持政治秩序为目标，以公共事务为对象的政治活动。公民社会的日益扩大，使人们认识到仅仅依靠市场或者政府都无法避免资源配置的低效率。因此越来越多的人尝试以治理理论来解决上述问题，强调政府、市场和社会的协作，治理理论便由此而兴起。

第二次世界大战后，由于民族国家的职能扩张，机构臃肿，以及由此而带来的行政效率低下，导致西方福利国家出现管理危机，政府与公民社会的联系愈来愈少。西方福利国家追求公平分配与应享权利，但福利国家也会带来一系列的负面效应：一是容易导致个人进取意志的衰退，人们开始养成对国家的习惯性依赖，工作伦理和工作热情衰退，享乐主义开始在西方国家流行；二是容