中国铁路建设管理模式分析

我国铁路建设管理模式分析

一、我国铁路建设管理模式回顾

建国40多年来，随着铁路建设事业的发展和基本建设管理体制的变革，我国大中型铁路建设管理模式主要有：工程建设指挥部模式、工程建设总承包模式、工程建设指挥部与建设监理相结合模式。

(—)工程建设指挥部模式

工程建设指挥部是我国大中型基本建设项目管理所采用的一种基本组织形式。自本世纪60年代开始实行以来，至今已有近40年的历史。工程建设指挥部可以依靠指挥部领导的权威和行政手段，集中大量人力、物力和财力打歼灭战，确保工程建设项目在较短的时间内完成，所以直至现在，大多数工程建设项目仍然沿用这种项目管理模式。

铁路工程建设指挥部由于是铁道部的派出机构，又有中央有关部门和铁路所在省、市、区主要领导组成的铁路建设领导小组的指导与支持，因而在行使建设单位的职能时有较大的权威性，决策、指挥直接有效。工程建设指挥部可以依靠行政手段协调各方面关系，有效解决征地、拆迁等外部协调难题，调配铁路建设所需要的设计、施工队伍和材料、设备等。特别是在建设工期要求紧迫的情况下，能够迅速集中力量，加快工程建设进度。实践证明，工程建设指挥部在新中国铁路建设史上发挥了巨大的作用。但同时应看到，这种采用纯行政手段来管理经济活动的工程建设指挥部模式也存在着以下弊端：

(1)工程建设指挥部不是一个独立的经济实体，缺乏有效控制投资的责任机制。政府对工程建设指挥部没有严格、科学的经济约束，指挥部拥有投资建设管理权，却对投资的使用和回收不承担任何责任。也就是说，作为管理决策者，却不承担决策风险。

(2)建设与经营相分离。建设单位只需根据国家核定的工程概算完成工程建设任务，建成以后能否产生效益，能否回收投资与建设单位无关。经营单位接收所建成的项目以后，主要关心的是经营期间不出现亏损，至于投资能否回收也与其无关。

㈡工程建设总承包模式

工程建设总承包实质上是一种由工程总承包单位代替建设单位全面负责工程建设的组织管理工作，最终向建设项目主管部门或建设单位“交钥匙”的项目管理模式。

实行工程建设总承包，对总承包单位有较高的素质要求。因为工程建设总承包单位既是建筑产品的生产者，又是工程建设的管理者。目前，我国的一些总承包单位往往擅长于承接铁路建设设计阶段或施工阶段的任务，而对包括设计、施工在一起的工程总承包都有一定的难度。再加上各类承包单位受其性质和所处地位的制约，尤其是国家管理铁路工程建设的组织形式没有实质性改变(仍然采用工程建设指挥部形式)，因此，总承包单位很难代替建设单位行使其职能。并且从工程项目的总包到分包，只有承包单位的自我约束和纵向的监督管理，却没有横向的监督制约机制，从而使工程建设总承包模式的推广受到很大的限制。我国虽在一些干线铁路部分段的建设过程中实行了以设计单位为主体的总承包，但其与真正意义上的总承包相距甚远。实行工程建设总承包模式管理铁路建设项目，目前在我国仍处于探索阶段。

㈢工程建设指挥部与建设监理相结合模式

工程建设指挥部与建设监理相结合的管理模式实际上是我国从计划经济向市场经济转化过程中的一种过渡性产物。

在建筑市场运行机制不健全、铁路参建各方均存在行政隶属关系的今天，仍然由铁道部派出工程建设指挥部来统一指挥、管理铁路建设有其必要性。鉴于我国国情，工程建设指挥部采取行政手段管理铁路建设的作用远远大于其它管理手段所起的作用，它可以有效地解决征地拆迁等外部协调问题，同时在工程项目目标的控制方面也能起到较好作用。此外，由于我国的建设监理制度推行不久，在监理法规不健全、监理手段差和监理人员素质不高，而且有些施工承包单位不习惯接受建设监理甚至变相抵触的情况下，依靠行政干预来扶持建设监理也是非常必要的。但同时也应看到，这种管理模式存在以下弊端：

1、监理责权不一致，无法实现工程建设三大目标的全面控制

在工程实施过程中出现的许多问题尽管都属于监理工程师职责范围之内需要解决的，但是由于监理工程师不能拥有相应的权力，因而当监理工程师发现问题之后却无力协调解决。同时，由于受其权限的制约，监理工程师无法对铁路建

设投资和建设进度进行有效控制，其工作重点仅局限在施工阶段的质量监理。而即使是质量监理，也由于责权不一致，且缺少检测手段和试验设备，使施工质量控制工作大打折扣。

2、监理单位地位低，难以做到真正独立的第三方

为了保证工程建设监理的公正性，建设监理单位应当是独立于工程建设发包方和承包方的第三方。但由于铁路建设的发包方、承包方及监理单位均隶属于铁道部，铁路工程建设的承包方(设计单位、施工单位等)和监理单位都要在铁路建设指挥部的统一指挥部署下工作。尽管各监理单位与铁路建设指挥部之间都签订建设监理合同，却很难作为独立法人以第三方的身份行使监理职。

3、管理指令多源，不利于工程建设目标的有效控制

按照工程建设监理有关规定，承包方只接受监理工程师的指令，发包方对工程建设的任何意见和要求，均应通过监理工程师来转达。但是由于目前对工程建设的管理控制权比较分散，施工承包单位既要接受监理工程师的指令，又要直接接受工程建设指挥部的指令，有时还要接受设计单位的指令。指令源太多，不利于工程建设的正常进行。特别是指令发生矛盾时，使工程建设管理工作变得更加复杂。

总结上述铁路建设管理模式可以看出，从工程建设指挥部模式到工程建设总承包模式，再到工程建设指挥部与建设监理相结合模式，我国大中型铁路新线的建设管理始终没有摆脱工程建设指挥部负责制模式。而工程建设指挥部只是一个临时机构，它只负责铁路工程项目的建设管理，而对铁路建成后的生产运营及其效益不承担任何责任。这样，就缺乏一个责任主体来对整个铁路工程项目的投资建设管理实行全过程负责。同时在市场经济条件下，经济活动是以合同为纽带的，每一个参与经济活动的单位都必须是能够承担其民事责任的经济实体。如果项目管理组织不是法人，就没有签署合同的资格，法律也不会为其经济活动提供保护。因此，由工程建设指挥部负责制向项目法人负责制的转变是一种势在必行的选择。

二、项目法人责任制的特点

1996年3月国家计委发布了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，要求“国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人”，