新型农村社区建设的现状、问题与对策

新型农村社区建设的现状、问题与对策——以豫北安阳调查为例郭鹏群 [1]（安阳行政学院农村发展研究中心，河南，安阳，455000）摘要：本文以近年来豫北农村田野调查为基础，结合政府的有关文件、统计资料和座谈，对安阳市农村社区建设的现状进行了描述，对存在的问题进行了初步分析，对社区内生性资源动员进行了讨论，最后提出了相应的对策。

关键词：农村社区豫北农村调查研究自1887 年德国著名的社会学家滕尼斯提出“社区”的概念,历过百余年,“社区”从纯粹的学术分析概念转换到具有特定时空、基础设施、社会组织和人员等构成要素的社会实体；从最初只包含时空、人口和文化要素的集合到集时空、组织、功能、制度、人口、文化等要素的有机复合体；从最初单纯指向农村区域和社会到后来指向特定城市区域和社会,进而转向指向农村社会共同体的重建。

党的十六届六中全会和十七大提出“开展农村社区建设”之后，安阳市高度重视，站在统筹城乡发展的高度，加大投入，强力推进农村社区建设，取得了初步的成效，其中殷都区被评为“全国农村社区建设实验区”。

本文以近年来豫北农村田野调查为基础，结合政府的有关文件、统计资料和座谈，对安阳市农村社区建设的现状进行了描述，对存在的问题进行了初步分析，并提出了相应的对策。

一、新型农村社区建设的进展情况（一）农村社区建设的外部视角：政府主导，积极推进安阳市是河南省省辖的18个市之一，位于河南省北部，冀鲁豫三省交界处，下辖5县（市）4区和1个省级高新技术开发区，92个乡镇，43个街道，3278个行政区，216个社区。

安阳市生产总值2003-2008年由353.7亿元增加到1036亿元，年均增长15.5%，高于全省、全国的平均增速。

2008年人均生产总值达到19924元，是2003年的3倍，年均增长15.1%。

2008年三次产业结构为13.9：60.4：25.7,为二、三、一型。

2008年安阳财政一般预算收入达到50.1亿元，是2003年的2.8倍，年均增长23%。

2008年城镇居民人均可支配收入13637元，农民人均纯收入元，分别是2003的1.9倍和2.1倍，良好的经济发展势头和较高的经济发展水平为推进新型农村社区建设提供了基础条件。

1、政府高度重视农村社区建设工作，成立了市长任组长的社区建设领导小组，2009年11月出台了《关于在全市推进农村社区建设工作的意见》，召开了高规格的动员大会，形成了农村社区建设领导体制和工作机制。

2、在学习借鉴外地经验和总结本市经验的基础上，将农村社区分为三种类型，即新型农村住宅社区、中心村带动型社区和一村一社区型社区。

根据实际，将农村社区建设分为两个阶段进行：第一阶段，2009年-2010年为试点工作阶段。

全市区安排了300个试点村，基本上每个乡镇、涉农街道都有2-3个试点。

同时还在各个县（市、区）重点规划建设1-2个高标准的新型农村住宅示范社区。

第二阶段，力争5年时间基本完成农村社区建设。

3、强化投入机制。

市财政已将农村社区建设所需资金列入财政预算，根据工作开展情况，每年安排一定资金，用于农村社区便民服务大厅、村民学校、图书室等公益性服务场所建设的以奖代补。

试点工作阶段每个村补贴6万元，全面推进阶段每村补贴4万元，市、县（市、区）财政5：5分担。

据测算，共需市财政投入7000万元。

在政策范围内，市直各部门的各项涉农资金集中捆绑使用，重点投向农村社区。

为了积极鼓励社会力量参与农村社区建设，在全市开展了农村社区建设帮扶活动，动员市直企事业单位、社会团体、民营企业等结对帮扶首批156个农村社区试点，帮助完善服务设施，提升服务功能。

4、构建农村社区服务体系。

一是加强服务设施建设。

办公和报务用房是农村社区开展各种服务的基础，通过新建、改建、开发商提供等多种方式，使每个农村社区都有一处不少于300平方米的综合性社区服务中心，包括“一站式”便民服务大厅、民政和社会保障室、计生指导室、社区警务室、图书室、村民学校等基本服务设施和室外健身活动场所。

同时引导各类投资主体到农村社区兴建幼儿园、敬老院、卫生所、便民超市、餐饮店等社会性服务设施，为发展社区服务搭好平台。

二是发展社区服务。

建立健全政府“一站式”公共服务网络。

整合政府各部门在农村的资源，将政府公共服务延伸到社区，民政、劳动、计生、卫生、体育、科技、农业、金融、物业管理等部门全部进入社区服务中心，实行“一站式”服务，逐步实现城乡公共服务均衡化。

发展农村社区经营性体系。

按照“谁投入、谁所有、谁收益”的原则，鼓励和支持各类社会组织、企业和个人通过投资入股、合作经营等方式投入农村社区服务业，大力开展面向全体村民和驻社区单位的便民超市、农资农技、信息中介、邮政通讯、金融保险、养老托幼、餐饮、家政服务、家电维修、物资配送等便民利民服务项目。

完善农村社区志愿互助服务体系，成立各类社会求助、群众互助、纠纷调解等志愿性服务组织，帮助老、弱、病、残、独居、留守儿童、优抚对象等弱势群体。

5、深化农村社区村民自治建设。

进一步健全村党组织领导下的村民自治机制，引导和促进广大村民通过民主的机制和方式参与农村社区建设，实施“四议两公开”工作法，推进党组织领导下的村民自治，调动社区内所有村民参与管理的积极性，健全管理的组织、制度、程序的机制，加快形成村党支部书记领导、村委会管理、村民广泛参与的机制，创建良好的政治氛围。

(二)农村社区建设的内部视角：两种基本类型的农村社区自2005年以来，笔者曾先后赴豫北地区的7县（市、区）15个乡镇（街道办事处）20余个村进行了时间长短不同，以深度访谈和参与观察为主要方法的实地调研。

从新型农村社区建设的内部视角看，调研过的20余个村庄，可分为两种基本的类型，即内生型农村社区和国家主导型农村社区。

两类不同的农村社区在发展过程呈现出较强的非均衡性所谓内生型农村社区，主要是指该农村社区具有较雄厚集体资源或者社区内部经济社会分层明显、具有较强大动员能力，能够提供较为充足的公共产品和公益事业。

这些社区一般是地处城郊、镇郊，工商业较为发达，经济发展处于较高水平，村集体经济有较高收入，在公共物品供给上受税费改革影响不大，村民文化程度较高，村庄公共基础设施建设较为完善，村民文化生活开展较为丰富，民主管理参与性较高。

这类农村社区所占比例较低，大致在20%左右。

内生型农村社区由于具有一定的集体资源和较强的社区动员能力，社区建设均取得较显著的成绩，成为所在区域的示范社区。

所谓国家主导型农村社区，主要是指传统的农业型社区，社区居民收入较低，主要依靠外出务工和传统种植业，在公共物品供给上受税费改革影响非常大，村两委运转以财政转移支付为主，除国家财政投入项目外，基本上很难进行公益事业建设，如街道道路没有硬化、健身广场没有建设，没有文化活动等。

由于青壮劳力几乎全部外出务工，留守的妇女、老人对于村庄事务缺乏积极性，对村务管理不关心，一事一议很难得到执行。

这类农村社区所占比例较高，大致在80%左右。

这类农村社区由于缺乏集体资源和有效的社区动员能力，基础设施建设存在较大的缺口，成为农村社区建设的重点和难点。

在国家统筹城乡发展的背景下，这类社区随着国家投入的加大，基础设施等方面也不断得到改善，但与社区居民的要求还存在较大的差距。

小结。

根据调查，豫北安阳市农村社区建设在制订实施方案、规定农村社区的范围、规模、制度、组织和运行机制等国家外部整合机制的构建方面取得了较显著的进展。

但由于农村社区地域广、范围大，农村社区建设呈现出较强的非均衡性，其中国家主导型农村社区建设需要进一步加强研究，有效地将国家主导与社区内生资源有效整合，推动农村社区建设。

二、新型农村社区建设存在的主要问题根据调查，目前新型农村社区建设作为新生事物，在发展过程中存在的主要问题有以下几个方面：1、对农村社区的定位问题。

由于农村社区是一个新生事物，还没有统一的概念，对到底什么是农村社区、农村社区建设要达到什么样的目标，农村社区建设的具体内容包括哪些方面、如何推进农村社区建设等问题，都还没有系统的论述，使基层在推进农村社区建设，缺乏理论指导。

目前农村社区建设尚处于一个探索、实践的阶段，在思想观念转变、体制机制转换、协调处理各方关系的过程中出现了一些问题，直接影响到农村社区的建设和发展。

一是对农村社区建设的重要性以及长期性认识不足。

有一些部门领导热衷于进社区挂牌子、向社区下任务，而没有从固本强基的高度来正确看待农村社区建设工作，研究指导农村社区工作不够经常化，工作力量还没有真正到位，协调农村社区工作的机制还不健全，缺乏一整套行之有效的管理办法和措施。

二是对农村社区的工作职责认识不清。

部分农村社区干部的观念和工作方法还没有从原来的村委会的工作方式转换到为社区居民服务上来，仍把社区居委会视为一级单纯的政府组织进行管理。

三是部分驻社区企事业单位共建意识淡薄，对于农村社区工作仍然处于不够了解，支持、参与、配合等消极状态，农村社区共建任务得不到落实。

四是部分居民对农村社区概念的认识模糊，对农村社区没有形成认同感和归属感，未能从“单位人”真正转化成“社区人”。

一些居民只要求社区为其提供各种服务，而不愿承担农村社区建设的责任，参与意识不强。

这些因素大大增加了农村社区建设的难度。

2、对农村社区建设有畏难情绪。

在政府机关干部和农村基层干部中，对推进农村社区建设的问题存在着一些认识偏差，尤其对国家主导型的农村社区建设认为农村点多面言广，公共基础落后，农村居民综合素质低，缺乏社区理念，再加上农村基层干部能力参差不齐，村级经济基础十分薄弱，难以满足大量投资建设的农村社区发展。

3、推进农村社区建设的的合力有待加强。

农村社区建设是一项综合性的工程，它涉及到农村社区建设的方方面面，这项工作虽然明确由民政部门牵头和协调，但是在现有的体制下，靠民政部门直接协调显然是有困难的。

“村改居”后，社区居委会承担更多的责任，却未被赋予相应的权利，致使责权不一致。

社区居委会只负责社区管理和社区服务，不能建立经营组织，充实开支。

责权的不一致使社区居委会工作的开展受到资金的限制。

部分地区虽已撤村建居，但是新成立的社区居委会职权不清，各政府部门职能工作进入社区独立发展，部门之间未形成协调统一的规划建设机制，整个社区未形成合力，社区建设大量繁杂工作成了社区居委会的“独角戏”。

除了履行社区居委会的职责外，还必须发展、管理原有的村集体经济。

4、如何有效动员社区内生性资源，调动农民的主体地位有待进一步研究。

目前农村社区建设还主要停留在“政府主导”层面，而“农民主体”在实践层面没有得到应有的重视。

农村社区建设离不开社区内部“自我整合的机制”的培育和建立，离不开国家外部整合机制和社区内部自我整合机制的有机结合，而农民是这种内部整合机制的主体。