清洁能源发电发展机制与政策研究

清洁能源发电发展机制与政策研究国家能源局：去冬今春以来，我国东中部地区频繁出现雾霾天气，严重影响了居民身体健康和社会和谐稳定，引起党中央、国务院的高度重视，全面治理大气环境污染已经迫在眉睫，加快清洁能源发展, 替代传统能源，实现能源产业升级成为我国能源电力发展的重大战略选择。

为此，中国电力企业联合会牵头组织对清洁能源发电发展机制与政策进行专门研究，深入实地开展调研，与理事长、副理事长单位和行业专家进行深度讨论，凝聚行业共识，最终形成《清洁能源发电发展机制与政策研究》报告，现呈报，并将主要观点汇报如下：一、我国清洁能源发电发展的成绩与问题截至2012年底，全国发电装机容量11.47亿千瓦，其中水电、风电、核电、太阳能发电、燃气发电等清洁能源发电装机3.64亿千瓦，比重为32%。

2012年，全国全口径发电量4.99万亿千瓦时，其中清洁能源发电量为1.19万亿千瓦时，比重为24%。

发展清洁能源发电，能够有力推进能源电力供应结构的绿色转型，减少污染物排放，改善生态环境，缓解碳排放国际压力，能够有效带动地区的投资、税收和就业，促进西部、北部边疆经济发展，还能带动整个装备制造行业发展，提高光伏发电组件、水电和风电机组等在国际市场竞争力。

当前，我国清洁能源发电发展机制与政策方面还存在一些问题和不足，主要表现在以下几方面：一是清洁能源发电的战略定位和发展目标仍不明确，清洁能源发电的技术路线和发展路径不清晰，相关规程和标准尚不完善；二是清洁能源发电缺乏统筹规划和规划的刚性约束；三是清洁能源发电相关价格补贴机制不尽合理；四是可再生能源发电补贴资金征集不足，发放不及时；五是鼓励清洁能源发电发展的机制不健全，财政、税收扶持政策不完善；六是技术研发投入相对不足，科技创新能力有待提高。

二、清洁能源发电战略目标与发展方针我国清洁能源资源丰富，开发利用前景广阔，但除水电和核电外，其他清洁能源发电发展既受制于电力系统消纳能力，又受制于较差的经济性，需要政府提供补贴支持。

基于我国清洁能源发电资源禀赋特征，统筹考虑市场、资金、技术、环保等发展要素，兼顾地区均衡发展等客观要求，清洁能源发电布局应坚持优先开发水电、积极有序发展新能源发电、安全高效发展核电、高效发展天然气发电、探索发展前瞻性发电技术、推进坚强智能电网建设的方针。

初步设想，在电价补贴和相关扶持政策支持下，清洁能源发电有序快速发展，到2020年全国清洁能源发电装机容量达到8.1亿千瓦，占全部装机的比重为41%，其中水电3.6亿千瓦，风电2亿千瓦，太阳能发电7000万千瓦，生物质能等发电1000万千瓦，核电7000万千瓦，天然气发电1亿千瓦；清洁能源发电量2.6万亿千瓦时，占全部发电量的比重为32%。

清洁能源发电发展为实现2020年“两项承诺”，初步扭转全国生态环境恶化局面将作出重要贡献。

2020-2030年期间，通过技术创新，清洁能源发电成本进一步降低，发展速度进一步加快。

到2030年全国清洁能源发电装机容量达到15.2亿千瓦，占全部装机的比重为50%，其中水电4.5亿千瓦，风电3.5亿千瓦，太阳能发电3亿千瓦，生物质能等发电2000万千瓦，核电2亿千瓦，天然气发电2亿千瓦；清洁能源发电量5万亿千瓦时，占全部发电量的比重为42%。

清洁能源发电将成为重要的发电支撑，为满足能源需求、全面改善生态环境作出重要贡献。

2030-2050年期间，全国不再新建燃煤电厂，新增电力需求全部由清洁能源发电满足。

到2050年，全国清洁能源发电装机容量达到24.8亿千瓦，占全部装机的比重为62%，其中水电4.5亿千瓦，风电5亿千瓦，太阳能发电8亿千瓦，生物质能等发电3000万千瓦，核电4亿千瓦，天然气发电3亿千瓦；清洁能源发电量8.1万亿千瓦时，占全部发电量的比重为58%。

我国电力结构将实现从煤电为主向新一代清洁非化石能源发电为主的转换，清洁能源发电发展为实现电力工业转型、建设美丽中国做出重大贡献。

伴随着清洁能源发电的发展，依靠自主创新和产业升级，逐步打造具有国际竞争力的清洁能源发电装备产业，2020-2030年装备行业各领域全面达到世界先进水平。

三、清洁能源发电发展机制与政策措施（一）深化总体战略研究，统筹清洁能源发电发展开展总体战略研究，一是尽快明确清洁能源的内涵及外延，确定清洁能源涵盖的能源种类；二是加强清洁能源资源普查，摸清资源家底；三是研究确定清洁能源发电的战略定位，通过深入研究煤炭开发利用与生态环境保护间相互关系，从满足能源电力需求和保护生态环境两个方面入手，研究明确清洁能源发电在我国能源供应保障体系和加强生态环境保护、建设美丽中国中的战略定位；四是提出清洁能源发展战略目标和战略路径；五是研究提出相关战略保障措施。

以清洁能源发电发展战略为指导，深入开展清洁能源发电发展规划研究，做好清洁能源发电统筹规划，综合考虑投资、成本、环境保护、社会效益等因素，公开、透明、广泛征求意见，进行多方案技术经济比选，提出推荐意见，保障规划的科学性。

清洁能源发电发展规划按法定程序经国务院审批后公开发布。

增强清洁能源发电规划协调性，保障发电规划与经济社会发展、环境保护要求、能源电力整体规划、电网消纳能力、补贴资金筹措等相关因素相协调。

合理控制东中部地区常规煤电项目建设规划，为清洁能源发电项目留出有效市场空间。

加强规划与项目的合理衔接，确保清洁能源发电规划得到全面落实。

（二）调整完善电价补贴和资金筹集机制我国中东部地区风电标杆电价水平偏低，不利于中东部地区低风速、分散式风电资源的合理开发。

建议在现有四类标杆电价基础上适当增加中东部标杆电价分类(增加2-3类)，即适当上调中东部地区风电标杆电价，以提高国家补贴资金使用效率、实现相同补贴资金下风电发电量最大化，通过市场调节社会资金向分散式开发流动，优化地区布局，减少“弃风”。

对于大型光伏电站电价，与风电电价调整思路相同，应适当提高中东部平均发电成本较高省市的光伏发电标杆电价。

水电属于清洁可再生能源，建议统一纳入可再生能源补贴范围，分省制定能够覆盖绝大多数水电开发成本的标杆上网电价。

建议国家主管部门研究制定全国统一的天然气发电补贴政策，具体由省级地方政府落实资金来源和补贴水平，保障天然气发电项目合理回报。

建议通过经济手段调动电网企业支持清洁能源发展的积极性，加快制定实施面向大规模间歇式能源发电的电网建设和系统运行成本补偿机制，既补偿电网企业专项配套电网建设成本，又补偿电网企业自身调度生产成本的增加。

建议拓宽资金来源渠道，适度增加政府财政拨款额度，建立完善捐赠机制，推广绿电交易机制，采取多种手段，多方面、多渠道筹集可再生能源发展基金。

建立可再生能源电价附加标准调节机制，根据可再生能源（清洁能源）发电发展目标和资金需求，有序灵活地调整电价附加水平。

优化调整可再生能源电价附加征收和补贴发放流程，建立资金征集、发放专用平台，引入信息化、互联网等先进手段，提高行政监管、申报审核、资金运转等方面的工作效率，确保电价附加足额征缴、按期发放，缓解企业资金周转难题。

（三）进一步完善财政税收扶持政策加大财政资金对科技开发特别是基础研究的投入，加强对先进适用清洁能源的技术推广力度。

对清洁能源产业制定明确的税收优惠政策，包括增值税、所得税、消费税优惠，进口关税减免，出口退税，加速折旧等等。

健全资源、环境成本评估与效益补偿机制，研究出台资源税、环境税与碳税，为清洁能源发电发挥环保优势、开展公平竞争构建长效机制和条件。

鼓励金融机构对清洁能源发电项目特别是分布式清洁发电项目融资贷款，给予利息、还款期、担保等方面的优惠。

构建以电力购买协议为载体，由投资者、开发商和中小用户参与的第三方融资/租赁合作平台，进一步破除分布式发电融资障碍，推进分布式清洁能源发电发展。

深化电力市场化改革，建立灵活的峰谷分时电价、双边协议电价等机制，充分挖掘电力消费者和大用户调整用电方式的潜力，优化电力负荷特性，提高系统消纳风电、光伏等不稳定电源的能力。

（四）推行绿色电力交易，健全清洁能源发电发展机制考虑我国国情实际，建议以上海的绿电实践为基础，加强对购买绿色电力企业及其产品的标识、认证管理和宣传，引导居民、企业对生态环境保护重视，增强践行绿色发展的自觉性，实施自愿认购绿电机制，作为电价补贴机制的重要补充，促进清洁能源发展。

（五）健全完善相关管理制度和技术标准一是加强清洁能源发电并网制度管理，严格执行并网技术规定，相关发电设备要通过检测认证，发电场要通过并网检测。

二是完善相关技术标准，加强清洁能源发电设备制造、建筑安装、生产运行、退役后处理等全过程环保标准完善与监督。

三是建立相关项目的典型设计规范，提高清洁能源发电标准化水平。

（六）鼓励清洁能源发电科技创新和管理创新坚持自主创新、重点突破、超前部署、产业带动的原则，加强管理创新，统筹开展清洁能源发电领域基础研究、关键技术研发和工程试点推广，促进清洁能源发电科技创新，支撑清洁能源发电技术提升和跨越式发展。

四、有关建议（一）研究明确清洁能源发电总体战略和发展目标加强清洁能源发电发展总体战略研究，对于推动清洁能源科学健康可持续发展具有重要的基础支撑作用和宏观指导作用。

建议尽快厘清清洁能源概念和保护的能源类型，加强清洁能源资源普查和科学论证，明确清洁能源发电的战略定位和重大意义，提出清洁能源发电发展分阶段发展目标和战略路径。

（二）制定发布清洁能源发电发展规划以清洁能源发电发展战略为指导，深入开展清洁能源发电发展规划研究，公开、民主广泛征求意见加以完善，经国务院批准后公开发布。

坚持优先开发水电、积极有序发展新能源发电、安全高效发展核电、高效发展天然气发电、探索发展前瞻性发电技术，加强规划与项目的合理衔接，以规划指导项目，提高规划的严肃性，确保规划得到全面落实。

（三）制定公布统一的清洁能源发电发展产业政策和财税政策调整风电、太阳能发电电价补贴机制，合理提高中东部地区风电、太阳能发电度电补贴。

逐步实施分省制定能够覆盖绝大多数水电开发成本的标杆上网电价，由全国可再生能源基金对超过燃煤标杆电价部分给与补贴。

完善天然气发电电价补贴机制，保障天然气发电项目合理回报。

加快建立调峰调频电价，完善电网调峰调频辅助服务成本补偿机制。

增加政府财政拨款、建立捐赠机制、推动绿电交易机制，拓宽清洁能源发电补贴资金来源渠道。

加大财政资金对清洁能源科技研发的投入，推进科技创新。

制定清洁能源产业税收优惠政策，研究出台资源税、环境税与碳税，鼓励清洁能源发电发展。

推动清洁能源发电标准化相关工作。

鼓励金融机构对清洁能源发电项目融资支持。

（四）建立部际联席协调机制和重大责任追究制度清洁能源发电发展关系能源、电力、价格、科研、装备等多个行业和领域，涉及国家综合管理、能源管理、财政、税收、工业、金融、科技等多个部委，在研究战略、编制规划、制定落实产业扶持和财税倾斜政策等工作中，相关主管部委之间需要开展大量相互沟通、协调衔接的工作。