违法建设综合治理

论违法建设综合治理

【引言】城市发展，规划是龙头，建设是基础，管理是关键，执法是保障。违法建设不仅破坏着城市正常的建设秩序，而且严重危害着城市的健康发展。对其进行有效预防和管理控制已经成为当前城市管理工作中的一个“热点难点”问题，也是政府实施城市规划先导战略，维护城市规划严肃性和完整性，全面推进城市依法治市的需要。本文结合当前违法建设查处工作实际，从违法建设的概念、分类、特点出发，深刻剖析了违法建设形成的原因针对现实，提出综合治理违法建设的对策。【关键词】违法建设规划执法综合治理

一违法建设的概念与分类

（一）违法建设的定义

违法建设是行政管理中的常用概念，但在国家立法层面并无“违法建设”的专属概念和相关定义。在法律上，“违法建设”这一常用概念对应违反规划行政许可规定的行为，并且对应违反规划执法、土地管理和建筑管理规定的竞合性违法行为。

那么什么是违法建设呢?我们认为违法建设即可以是指违法建设行为，则它的含义是指未按规定取得有关规划执法部门、土地管理部门和建筑管理部门建设许可证或违反建设许可证进行建设的活动；也可以是指违法建设项目，则它的含义是指在规划控制区范围内，未经

规划、土地、建设行政主管部门批准或违反建设审批规定的建设项目。

（二）违法建设的特征

1、违法建设是影响“城乡空间布局”的活动。建设活动是行政管理习惯的常用概念。在国家立法层面，建筑法确立了“建筑活动”的法律定义，指“各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装活动”，它与违法建设的“建设”所指向的意义并不同一。前者包含建造和安装两类行为，后者一般不包括安装行为，同时建设活动含义也超越“建造”在结构学上的意义，建设活动除土木结构的结构学意义外，还包括社会文化和社会美感布局诸意义。

鉴于规划活动的目的在与“协调城乡空间布局”，在规划控制角度的建设活动，“违法建设应当是指影响城乡空间布局的活动。规划控制所称的空间布局，应当是指建设物和构筑物的空间布局。

2、违法建设是违反城乡规划许可的建设活动。违法建设是违反规划控制导致空间结构改变的建筑物和构筑物修建活动。规划控制针对对于没有合法规划许可的建筑物和构筑物。违法建设要么没有取得规划许可，要么超越规划许可，是违反规划许可的工程建设活动，而违章建筑是违法建设行为的物质后果。

3、违法建设是竞合性违法行为。广义的违法建设，指违反《城市规划法》、《土地管理法》、《水法》、《公路法》、《道路交通安全法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《风景名胜区管理条例》等以及与之相配套的各地地方法规、规章明令限制或禁止的建设，是竞合性违

法行为。“违法建设”不仅是规划控制的事务，也是土地管理和建筑管理上的事务，在法律上违法建设对应规划法律管理、土地法律管理和建筑法律管理规划、交通管理、广告管理、环境保护、水资源保护几个行政管理领域。

（三）违法建设构成要件

违法建设由以下四个要素构成，缺少任何一个就不能称为违法建设。在一般情况下，违法建设构成要素如下：

1、违法建设客体：指为违反规划、土地、交通、环保、广告、水资源保护等法律法规所保护而为违法建设所侵犯的社会关系。要确定违法主体的行为是否构成行政违法，必须首先确定其是否负有相关的法定义务。如根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，建设单位或个人“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”，建设单位或个人如果要建设，就必须申请办理建设工程规划许可证的法定义务，没有办理就侵害了国家对规划的管理制度。

依据客体所包含的具体社会关系数量为标准，可分为简单客体和复杂客体。简单客体指违法建设行为只直接侵犯一种具体的社会关系，复杂客体指违法建设行为同时侵犯了两种或者两种以上的具体社会关系；具体社会关系涉及到城乡规划、土地管理、环境保护、水资

源管理、交通管理、广告管理、民政管理等多个领域。

2、违法建设的客观方面：简单讲是指违法建设主体违反规划、土地、交通、环保、广告、水资源保护等法律法规进行建设的行为，并实际地使所建造的建（构）筑物、道路、管线和其他工程出于违法状态。违法建设的客观方面说明了违法建设对法律法规所保护的社会关系造成侵害的外在表现。主要包含危害行为和危害结果，以及建设时间、地点、方法、手段。

3、违法建设的主体：违法建设主体必须具有法定责任能力的自然人、法人或其他社会组织。《行政处罚法》第四条第二款规定“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”这里的案件事实应包括“何人、何时、何地、何事、何情节（轻重）”，“何人”即违法主体是谁。

在违法建设案件中承担行政法律责任应是实质投资人，即一般情况下，违法建设的主体认定原则为：谁投资建设，谁就是违法建设的主体，不应是建筑的所有权人，承租等使用权人。

4、违法建设的主观方面：指违法建设主体实施违法建设行为及其危害后果所具有的心理状态。违法建设作为一种行政违法行为，在主观方面只能由直接故意构成。

在违法建设主观方面有必要涉及违法动机和违法目的，动机是因，目的是果，动机是驱使人们去活动的内部原因，而目的则是人们通过活动所要达到的结果，可以说二者是因果关系。在违法建设的主观方面，有必要作进一步分析违法动机。动机虽然不影响违法建设的

构成，但应该成为在具体处罚时予以考虑的一个因素。有的违法建设主体，系出于解决居住的实际困难而建筑；有的系出于解决谋生而建筑，如残疾人临时搭建为设摊；有的系出于个人爱好且带有一定公益性而搭建，如信鸽协会会员为饲养信鸽而搭建；有的是符合条件却受不了相关人员的拖沓甚至刁难而违法建设；而有的则主要是因为从事或扩大经营而建筑，有的则主要是为了享受而建筑，等等。显然，前几种动机在一般人来看均属“情有可原”，而后二种情形则一般均属不符合条件，属违法故意比较明显且恶劣。在对违法建设进行具体查处时，有必要区别不同的动机采取不同的方法和措施，比如对于“情有可愿”的应在法定范围内尽量选择较轻的处罚措施，给予适当更为合理的宽容期限，而对于违法动机纯属无理甚至恶劣的则应相对给予较重之处罚，采取的强制力度可以适当大一些，以体现执法之威严

（四）违法建设的分类

对违法建设可以从不同的角度用不同的方法、标准可以对违法建设作出不同的分类，不同分类有不同意：

1、按违法建设的主体类型为标准，可以将违法建设分为行政部门违法建设，企事业单位违法建设、村集体违法建设、个人违法建设。

2、按违法建设的主观方面为标准，可以将违法建设分为：①住宅类违法建设；②生产经营性违法建设，包括工业类、仓储类违法建设；③商业、办公类违法建设，是指实际用于商业批发与零售、商业性办公、服务（含餐饮、娱乐）、旅馆、商业性文教体卫等营利性的