第三章 行政组织
行政管理学_中南财经政法大学_3 第三章——行政组织_(3.2.1) 行政组织的构成要素
行政组织是一个庞大而完整的公共权力执行系统，由相互作用的若干要素构成。
只有合理组合这些要素，行政组织才能发挥有效的功能。
行政组织的基本要素包括职能目标、机构设置、人员构成、权责体系、运行程序、法制规范和物质资源。
1．职能目标这是组织赖以建立和存在的前提及基础，是组织活动的出发点和归宿，也是行政组织的首要因素。
职能目标的多寡和重要程度决定组织的机构设置、规模数量、地位级别及人员编制，也决定行政组织活动的方向、范围和内容。
因此，行政组织必须有明确清晰的职能目标，自上到下，由宏观到微观地进行目标分解，依次确定各级行政组织所属的各个子目标、分目标，形成一个多层次、多序列的组织目标体系。
2．机构设置机构是行政组织的实体，也是行使行政权力、履行行政职能、实现组织目标的工具。
机构设置是指根据组织目标、职能范围在行政组织系统内部按照一定法律程序和分工要求设置相应的组织机构，包括纵向机构和横向机构以及每一个机构中具体的内设部门和职位设置。
机构设置是行政组织的核心问题，机构设置的合理与否，直接决定了行政组织整体效能和行政效率的高低。
3．人员构成人是行政组织的主体，有一定素质和技能的行政人员构成行政组织及其机构，行政人员是行政活动的决策者与执行者，也是组织形象的代表。
行政人员的专业、知识、技能等素质决定着组织职能目标的实现程度，决定着行政组织活动的效率。
因此，要求行政人员必须具有强烈的事业心和责任感，具备专业素质，并有较强的组织能力、管理能力、综合分析能力和应变能力，还应有良好的工作作风和工作方法、廉洁奉公和不谋私利。
4．权责体系行政组织是一个纵横交织的权责体系，各个部门、各个层级、各个成员之间存在着一系列从属、并列关系。
权责体系的存在和作用，使行政组织成为一个上下一致、左右协调、分工有序、共同承担目标任务的有机体。
为了实施科学管理，必须合理划分行政组织权力和责任，探求行政组织集权和分权、授权与制约的适度点，做到权责分明，保障行政组织各组成部分的有序运行。
第三章行政组织的结构
第三章行政组织的结构第三章行政组织的结构第一节行政组织结构概述一、行政组织的结构的含义“结构”一词是生物学上的名词，是指一个生物体的各种要素的科学的特定安排。
行政组织结构，则是指行政组织各种要素的一种特定安排，即行政组织各种要素的排列组合方式。
行政组织要素：物质要素：包括人员、经费、物质条件在物质要素中最基本的是人，是行政组织的成员，经费、物质条件皆是为人服务的。
精神要素：包括目标、权责结构、人际关系。
精神要素中最基本的是目标和特定的人际关系——权责关系。
综合行政组织的物质要素和精神要素中最主要的东西，仍然是人、目标、特定的人际关系这三种要素。
本章所要研究的组织结构就是研究行政组织的成员如何按照目标的要求，结成一定的权责分工关系。
也就是说，研究行政组织要素如何排列组合成一定的结构。
人、目标、权责这三者的最初结合，就是职位。
职位，就是根据工作目标的需要，具有一定权力和相应责任的工作岗位，它由行政组织的个体成员充任。
职位是构成行政组织结构的基本要素，行政组织的整体框架皆由行政组织的各种职位排列组合而成，由它组合形成一个单位、部门、层级、整个国家行政系统这四个层次的行政组织结构。
具体排列组合如下：第一个层次是由行政组织的基本要素和细胞，即职位——工作人员的排列组合，形成一个行政工作单位。
经过有机排列组合后的工作人员已不是单纯的个人，而是充当由其工作目标、责任和权力所决定的特定角色，他在该工作单位的分工关系中所处的地位也转化成职位了。
职位就包含了这个工作人员的工作目标、责任、权力，及其在工作单位中所处的地位、作用和关系。
因此准确地说，行政组织结构的第一个层次的内容就是工作职位的有机排列组合的方式，并由此形成一个工作单位。
工作职位排列组合的有机性，主要要求职位的工作性质相同、程序相关，便于完成该工作单位的总体目标。
第二个层次是由各个工作单位的有机排列组合，并由此形成一个工作部门。
其排列组合的根据是各单位的目标、责任、权力及其在分工中的地位关系，并以这种组合形成一个部门。
行政管理学最新版课件3. 行政组织
行政管理学
1. 编制与编制管理
所谓编制是指各种机构设置及其人员数量的定额、结构和领导职数配置。
编制管理是指编制管理机关根据国家经济社会发展状况、政治体制状况，及行政管理 体制改革的需要，按照法律规定的制度和程序，确定机构的人员配备数额、机构结构 和领导职数，并实施调控与监督的活动。
1. 行政组织的含义
组织（orgnization）一词源于器官（organ），一般是指诸多要素按照一定的目的、任务和形 式互相联系起来形成的系统。组织可以划分为自然组织和社会组织两大类。
行政组织就是指国家权力机关的执行机构。广义的行政组织，指国家政权机构的总称。狭义的 行政组织指依法设置、享有行政权力、承担行政管理职能的国家机构，一般也可以称为行政机 构或行政机关。
新编21世纪思想政治教育专业系列教材
（三）行政组织体制
行政管理学
1. 首长制、委员会制与混合制（根据行政组织中掌握最高决策权人数的多少）
首长制，又称一长制或独任制，是指行政组织的最高行政决策权由行政首长一人行使、政治 责任由一人承担的行政体制。
委员会制，又称合议制，是指行政组织的最高决策权由两个以上人员组成的委员会执掌的行 政体制。
新编21世纪思想政治教育专业系列教材
目录
CONTENTS
行政管理学
一 行政组织概述 二 行政组织的结构与体制 三 中国的行政体制和系列教材
PART 01
行政管理学
一、行政组织概述
新编21世纪思想政治教育专业系列教材
（一）行政组织的概念
行政管理学
中国的编制管理部门是各级编制管理委员会。行政编制的审批权限在中央，中央机构 编制部门审核中央和国家机关各部门、各民主党派机关、有关群众团体机关的行政编 制，以及地方各级行政编制总额。
行政管理学_中南财经政法大学_3 第三章——行政组织_(3.1.1) 行政组织的含义和特点
（一）行政组织的含义“组织”在一般的词义上指人们围绕一定目标联合起来进行有序活动的群体。
英文中“组织”（organization）则源于“器官”（organ），意思是自成系统的、具有特定功能的细胞结构。
这个概念被引申到社会群体以后，就得到了新的含义，即组织就是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。
在构成组织的三个要素中，人是最重要的主体，一般来说，进入组织的人都是有特殊要求或有特殊共性的；目标是构成组织的基本依据，或者说组织的必要性就在于要实现特定的目标；特定的人际关系是由于组织的产生而形成的，即在组织内部为实现目标的需要进行分工，由于分工而在纵向上形成隶属或管理关系，在横向上形成合作或配合关系。
在人类社会里，组织是广泛存在的，按照组织活动的领域，可以划分为不同的组织类型。
行政组织，就是在行政领域活动的组织，旨在推行政务，是各类社会组织中极为重要的一种。
行政组织有广义和狭义之分。
广义的行政组织泛指一切具有执行性管理职能的组织系统，既包括整个国家机关中的行政机关，也包括国家机关中的立法、司法系统中具有执行性职能的各单位，在我国，甚至还包括党委机关、事业单位和人民团体这些具有管理职能的组织系统。
狭义的行政组织则仅指国家的行政机关。
本书从狭义上探讨行政组织，即指根据宪法和法律组建的执行国家行政权力的机关。
（二）行政组织的特点行政组织是社会组织中规模最大、结构最严密的机关体系。
较之于社会一般组织，行政组织有政治性、权威性、法制性、系统性、社会性的特点。
1.政治性是一切国家行政组织的共同属性，政治性源于国家的本质，是国家政权组织的重要组成部分，是实施政治统治和社会管理的主要工具。
2.权威性是由行政组织在国家权力机关中的地位决定的，行政组织是国家权力机关的执行机关，是国家权力的具体执行者，以国家强制力为后盾，是行政权力和国家强制力的象征与代表。
3.法制性是依法行政的基本含义，包括行政组织自身建设的法制性和行政组织对社会公共事务进行管理的法制性两个方面。
第三章 行政组织
（三）管理层次与管理幅度的反比关系 既定条件下管理层次与管理幅度成反比关 （1）管理层次越多，管理幅度越小； （2）管理层次越少，管理幅度越大。
三、行政组织体制
行政组织体制也称行政体制，就是行政组织 的制度及运行方式，而其实质则是行政权 力关系的制度化和程序化。 • 根据行政组织中最高决策的人数，行政组 织体制可分为首长制、委员会制与混合制。 • 按照中央行政组织与地方行政组织分配权 力划分，行政组织体制可划分为集权制、 分权制与均衡制。
三、编制管理的原则和方法
• 编制管理的原则： • （1）基本原则：精简、统一、效能原则 • （2）遵循编制设计的基本原则：职能决定 原则、职位设置原则、协调平和原则、动 态调整原则、法制管理原则。
编制管理的方法： ♠法制方法 ♠经济方法 ♠行政方法
行政组织的结构与 体制
一、行政组织结构
行政组织结构是指行政组织的各组成要 素（部分）之间的相互联系方式。 行政组织的基本结构一般可分为两类：一 类是行政组织的纵向结构，另一类是行政组 织的横向结构。
二、管理层次与管理幅度
（一）管理层次 管理层次是指组织的纵向等级结构和层级数 目。 （二）管理幅度 管理幅度是指在一个层级的行政机关或行政 首长直接领导和指挥的下级部门或人员的 数额及范围。
第三章 行政组织
第一节
行政组织概述
一、行政组织概念
• （一）行政组织的含义 • 广义的行政组织泛指一切具有执行性管理 职能的组织系统。 • 狭义的行政组织是根据宪法和法律组建的 国家行政权力的执行机关。
• （二）行政组织的特点 政治性 权威性 法制性 系统性 社会性
• （三）行政组织的基本要素： 职能目标 机构设置 人员构成 权责体系 运行程序 法制规范 物质资源
第三章 行政职能与行政组织
（三）行政职能确立的依据和原则
• 1、依据。行政管理职能确立的依据，简言之，即社会 的需要。政府机关不能主观地决定自己管什么，而只 能根据社会的需要来确定自己的管理职能。而社会需 要归根到底是由生产力发展的要求决定的。生产力发 展的要求，是派生各种社会需要的本原，也是满足各 种社会需要的最终途径。 因此，基于生产力发展要求而派生的社会需要，是行 政职能确立的根本依据。
安徽师范大学政法学院
（三）行政职能确立的依据和原则
• 2、行政职能确立的原则。 –第一、适应性原则。一个国家行政职能的确立，只 能根据本国的具体情况确立，要适应本国的各种具 体条件。这些条件主要包括：
• 其一，生产力发展水平。一般地说，生产力发展水平决定 了生产的社会化程度。生产力水平高，则生产的社会化程 度就高，社会上的人流、物流、财流、信息流等的流量就 大， 这时生产过程中的诸要素（人、生产资料、工具、 技术、信息等）更为复杂，互相的联系更趋紧密，而要实 现生产过程诸要素的紧密结合，需要政府出面的事情将会 增多。同时，生产力的发展也使得其他领域的活动（文化、 教育、科技、民政、交通等）更趋复杂，相应地，政府在 这些领域所应承担的责任也会加重。因此，社会生产力的 发展是现代世界各国政府普遍存在职能扩大趋势的合理根 据。
安徽师范大学政法学院
• 2、行政职能确立的原则。
–第二、必要原则。总的来看，政府有一种自我权力 扩大的趋势，其职能常发生不必要的扩大。因此， 政府在确定行政职能时，应严格地限制在“必须去 管，不管不行”的范围内。 –第三、胜任原则。政府行政职能的确立，不仅是行 政环境提出需要的问题，它同时还涉及政府的内部 条件是否胜任满足这些需要的问题。 – 第四、发展原则。政府职能的确立应有动态眼光。 社会发展是历史的必然，因此社会需要也是变化发 展的，以社会需要为依据确立的行政职能也必然是 动态、发展的。所以，行政职能的确立必须贯彻变 革的精神，要随着社会的发展、环境的变化，适时 地转变政府的行政职能。 安徽师范大学政法学院
第三章 行政组织和行政权力
二、行政组织的种类
1、首脑机关 2、职能机关 3、辅助机关 4、咨询机关 5、派出机关 6、驻外机构
三、行政组织体制的类型
1、根据最高决策权归属人数的多少分类 （1）首长制 行政组织的最高决策权和责任归属于行政 首长一人承担的行政组织体制。
优点：责任明确，指挥统一，决策迅速。 缺点：容易造成独断； 对行政首长能力、精力要求较高。
4 我国的行政组织体制
（1）我国行政组织体制的特点 中国特色的行政首长负责制。 两个显著特点： a)首长虽拥有最后决定权，但重大问 题必须通过集体讨论。 b)首长对其领导的行政机关负有完全 责任。
（2）我国行政组织的精简趋势 a) 减少行政层次 以前:省 — 市 — 县 — 区 — 乡 现在:省 — 市 — 县 — 乡 以前:局 — 科 — 股 现在:局 — 科 b) 裁减重叠、多余的部门 裁减冗员和多余的副职、虚职 中央政府的历次改革: ◇1982年，国务院各部门从100个减为61个， 人员编制从5.1万减为3万。
帕金森定律：官僚机构日益庞大与行政效率成 反比。 W A C D
的乘法律 工作乘法律
H
2、威尔逊对行政组织机构的分类
公共行政机构间的差异主要体现在机构内人 员活动过程和活动结果的可观察性方面。
1）生产型机构 下属的付出和成果均能观察到。 格雷莎姆定律：可测算成果的工作往往会 排挤不可测算成果的工作。 2）程序型机构 能观察到下属的付出，但难以看到其相 应成果。
2 行政权力的分配原则
1）合法原则
◇权力分配主体合法
◇权力分配程序合法
2）职权分明原则 3）权责一致原则 ﹡绝对责任 4）职权全面原则 5）适度原则
行政管理学行政组织
二首长制 委员会制与混合制
2 首长制 委员会制与混合制的优缺点 1首长制的优缺点 优点：事权集中;责任明确;权责统一;易于保密 缺点：个人专制 ;滥用职权;易陷于管见 2委员会制的优缺点 优点：集思广益;互相监督 缺点：责任分散;权 责相同;难以保守秘密 3混合制的优缺点 优点 ：兼首长制和委员会制之优;避二者之弊 缺点：
分 为 以 下
的分 职类 权 范 围 和 作 按照行政
从可 不以 同按 的不 角同 度的
政 组 织 类 型 的
1 物质要素
四
1人员
行
2经费
政
3物质条件
组 织
2 精神要素
要
1组织目标
素
2权责结构
3人际关系
五 行政组织体制
•集权制 分权制与均权制 •首长制 委员会制与混合制 • 完整制与分离制 • 名誉市长制与市经理制
由市立法机关聘任经理掌握行政权 优点：统一指挥;专家特长与民意结合； 缺点：可能产生市经理短期行为
第二节 行政组织的结构
• 一 行政组织的纵向结构 • 管理层次 • 管理幅度 • 管理层次与管理幅度之间的关系 • 层次管理的基本原则 • 行政组织纵向结构的优缺点
三完整制与分离制
1 完整制与分离制的含义 根据行政组织中的同一层级各个行政部门所隶属
领导的不同;行政组织体制可分为：完整制与分离 制 仅对地方政府而言 1完整制
指同一层级地方政府的各个行政部门均受同一行 政组织首脑机关领导的一种行政组织体制 特征：指挥 控制权集中于本层级的行政组织;本层级 地方政府的首脑机关对该层级的所有工作部门实行 一元化领导 凡分权制的国家;大多采用完整制;其高级地方政府 的行政部门一般均属同级政府首脑机关领导
第三章行政组织
各地的调查总队属于各地统计局和国家统计局双重管 理。2006年,随着各个省级调查总队挂牌成立,调查队 逐步与地方统计局脱离了财务和人事等关系。 国家统计局县级调查队的成立,是国家统计局垂直独立 完成采集调查数据、提高数据质量的重要举措。 目前,国家统计局的各个调查队调查的内容中最为人所 关注的莫过于居民消费价格、房价 房价涨幅、城乡居民收 房价 入等。 这些数据相当敏感,而由于地方上报的数据和国家统计 局核算的数据往往存在差异,其核算方式也一直引起各 界的质疑。为了维护统计调查的独立性,国家统计局开 始推行垂直管理体制改革。
2、管理层级过多 （1）清末的宣统元年（西元1909年）颁布的《城 镇乡地方自治章程》里，才第一次以法律形式明文 规定乡为县以下的基层组织。1939年9月，民国政 府公布《县各级组织纲要》，正式确定乡镇为县以 下的基层行政区域。 （2）1983年以后，我国开始实行了市管县行政区划 体制，我国宪法规定的省（自治区）──县（市） ──乡（镇）的省和县之间又增加了一个行政层级
世界上的大多数国家实行的是二级制和 三级制，合佔总数的2/3以上。採用四级 制及以上的国家仅佔其中的约1/9，数量 很少，且大多为发展中国家如中国、泰 国、印度、坦桑尼亚、塞内加尔等
五、行政区划的变革
（一）我国行政区划存在的主要问题 1、省级规模过大 日本的面积只有我国的约1/30之一，人口只有我国的 1/10不到，一级行政区的数量也达到了47个 我国一级行政区的平均管辖范围达到了28.24万平方 公里，人口更是达到近4000万，高居世界首位 省区之间规模也十分悬殊，例如面积最大的新疆 分别是江苏、浙江两省面积的16倍，宁夏的24倍， 台湾、海南的45倍，北京的100倍，上海的270倍， 香港的1600倍，澳门的64000倍
公共行政学第三章行政组织与体制PPT课件
一、中国现有行政体制的主要问题
我国自改革开放以来已经经历了六次较大的行政体制改革 ，在民主政治等方面已有显著成就，但依然存在一些问题： 1. 政府职能正在转变，远未到位，行政审批和对企业的行政干 预仍然过多，政企关系有待进一步规范。 2. 政府机构总量仍然偏多，职责交叉重复现象仍然存在，行政 执法体制中的多层执法，多头执法、执法扰民现象严重。 3. 中央与地方的职权划分需要进一步科学化、规范化，中央及 省以下垂直管理机构与地方政府的关系没有理顺，条块矛盾 突出。 4. 政府与企业、事业、中介组织以第三部门等其他社会主体的 关系尚未明确，有待进一步理顺。 5. 行政法制建设之后。
第六章完 谢谢！
古典组织理论
LOGO
该理论认为组织是由许多不同的部分所共同 构成的完整统一体，强调自制的层级结构、权 责系统、同一目标、适当人员配置等，从静态 结构的角度来研究组织。
主要代表人物德国社会学家韦伯---科层制官 僚组织理论
官僚制的结构性特征：专业化；权威性；稳 定性；成员的晋升与培养；大型组织
理论主要有：
古典组织理论
行为科学组织理论 系统权变组织理论
第一节 行政组织
LOGO
二、行政组织的含义与特征
（一）行政组织的含义
一种特殊的社会组织，组织和结构按特定的 形式结合起来，兵役法对国家事务和社会事 务进行管理，为公众提供服务。 可从不同角度理解： 一．广义与侠义的理解 二．静态与动态的理解 三．生态与心态的理解 四．政治统治与社会治理的理解
3. 科学合理的行政体制有助于造就更多优秀的行政管理人才 ，锻炼出一支高素质的公务员队伍。
4. 科学合理的行政制度有助于维护社会公平，保证社会的长 效久安。
第三节 行政体制
第三章__行政组织
（二）行政组织的目标体系
1．行政目标的含义和特点
（1）行政目标的含义
行政目标又称行政组织目标，是行政组织 在一定时期内必须达到或期望达到的行政管 理目的和指标,是行政组织活动的出发点和归 宿。
（2）行政目标的特点
公共性、模糊性、政策性、体系要求、主观条件、 外部环境因素构成了确定行政目标的基本依 据，几者不可偏废。
第二层次：职能目标。反映了组织内部机构的工 作职能。从属于总目标的规定。
第三层次：工作目标。各目标主体在阶段时间内 所完成的各项具体工作、以及完成工作所应达到 的程度要求。
（2）行政目标的冲突。
造成冲突的原因： 一是下级子目标与整体目标的冲突； 二是由于资源的稀缺性； 三是个人目标与组织目标的冲突。
以最高行政首长为中心，统一指挥， 逐级控制。
缺点：缺乏专业化分工，首长责重事繁。 只局限于在政务比较单一或程序化和管理
层次比较低的单位中使用。 优点：事权集中，权责明确，指挥统一，
便于控制。
几种常见的组织结构 传 统 的 组 织 形 式
Centralized Organization(直线型)
2．直线参谋式结构
在行政首长身边配备参谋机构和辅助人员， 减轻首长负担。
优点：既能维持政令统一，行动迅速的特点， 又能改变行政首长判断不易、疲于应付的状 况，增加了决策的可靠性。
缺点：不能从根本上克服直线式的弊端。
传 统 的 组 织 形 式
适合中小组织 3.4
直线——参谋型组织结构
3．直线职能式结构
在行政领导机关之下设置若干职能部门，行 使某一专业范围内的权责，下级行政组织既 听命于上级首长，又服从上级职能部门的领 导。
5、派出机关 不是一级政府的行政机关，是委派机关权力的延伸；如地区行署
行政管理学3行政组织PPT52页
第一节 行政组织的基本概念
⑵ 什么是组织？
人们为了有效地达到同活动的集体。
关 a.目标：利益
b.宗旨：为谁服务 键 c.制度：约束性条件
词 d.集体：共同体（自然情感） 集合体（经济依赖性）
第一节 行政组织的基本概念
一、行政组织的含义 行政组织是静态组织结构和动态组织活动过程的统一。 就动态讲， 行政组织指为完成行政管理任务而进行的 组织活动和运行过程。 就静态讲， 有广义、狭义之分。 广义行政组织， 除政府行政组织外， 还包括立法、 司法、企业、事业等部门及社会团体中有行政性职能 的机构； 狭义行政组织， 则专指为推行政务， 依据宪法和法 律组建的国家行政机关体系， 是国家机构的重要组成 部分。本节着重研究静态的、狭义的行政组织， 即政 府行政组织。
第二节 行政组织结构与编制
一、行政组织结构的类型 2.直线参谋式结构。
第二节 行政组织结构与编制
一、行政组织结构的类型 2.直线参谋式结构
特点：直线参谋型结构同时设置纵向的直线指挥系 统和横向的职能参谋系统，结合了上两种结构的优 点。 优点：适应了管理职能分工的要求，职能部门分担 了直线主管的管理工作，又保证了命令统一。组织 运作稳定有序、效率较高。 缺点：应变性较差，上级主管的协调工作量大。 适用范围：我国国有企业运用较普遍
第三章 行政组织
第一节 行政组织的基本概念 第二节 行政组织结构与编制 第三节 行政组织变革
第一节 行政组织的基本概念
1、组 织 ⑴ 为什么需要组织？
需要的多样性 ＞ 能力的有限性 人总是希望得到不应该得到或根本得不到的 东西。（虚拟享用） ★ 合作是人们能够活下去，并试图过上更好 生活的唯一途径，组织就是人们合作的产物。
政管理； ④ 根据技术资格来任命的人格上自由的行政人员； ⑤ 行政人员系专职受雇者并须遵守严格的纪律，但不私有办公室或行
精品课程《行政管理学》课件03第三章行政组织
第一节 行政组织概述
2021/6/16
3
《行政管理学》 主编 郭小聪
一、行政组织的含义
中国人民大学出版社
行政组织 是指依据宪法和法律 组建的国家行政机关体系。
2021/6/16
4
《行政管理学》 主编 郭小聪
二、行政组织的特点
（一）政治性 （二）公共性 （三）权威性 （四）法制性 （五）系统性
中国人民大学出版社
ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
中国人民大学出版社
四、行政组织的编制管理
（一）行政组织编制管理的含义和体制
行政组织编制管理 是指各级机关及有 关部门依据法定的权限，对其所属工作部 门、下级机关和事业单位的职能设定、机 构设置、人员配备的一系列管理活动。
2021/6/16
12
《行政管理学》 主编 郭小聪
中国人民大学出版社
（二）行政组织编制管理的方法
1、行政目标的层次结构 2、行政目标的冲突 3、行政目标的协调
2021/6/16
10
《行政管理学》 主编 郭小聪
中国人民大学出版社
三、行政组织的部门体系
按照行政组织的功能标准进行划分： （一）领导机关 （二）职能机关 （三）辅助机关 （四）派出机关
2021/6/16
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《行政管理学》 主编 郭小聪
2021/6/16
15
《行政管理学》 主编 郭小聪
中国人民大学出版社
（二）行政组织改革的意义
1、行政改革是政府职能转变的要求
2、行政改革是社会主义市场经济发展的 要求
2021/6/16
16
《行政管理学》 主编 郭小聪
中国人民大学出版社
二、行政组织改革的程序与方法
第三章 行政组织 《实用行政管理》ppt课件
为“管理层次”，横向结构中的机构或 职位数量被称为“管理幅度”。
• （1）什么是管理层次和管理幅度 • （2）管理层次和管理幅度的关系 • 管理层次和管理幅度必须适当。一般
来讲，管理层次和管理幅度成反比，管 理层次越少，则管理幅度越大，相反， 管理层次越多，则管理幅度越少。
2021/5/20
（3）影响管理层次的因素 • 第一，分散和减轻无法承受的工作负担问题 • 第二，行政经费的支持能力问题 • 第三，信息沟通的灵敏程度问题 • 第四，权力模式的影响问题 • （4）影响管理幅度的因素 • 第一，来自于管理层次的影响 • 第二，下级工作的复杂难易程度问题 • 第三，权力模式的影响 • 第四，下级工作人员的素质问题
结
构
行政组织结构中的权力体系
2021/5/20
一、行政组织结构的形成方式 • 1、自发式和设计式 • 2、设计行政组织的基本阶段 • 3、部门体系与权力体系 • 部门划分的结果将产生出行政组织中
的部门体系，权力分配的结果会形成行 政组织中的权力体系。这种部门体系和 权力体系就是行政组织中的双重基本结 构。
2021/5/20
• 2、组织的功能和类型。 • 任何一种社会组织，在现实中都发挥着汇集和放大
的作用。所谓汇集的作用，主要是汇集个人的力量， 把分散的社会成员汇集成为集体。所谓放大的作用， 主要是把汇集起来的个人力量释放出来。汇集作用是 放大作用的基础，而放大作用则是汇集作用的目的， 因为“整体大于各个部分之和”的原理，体现了组织 的功能。 • 现代社会任何一种组织主要有三种功能： • （1）“聚集”功能， • （2）“转换”功能， • （3）“释放”功能，
2021/5/20
• 二、行政组织的含义和特征 • 1、行政组织的含义。 • 所谓行政组织，是一种特殊的社会
行政管理学_中南财经政法大学_3 第三章——行政组织_(3.4.1) 行政组织模式
行政组织结构是指行政组织各组成要素（部分）之间的相互联系方式。
行政组织结构是完成组织任务的机体和行政组织内部分工与合作关系的体现。
研究行政组织结构，对于发挥行政组织的功能有非常重要的意义。
科学合理、运转灵活的组织结构，能保证行政组织内的各个构成要素包括人力、物力、财务等有一个最佳的配置状态，最优地实现行政组织的目标。
（一）纵向结构行政组织的纵向结构，也称行政组织结构的层级化，它是指行政组织纵向分作若干层级的直线制，上下层级之间存在着领导与被领导、命令与服从的一种垂直关系的排列组合方式。
行政组织的纵向结构既包括不同层级政府之间上下级关系，也包括每级政府各组成部门之间的上下级关系。
我国行政组织的纵向结构有两种：一种是整个行政组织体系的纵向分化，指各级政府的上下层级结构，如从中央到地方分为国务院—省（自治区、直辖市、特别行政区）—市（自治州）—县（市）—乡（镇、民族乡）五个层级。
另一种是指各级行政组织内部的纵向结构，即每一级行政组织内部的上下层级结构，如国务院为部（委、办）—司（局）—处三级，国务院直属机构为局—处（司）两层或局—司—处三级，省政府为厅（委、局、办）—处两级，少数在处以下还有科一级，省以下政府工作部门设两级或一级。
纵向结构的特点是：第一，层级越高，管辖的范围越广，但是组织的数量越少；而层级越低，则管辖的地域范围越窄，但组织的数量越多。
例如，我国的中央机关国务院是最高一级的行政组织，只有一个，而最低级的地方行政机关乡镇，现在有几万个。
这种下多上少的行政结构，被称为“金字塔”结构。
第二，行政指挥和命令按照垂直方向自上而下地传达和贯彻。
它具有事权集中、权责明确、指挥统一、便于控制等优点。
其缺点是组织内没有专业化的管理分工，各级行政首长管理过多，责重事繁，容易顾此失彼。
（二）横向结构行政组织的横向结构也称行政组织的部门分工，它是指同级行政组织的部门分工，或一级行政组织内部各组成部门之间的平衡分工，它反映的是同级行政组织相互合作与协调的关系模式。
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（二）行政组织的特点
1．政治性（阶级性） 2．公共性（社会性） 3．权威性 4．法制性 5．系统性
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（三）行政组织的基本构成要素
1.组织目标（Aim） （1）目标的明确性 一切没有明确目标的行政组织都是没必要的
（2）目标的层次性 总目标、分目标；近期目标和长远目标等
2.机构设置： （Orgnization） 根据目标和职能要求设置机构 3.职位设置： （Position) 根据职能和机构设置进行职位确定，划分权责体系
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3、幕僚机关：辅助或办公 各级政府的办公厅（室） 无特定专业性，直接听从行政首长的指挥 对各职能部门无指挥和监督的权力，但可以在授权的情况下享有 事实上的权力，直接参与政策制定 4、咨询机关（Brain Power） 智囊机关或参谋机关，由专家学者或具有丰富经验自身官员组成 不是执行机构，也不是秘书班子，只是研究咨询、协调政策； 政府机关的“外脑”；
为完成特定任务或突击性任务，由有关职能
部门组成综合性机构，协调配合。 优点：加强了职能部门之间的沟通和联系， 相互取长补短，协同攻关；较为灵活，能较 好应付快速变化和激烈竞争的组织环境。 缺点：同时接受两个方向的指令，意见不一 致时，无所适从。成员容易产生临时观念。
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人 性 的 组 织 形 式
5、派出机关 不是一级政府的行政机关，是委派机关权力的延伸；如地区行署
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二、行政组织的结构与编制
(一)行政组织的结构方式
指构成行政组织各要素的排列组合方式， 具体是指一个行政机关内部的机构设置及其 相互关系的法定形式，主要包括行政组织内 的部门划分、层级确定、职权分解、人员配 备等内容。
（3）社会的总体发展水平、社会对组织的需求，家族意志等；
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管理层次
1、含义
以人类劳动的垂直分工和权力的等级属性为划分依据，形成组织 的纵向等级结构和层级数目；
2、行政组织管理层次的划分
无统一规定，大多可以划分为上中下三级或高、中、低、基层四 级；前者如部、局、处三级制，后者如国务院、省、县、乡四级；
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3．直线职能式结构
在行政领导机关之下设置若干职能部门，行
使某一专业范围内的权责，下级行政组织既 听命于上级首长，又服从上级职能部门的领 导。 优点：实行专业分工，减轻领导负担，适应 复杂的行政管理活动。 缺点：易形成多头领导，政出多门，导致管 理混乱。
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4．矩阵式结构
第三章 行政组织
一、行政组织概述 二、行政组织的结构与编制 三、行政组织改革
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一、行政组织概述
（一）行政组织的概念
行政组织是依据宪法和法律组建的国家行政机关体系。 我国的行政组织包括中央政府、地方政府和基层政府三 个层次。 中央政府——国务院，下设部、委、办等职能部门。 地方政府——省、自治区、直辖市政府；计划单列市政 府、设区的市政府；县政府和县级市政府；自治州政府、 盟政府、旗政府,下设职能部门。 基层政府——乡（镇）政府，不设职能部门，配备相关 人员。
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2．直线参谋式结构
在行政首长身边配备参谋机构和辅助人员，
减轻首长负担。 优点：既能维持政令统一，行动迅速的特点， 又能改变行政首长判断不易、疲于应付的状 况，增加了决策的可靠性。 缺点：不能从根本上克服直线式的弊端。
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传 统 的 组 织 形 式
适合中小组织 3.4 直线——参谋型组织结构
地 级 市 人 民 政 府
地 区 行 政 公 署
自 治 人 民 区 政 府 自治县 人民政府 区公所
市辖区 人民政府
县级市 人民政府
县 人民政府
街道办事处
镇人民政府
乡人民政府
民族乡人民政府
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居民委员会
村民委员会
我国地方政府的层级系统图
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2)国务院机构层次划分：
部、委机构 直属机构、办事机构
1．领导机关（首脑机关）各级人民政府、国务院 (总理、副总理、国务委员) 2．职能机关（执行机构）公安局、教育局、民政 局、 3．辅助机关（办公机构）办公厅(室)、政研室、 行管局 4．派出机关(派出所、街道办事处)
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（四）行政组织的编制管理
1．行政组织编制管理的含义 编制：一个行政组织的职能范围、机构设置、 隶属关系、规格级别、人员数额、人员结 构和职位配置。 编制管理：按照法律法规所规定的制度和程 序，对行政组织的职能范围、机构设置和 人员配备等进行的管理。
政府机构设置程序要依照有关法律法规进行。 有关政府机构的各项规范要由法律法规来确定。
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（五）管理幅度和管理层次
管理幅度
1、含义
一名主管人员所能直接领导下级人员或部门的数量和范围
2、决定管理幅度宽窄的因素
（1）管理者和被管理者的性格、知识、专业、技能、精力、经 验、性别、年龄、作风等； （2）组织的正式或非正式规定，如规章、制度、规划、计划、 程序；如人际关系、工作氛围等；
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2．行政组织编制管理体制：统一领 导，分级管理。
统一领导：机构编制工作的方针、政策的制定，各
级机关、各部门的任务和职责的规定，各省、自治 区、直辖市和中央各部门的编制总额的确定，省、 自治区、直辖市政府工作部门和中央各部、委司局 一级机构的设置的审批由党中央和国务院统一负责。 分级管理：地方各级党委和政府，根据国家的方针 政策，统一领导和集中管理本地区编制总额，具体 安排本地区的编制，审批下一级国家机关工作部门 和本级各部门的内部机构。
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（2）行政目标的冲突。
造成冲突的原因：
一是下级子目标与整体目标的冲突； 二是由于资源的稀缺性； 三是个人目标与组织目标的冲突。
(3)行政目ห้องสมุดไป่ตู้的协调
分为决策前协调和决策时协调。 协调行政目标时，要求把原则性和灵活性结合起来。
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（三）行政组织的部门结构
同级政府相互之间和各级政府各部门之间 构成的分工合作、并列的排列组合方式。
优点：自尊心、成就感 缺点：难以有效管制
适合教学研究、制定政策的组织
扁平的组织结构（Flat Organization ）
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人 性 的 组 织 形 式
扩大工作范围的组织结构
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权 变 的 组 织 形 式
弹性单位与编制的组织形式
1.2
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（二）行政组织的目标体系
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7.编制管理的意义：
建立高效行政组织体系的重要前提； 防止官僚主义，有利于密切联系政府与民众
关系； 有助于节省国家财政开支。
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8.编制管理的基本原则：
精简原则
（精简机构和人员、合理定编定员）； 统一原则 （统一领导、统一职能目标、机构设置统一完整） 编制立法原则
1．行政目标的含义和特点
（1）行政目标的含义
行政目标又称行政组织目标，是行政组织 在一定时期内必须达到或期望达到的行政管 理目的和指标,是行政组织活动的出发点和归 宿。
（2）行政目标的特点
公共性、模糊性、政策性、体系性
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2．行政目标的确定
（1）从实际出发。上级的要求、主观条件、 外部环境因素构成了确定行政目标的基本依 据，几者不可偏废。 （2）控制行政目标的数量。常见的控制方法： 去除法、分阵法、综合法。 （3）目标分解 。按组织内部机构设置和组织 层次，将目标任务分解落实到不同的机构， 构架目标体系。
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1．直线式结构
以最高行政首长为中心，统一指挥， 逐级控制。
缺点：缺乏专业化分工，首长责重事繁。 只局限于在政务比较单一或程序化和管理
层次比较低的单位中使用。 优点：事权集中，权责明确，指挥统一， 便于控制。
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几种常见的组织结构
传 统 的 组 织 形 式
Centralized Organization(直线型)
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（三）管理幅度和层次的关系
在其他情况相同的条件下，两者呈反比关系；
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（六）组织设计的一般程序
1、明确组织的目标和任务 2、将实施目标的各种手段构成有效的管理活动序列 3、将各种管理活动构成合理的“职务”；
4、将各种合理的“职务”构成每个人所占有 的“职位”
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3．管理机关：
党中央、国务院设立中央机 构编制委员会。
地方各级党委和政府设机构 编制委员会。
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4．主要任务：
定职能、定机构、定人员编制 a.职能管理： b.机构管理 c.人员编制管理： 即人员总额、人员结构、领导职数、 职位配置
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5、行政组织编制管理形式：
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3．行政目标的体系
（1）行政目标的层次结构（三个层次）
第一层次:总目标。反映行政组织基本功能的总
体目标，明确规定行政组织最基本的活动方向。 第二层次：职能目标。反映了组织内部机构的工 作职能。从属于总目标的规定。 第三层次：工作目标。各目标主体在阶段时间内 所完成的各项具体工作、以及完成工作所应达到 的程度要求。
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4.人员构成(Staff) 结构合理的行政人员，不同的年龄、性别、气质； 5.规章制度（Rule） 对行政组织成员具有普遍的约束力的规则体系；
6.物质基础（Material) 适量的行政经费，保证行政工作的日常开支； 7.价值观念(Value Jugement) 对行政组织的共同感受、一致态度，认同感；