北京市五线划定标准及综合规划研究

北京市五线划定标准及综合规划研究

荣博苏云龙杨志刚陈欣

【摘要】长期以来，北京市城市规划管理只偏重于对城市道路红线的管理，形成了较为系统和严谨的工作流程，能落实到钉桩坐标；而对绿线、蓝线、黄线、紫线的管理一直未形成系统，其基础技术条件参差不齐。“五线”涉及的市政交通基础设施建设、绿化建设、河湖水系建设、历史文化街区以及历史建筑的保护等往往滞后于城市的发展，在建设过程中与其它建设用地之间及其相互之间时常发生冲突，经常出现独立选址、改变用途、被其它工程挤占、与周边环境不协调等问题，给五线设施的规划建设带来很大的困难。

针对以上问题，住建部先后颁布了的城市绿线、紫线、黄线、蓝线管理办法，对相关设施在规划上进行更为严格的控制，为推进四线的规划编制和管理工作，特开展该研究。本课题首先对四线管理办法进行了解读，在国内外调研和北京道路红线划定经验总结的基础上，明确了五线的概念和内容，提出了不同规划阶段五线划定的深度，重点研究了五线划定的技术要求，并针对轨道交通黄线进行了专题研究。为有效引导城市土地和空间的集约利用，对五线的兼容性进行了研究，选取了一个实验片区进行五线划定和综合规划，据此提出了五线综合规划的编制方法。此外本课题还搭建了北京市中心城五线数据库，为规划编制和管理提供基础资料参考。

【关键词】五线；标准；综合规划

1．引言

建设部自2002年至2005年，在传统红线之后，相继颁布了《城市绿线管理办法》、《城市紫线管理办法》、《城市黄线管理办法》和《城市蓝线管理办法》，要求将其纳入城市规划编制和管理，由城市规划建设主管部门负责规划管理工作。长期以来，北京城市规划管理对城市红线的管理已经形成了比较成熟的管理体系，经过长期的积累大部分能落实到具体定线坐标，但对绿线、蓝线、黄线、紫线的管理一直未形成系统，其基础条件参差不齐。城市“五线”设施建设即市政交通基础设施建设、绿化建设、河湖水系建设、历史文化街区、历史建筑以及文物的保护等往往滞后于城市的发展，在建设过程中相互之间，与其他建设用地之间，时常发生冲突。经常出现独立选址、改变用途、被其它工程挤占、缺少必要的保护措施、与周边环境不协调难以实施等情况，这种状况一直困扰着城市规划管理，给“五线”设施的建设带来很大的困难。

五线划定和五线管理的主要作用和意义在于落实规划确定的五线设施用地，使其成为现有规划编制和管理体系的有益补充，是保障规划实施的重要手段。本课题将结合北京市的实际情况，重点研究北京市五线划定标准，五线综合规划的编制方法，搭建北京市中心城五线标准数据库平台，为北京市五线规划管理和中心城控规动态维护提供技术支持。

本项目获2011年度全国优秀城乡规划设计一等奖

2．法规解读和国内调研

2.1关于四线管理办法中定线深度的解读

关于四线划定深度的描述，四线管理办法中并不一致。

2002年颁布的《城市绿线管理办法》中要求在总规、控规、修规三个阶段都要划定绿线，控规阶段要求给出绿化用地界线的具体坐标，总规和修规阶段绿线划定的深度没有明确要求。[1]

2003年颁布的《城市紫线管理办法》中明确要求国家历史文化名城的城市紫线在编制历史文化名城保护规划时划定，要求控制范围清晰，附有明确的地理座标及相应的界址地形图。[2]

2005年颁布的《城市蓝线管理办法》中提出划定城市蓝线应与同阶段城市规划的深度保持一致，但只提到了在总规和控规阶段划定蓝线，且在控规阶段就要求明确城市蓝线的坐标和界址地形图，没有要求修规阶段划定城市蓝线。[3]

2005年颁布的《城市黄线管理办法》中提出划定城市黄线应与同阶段城市规划内容及深度保持一致。在总体规划阶段，应确定城市基础设施的用地位置和范围，划定其用地控制界线；控制性详细规划阶段应划定城市基础设施用地界线，并明确城市黄线的地理坐标；修建性详细规划阶段应当依据控制性详细规划，按不同项目具体落实城市基础设施用地界线，提出城市基础设施用地配置原则或者方案，并标明城市黄线的地理坐标和相应的界址地形图。[4]

从以上分析可以看出，随着时间的推移管理办法中关于定线深度的描述越来越具体，而且提出了划定深度应与同阶段城市规划内容及深度保持一致，这一要求使得划定五线具有较强的可操作性，同时可以与现有的规划编制和规划管理体系较好的衔接。但是在控规阶段和修规阶段都要求明确地理坐标，显然两个阶段地理坐标的精确程度是不同的，主要是因为两个阶段的定线依据和定线方法不尽相同，所以对于这一点还需要进一步区别，不能混淆。2.2国内其他城市调研

南京市的六线规划紧密结合规划管理，保证了六线规划成果能够及时有效地纳入规划管理，为保证六线设施的空间布局发挥了重要作用。但六线规划与控制性详细规划之间没有形成有效的联系和互动机制，故六线规划并没有充分发挥其应有的作用；另外六线规划中仅包含了轨道交通和电力设施两部分，关于黄线的其他设施没有涉及。

上海轨道交通控制线的划定标准及思路值得学习；天津市出台的规划控制线管理规定将建设部文件中要求在控规中应确定控制线坐标的要求下移至修规阶段的做法具有现实意义，值得借鉴；武汉市将五线纳入控制性详细规划的编制和管理中，与北京市街区控规优先安排“三大设施”的思路最为接近。

淮安市的五线控制规划比较全面和详细，对我们开展五线综合规划提供了很好的思路，

但该方法对于中小城市比较适合，对于北京这样的特大城市有很大的局限性。

2.3北京市红线划定的经验

北京市开展道路红线的划定工作已有50多年的历史，中心城范围内约80%的道路已经完成了地理坐标深度的定线工作，在这个过程中我们积累了丰富的经验。以往这种深度的道路红线定线主要是在修建性详细规划阶段开展的，这个阶段将给出红线的钉桩坐标，作为规划管理和审批的重要依据。北京市在道路红线没有确定钉桩坐标之前，道路用地是由总体规划和控制性详细规划中给出的道路用地边界线来控制的，目前规划管理没有将其作为道路建设及其周边地块开发规划行政许可的依据。管理办法中提出在控制性详细规划阶段明确地理坐标，以目前控制性详细规划编制的方式、方法和依据，多数区域无法达到这个深度，即使有些区域控规编制的时候能够给出地理坐标，但在建设项目进行具体规划审批时也需要重新落实地理坐标，因此在控规阶段就明确地理坐标，对规划管理和审批的基础作用并不明显，所以本课题将明确地理坐标的工作移至修规阶段更具实际意义。

3．北京市五线划定的标准研究

3.1五线的定义

红线是指规划城市道路和公路用地范围的边界线（包含毗邻规划道路的城市广场用地的边界线）。

蓝线是指城市规划确定的河、湖、渠、库等地表水体的规划用地界线（上口线），在划定蓝线的同时，须将河、湖、渠、库的保护和控制界线（滨水绿线）一并划定。

黄线是指对城市发展全局有影响的、城市规划中确定的、必须控制的城市基础设施的规划用地界线或控制界线，在划定黄线的同时，需明确基础设施影响范围的控制要求。

绿线是指规划确定的公共绿地、防护绿地、生产绿地、生态景观绿地（其他绿地）四类绿地的边界线。

紫线是指国家历史文化名城内的历史文化街区和省、自治区、直辖市人民政府公布的历史文化街区的保护范围界线，以及历史文化街区外经县级以上人民政府公布保护的历史建筑的保护范围界线。

3.2五线划定的内容和深度

根据上节对建设部四线管理办法的解读，并结合北京市的实际情况，考虑与现有规划编制和管理体系的衔接，五线按照以下三个阶段确定划定内容和深度较为合理。

总规阶段：明确“五线”控制保护的原则和技术要求，确定“五线”的规划用地控制线，与总体规划的内容和深度保持一致。

控规阶段：明确“五线”的控制指标和保护要求，确定“五线”的规划用地控制线，与控制性详细规划的内容和深度保持一致。

修规阶段：明确“五线”地理坐标和相应的界址地形图，与修建性详细规划的内容和深度保持一致。