关于社会组织管理创新的思考

关于社会组织管理创新的思考
作者：郑丽箫
来源：《经济研究导刊》2012年第35期
摘要：社会组织的发展是公民社会进步的标志。

如何管理社会组织，让其在社会中发挥最大作用是一个具有重大战略意义的现实问题。

在社会管理的范畴中，对社会组织的管理是一个新问题，需要有创新的思维与实践。

关键词：创新；社会组织；管理
中图分类号： G415 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）35-0218-02
一、我国社会组织的发展概况
2007 年党的十七大报告第一次使用“社会组织”一词，同时提出在基层民主政治建设中要“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。

可以说，十七大为社会组织的发展提供了政治保证，并将社会组织的发展提到了战略高度，其间蕴涵着党的执政理念和国家建设理念的变革，意味着以社会组织为重要载体的公民社会在中国特色社会主义现代化建设中的地位和作用得到了认可和重视。

从此，社会组织的建设不再是自话自说，而是关乎我国社会建设大局的战略要件。

在2008 年汶川抗震救灾和2009 年玉树抗震救灾中，社会组织在全面参与中进一步壮大了自己。

经过多年的发展，目前社会组织无论在总数上、功能上，还是在格局方面都已经具备了一定的规模。

首先，从总量上，中国社会组织在近20 年来经过了一个逐渐增加的过程。

截至2011年底，我国社会组织46.2万个，比2010年增长了3.6%。

其中，社会团体25.5万个，民办非企业单位20.4万个，基金会2614个，吸纳社会各类人员就业599.3万人。

社会组织中在民政系统完成登记注册的只占48%。

①
其次，在功能上，中国社会组织已经遍布全国城乡，涉及社会生活方方面面，主要分布在行业中介、教育、科技、文化、卫生、劳动、民政、体育、环保、社区、农村专业经济等领域，初步形成了门类齐全、覆盖广泛的社会组织体系。

社会团体中，行业性社团数量最多，这与我国政府近年来重视培育发展社会行业中介组织的努力是分不开的。

在民办非企业单位中，和世界上多数国家一样，是以教育、卫生类为主的发展模式。

再次，在格局上，我国社会组织，尤其是社会团体是按照行政层级设置的，既有全国性，又有省地县级的，还有基层社区服务组织和农村专业技术协会，他们在法律上各自独立，不存在相互的隶属关系。

现实中，层级越高的民间组织总量越少，越接近于基层的民间组织数量越多。

这就使得中国民间组织在外部结构上呈现出一个明显的金字塔式结构。

经过一段时间的发
展，中国社会组织的职能框架已经基本呈现出来。

其中，从事与社区建设相关的体育健身、娱乐、养老院、社会服务、物业管理、社区发展等事务的社会组织占的比重在不断增加。

二、我国社会组织发展面临的具体问题
社会组织的合法化困境和主体地位的不明确造成了社会组织竞争的弱势。

由于法律规制跟不上发展步伐，社会组织一方面在登记管理、财政税收制度、劳动人事制度方面受到限制而导致资源获取、人才储备、技术水平等方面的能力不足，另一方面在信息披露、监测评估、激励和惩罚等方面措施不力又使得社会组织出现公众不认可、自我毁誉等方面的公信力缺失。

在现实中，社会组织发展普遍面临场所和设施短缺、财务困难、服务定位不清、决策管理以及服务技术落后、专业人才缺乏等具体问题。

（一）政府对社会组织的两难选择
在我国，虽然社会组织形式存在已久，但其初始的、直接的和最主要的力量均来自于政府权力部门的推动。

政府既是改革的推动者，又是需要进行改革的对象，政府的这种双重性使它对社会组织的发展经常面临一种“两难选择”的状况；与此相对，社会组织自身存在不尽人意的地方，反过来又加剧了政府对社会组织两难程度。

因此，政府在加强对社会组织的管理和扶持社会组织的发展两者之间，经常出现摇摆不定的政策取向，特别表现在对自下而上发展起来的社会组织，往往限制有余而支持不足，从而导致对社会组织的培育力度不够，推动力也存在明显不足。

（二）社会组织的“准政府模式”
1.政府与社会组织合二为一。

以中介组织为例，据相关部门对126家技术中介组织进行调查的结果显示，国有中介组织占2/3。

这些国有中介组织许多与政府部门合署办公，两块牌子一套人马，业务发展依靠的是政府部门权威，实行行业垄断，隐蔽或公开地将行政管理职能转化为有偿的社会中介服务，实际上成为政府主管部门的派出机构[2] 。

2.政府与社会组织是上下级关系。

有些社会组织虽然实行了脱钩改制，成为名义上独立的法人，但在具体运作过程中，由于政府是其资源的主要提供者和对其负责的主管部门，这些社会组织为了自己的生存和发展，会主动寻求政府部门的领导和支持这是一方面；而在另一方面，一些政府部门在既得利益的驱使下，也愿意把有隶属关系的社会组织变成自己的附属物，指挥社会组织办事，决定社会组织的内部事务。

3.政府与社会组织是主仆关系。

对于一些自下而上成立起来的纯社会组织，依据我国现行法规，必须找到一个主管单位，方能正式注册登记。

因此，绝大多数的社会组织就此挂靠或置于政府部门的控制之下，处于为政府部门打工的地位，而那些找不到主人的社会组织，只好成
为地下活动的草根组织。

即使是这些草根组织，它们要想展开活动、运作项目，一般情况下也必须首先得到政府的点头，通过政府部门来动员社会资源，处于观察的范围之内。

（三）现行法律法规和管理体制的缺憾
我国关于社会组织的法律法规还不健全。

目前国务院颁布的只有社会团体登记管理条例、民办非企业单位登记管理暂行条例和基金会管理条例，民政部出台的取缔非法民间组织暂行办法、中介服务收费管理办法、民间非营利组织会计制度、救灾捐赠管理办法和民政部与其他部门联合下发的规范性文件等，总体上层次不高、数量少、不配套、可操作性不强，还没有专门的、全面的、严谨的关于社会组织管理的社会组织法，使得社会组织的设立、性质、地位、作用及功能等没有完全明确、规范，缺乏相关的行业自律环境。

同时，对社会组织的人员编制、职称评定、养老保险、医疗保险、税收减免、收费许可等方面也缺乏完善的、相配套的法规与政策，使得多数社会组织的队伍不稳定、人员结构老化，缺少应有的活力和作用。

当前，我国对社会组织实行的双重管理制度，在强化社会组织准入条件并规避可能的政治风险的同时，也产生了三个问题：一是登记门槛过高，致使大量社会组织难以获得合法身份。

据有关专家的调研估计，目前没有合法登记注册而开展活动的社会组织数量，大约十倍于合法登记的社会组织[3]。

二是合法登记注册的社会组织政治色彩浓厚。

能够合法登记注册的社会组织大多与政府存在千丝万缕的关系，或合二为一，或上下级，或主仆关系等等。

三是现行管理体制的有效性大打折扣。

大量涌现的社会组织纷纷绕开双重门槛做法，不仅对于各种形式的社会组织起不到应有的约束和监管作用，而且降低了法律应有的尊严并激励了公民不守的群体行为，这在法制社会是一种危害性的现象[3]。

三、创新社会组织管理模式的对策建议
（一）从法规组合到法律体系的制度建设
中国社会组织的发展时间还比较短，高层次部门法的建立还需要时间。

其次，专项条例结合众多部门规章制度的现状是政府权力结构在社会组织管理上的具体表现。

但必须肯定的是，多头立法虽然适应了政府结构，但也将目前条块分割的政府体制弊端带入到了社会组织管理及自身建设之中。

突出表现为社会组织交流相对匮乏、社会组织建设开始出现一定程度的地方保护主义，地方政府与社会组织的利益勾结、社会组织官僚主义等问题。

专门法律才是社会组织制度建设的方向，是社会组织进一步发展的必要保证，但法律的建立需要相关条件的配合，越是高层次的法律越是需要充分的酝酿准备，否则，将很容易产生法律制度的动荡，反而阻碍了社会组织的发展。

在这一点上，我们还有很多问题需要明确，比如社会组织的管理体制、人力资源以及财政收入等。

但随着各项条件的逐渐成熟，出台相应的专项法律已经成为一种趋势。

因此，提高制度层次，以法律的形式来规范中国社会组织发展的总体思路和具体路径具有比较强的现实意义。

（二）政府管理需从分级统合到分类规范
在合作型管理中，政府对社会组织实施针对性的管理，在基本管理制度一致的情况下，对于特定类型的社会组织，政府给予必要的支持。

例如公益社会组织，政府通过项目合作和定期拨款的方式给予扶持，充实了这些组织的资金。

相比之下，目前中国政府对社会组织虽然也进行了一定的分类管理，但总体上，现有管理体制更多的是依赖于分级统合管理，即通过各级地方政府对不同类型的社会组织进行归口管理，这就产生了一定的问题。

社会组织是个大而化之的概念，在具体管理中，不同类型组织需要不同的管理，这要求对社会组织进行科学的分类。

但目前更强调的是通过多管理主体来实现分级统合管理，即双重管理体制。

双重管理体制除了说明社会组织的管理主体同时包括两个政府部门之外，还包含了分级管理的原则，即对社会组织按照其所开展活动的范围和级别，实行分级登记、分级管理。