控规局部调整辨析_李浩
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L IH ao , SUN Xu- dong
n ing and D esign , Be ijing 100044, P . R. Ch ina)
1 2
( 1. Co lleg e o f A rch itecture and U rban P lann ing , Chongqing U niversity , Chongqing 400045 , P. R. Ch ina ; 2. China A cademy o f U rban P lan-
第 29 卷 第 1 期 2007 年 2 月
重庆建筑大学学报 Journa l of Chongqing Jianzhu Un iv ersity
V o. l 29 No. 1 F eb . 2007
控规局部调整辨析
李 浩 ,
( 1. 重庆大学 建筑城规学院 , 重庆 1
*
孙旭东
2 100044)
16 整合、 控规局部调整等主要类型。 1 . 1 控规修编
重 庆 建 筑 大 学学 报
第 29 卷
上的控规编制、 控规修编或控规整合工作有着本质的 差异。 2 . 1 从城市规划的工作构成来看 从城市规划的工作构成来看, 控规编制、 控规修编 或控规整合是较大范围规划区内规划要素整体的重新 调配整顿, 是一种规划制定工作 , 可以理解为规划管理 的前期准备工作。从调整的目的来看 , 控规修编或控 规整合主要源于上一层次规划的变化或原有控规的明 显缺陷 , 重点针对规划区的整体功能定位、 指导思想或 规划原则等进行变更。而控规局部调整则是局部地块 规划控制条件的修改变动, 归属于规划的实施管理阶 段 , 可以理解为规划管理的后期工作。从调整的目的 来看, 控规局部调整主要针对的是提高某一建设开发 项目的可操作性 , 其重要前提是不能影响原有控规的 整体格局与基本原则。 2 . 2 从行政行为的分类来看 从行政行为的分类来看, 控规局部调整是规划局 ( 规划行政主管部门的代称 , 下同 ) 针对特定对象 ( 某 一建设开发单位 ) 作出的影响对方权益的具体决定和 措施的行为 , 是行政机关进行行政管理活动的微观调 控手段 , 是规划局应行政管理相对人 ( 建设单位 ) 提出 申请或请求才能实施的行政行为。控规局部调整所引 发的争议可通过行政诉讼等手段解决 , 根据现行《 行 政诉讼法》 规定, 控规局部调整行政诉 讼属于人民法 院的受案范围。而控规编制 及控规修编则是 规划局 ( 代表政府 ) 针对某一规划区的城市建设与发展 ( 不确 定对象 ) 制定出的具有普遍约束力的行政规范 ( 控规 编制成果 ) 的行为, 是行政机关进行行 政管理活动的 宏观调控手段, 公民、 法人或其他组织若认为控规编制 或控规修编的控规成果 (经审批的文本、 图纸等 ) 违法 或侵权 , 可采取行政复议等方式解决 , 而不能采取行政 诉讼的方式解决, 不在人民 法院的受案范围 ( 根据现 行《 行政诉讼法》 规定 , 抽象行政行为不属于行政诉讼 的范围 , 因 此人民 法院既 不能 受理 , 也 不能 审理、 判 [ 3] 决) 。 总之, 我们可以把控规编制 ( 修编或整合 ) 和控规 局部调整的关系简要地归结为整体和局部、 抽象和具 体、 编制和实施的关系。深入认识这一问题的目的在 于 , 我们既不能用控规编制或控规修编的眼光及办法 去处理控规局部调整工作中所出现的各种问题, 另一 方面, 也要警惕控规局部调整向控规修编的 蜕变 , 防止频繁的控规局部调整以 化整为零 的方式有可 能对控规编制成果的 肢解 。
修编也就是对原有规划成果进行的修订工作, 一 般是由于规划的时效性逐渐减弱, 或者社会经济发生 重大改变, 引发规划的不适应性 , 因而需要加以调整。 例如控规即将到达其编制期限, 或者指导控规的上层 规划如城市总体规划或分区规划发生了较大改变等, 都将会引发控规的重新修编工作。 1 . 2 控规整合 整合是近年来的一个流行词汇 , 它通常是一个政 治学的概念。所谓整合 , 也就是指通过非强制手段使 社会中不同的个体或共同体形成协调发展的 统一整 体。毫无疑问, 整合是与分散相直接对立的, 因此, 控 规整合的问题, 也就可以理解为是控规编制或控规实 施中 散 的后遗症。控规大都是以标准分区为单位 进行规划编制工作的 , 如果缺乏对相邻标准分区规划 编制工作的统筹与协调 , 自然就会出现不同标准分区 控规成果的 打架 现象。特别是在大中城市中, 将城 市总体规划的意图向控规落实的过程中 , 理应有一个 重要的规划层次 , 即分区规划。如果一些区域缺少分 区规划作为一种过渡 , 或者分区规划成果陈旧、 编制质 量低劣 , 自然就会把在分区规划阶段解决的关键性问 题 , 转嫁给控规编制工作 , 而 由于控规自身的 某些缺 陷 , 若对这些转嫁来的问题无力解决 , 自然会导致控规 成果的不适应性 , 进而引发控规整合问题。此外, 由于 目前城市规划编制经费的投入机制尚不完善等原因, 一部分控规编制主体不一致, 出现不同控规的主导思 想不同 , 各自为政、 相互衔接薄弱的局面 , 也会导致控 规整合问题的出现。例如重庆市规划局江北区分局自 2005年 3月至今正组织重庆大学城市 规划与设计研 究院、 重庆 市规划设 计院等单 位对江北 区的上 半段 ( 江北农场至铁山坪地区 ) 开展控规整合工作。 1 . 3 控规局部调整 在控规的管理和实施过程中, 常常遇到对局部地 块规划控制条件进行调整的各种申请诉求 , 即通常所 说的控规局部调整工作 , 主要包括改变地块的土地利 用性质、 提高地块的建设开发强度、 改变城市道路走向 等等。控规局部调整要求的出现体现出市场经济条件 下城市建设的不确定性和以终极蓝图式的规划理想之 间的矛盾, 是市场经济条件下 自下而上 的城市开发 [ 2] 建设活动对建设控制管理的反馈 。
关键词 : 控制性详细规划; 实施; 局部调整 ; 概念; 指导思想 中图分类号 : TU 981- 01 文献标识码: A 文章编号: 1006- 7329( 2007) 01- 0015- 03
The Episte m ology of Local Adjustm ent of R egulatory D etailed P lan
2 控规局部调整与控规编制、 控规修编、 控规 整合的区别
控规局部调整既不同于控规修编 , 也与一般意义
3 控规局部调整引发的主要社会问题
当前, 我国各城市控规实施中的不断调整 , 所引发
第 1期
李
浩, 等: 控规局部调整辨析
17
的问题是多方面的。由于控规调整的指标多为 "由低 调高 ", 直接导致地块总建筑量的增加, 使得城市人口 和环境容量面临整体失控的危险, 这给城市公共设施 的服务质量以及城市基础设施的承载力等造成巨大挑 战 , 社会公益工程和生态环境建设极为不利, 其最直接 的后果是破坏了原有规划所确定的城市整体秩序, 导 致城市景观的畸形发展, 人居环境的恶化。同时, 规划 调整过程中也存在着一些侵犯公民权益和权力寻租的 丑恶现象。虽然在不少情况下控规调整往往由于容积 率的提高而使得土地利用的结果更加节约 , 但却由于 城市人口增加而带来城市交通和其它基础设施的承载 力下降、 城市绿地和公共设施用地被侵占等一系列问 [ 4] 题 , 致使城市整体运 行效率降低。不仅如此 , 控规 不合理调整所导致的最严重的后果是城市规划的严肃 性和法定地位受到冲击, 由 此导致社会公众对于 规 划诚信 的抱怨 , 这种负面影响是致命性的。由此可 见 , 控规局部调整虽 为 小事 , 其敏感 性却很 强 。 控规局部调整工作的改革势在必行。
400045; 2 . 中国城市规划设计研究院 , 北京
摘要: 针对当前控制性详细规划实施管理过程中频繁发生的控规局部调整现象, 采取实证研究及比较研
究的方法, 讨论了控规局部调整的概念, 从城市规划的工作构成及行政行为的分类两个方面分析了控规 局部调整工作与控规编制 、 控规修编 、 控规整合等工作的区别, 提出控规局部调整工作的改革应坚持区 别对待 、 整体控制 、 政务公开、 责任追究等的指导思想。
*
[ 1]
局部调整工作, 都可以理解为规划调整工作的具体体 现。 在规划调整的各种类型中, 由于控制性详细规划 ( 以下简称控规 ) 的调整受到市场影响最为突出、 所涉 及利益最为复杂、 申请调整也最为频繁, 因而成为当前 规划调整工作中的热点和焦点问题。但由于控规调整 的问题在我国还是一个崭新的研究领域 , 相关学术研 究及规划实践工作尚缺乏对于控规调整相关概念的基 本认知。本文试就控规局部调整的概念进行初步的探 讨。
Abstract : Ai m in g at local adjust m en ts of regulatory detailed plan w h ich occur constantly today , based on the m ethods o f dem onstration and com parison , th is paper ana ly zes the concept on loca l adjust m ent o f regulato ry detailed plan, th en presents its distin ction from the regu latory deta iled p lan s ' const ituting , am ending , and conflat ing. Som e princ ip le s on the innovat io n o f the i m plem ent to local adjust m en t of regu latory deta iled p lan are proposed, such as d iscri m in ativ e- d ispos a, l w ho le- contro lling, open- adm in istrating and traced responsibilit ies. K eyword s : regu latory detailed p lan ; i m p lem en;t lo cal ad ju stm en; t concep; t princ ip le 规划是人们对于未来发展的期望和预测, 同时 , 规 划也是政府确立的发展目标以及为实现这个目标的手 段和过程。由于社会发展系统的复杂性 , 人们关于事 物发展的预测往往存在一定的偏差 , 为了实现规划工 作的预定目标, 在规划实践过程中需要对已经出现的 偏差进行适当的修正 , 使之沿着人们所预期的轨道前 进 , 这种规划的修正工作, 即我们通常所说的规划调整 工作, 在理论上讲具有相当的合理性。 从公共政策的角度理解, 规划是政府对于市场的 一种引导和干预 , 是市场经济社会中对市场失灵的一 种有效补充 。由于 市场发展存在复杂多变 的不确 定性, 作为政府的政策工具 , 实践中必然会要求规划能 够具有较强的适应性。我国正处于计划经济体制向市 场经济体制的转型期 , 实践中对于规划调整的需求更 是多种多样。各地正在进行的城镇体系规划的修编工 作 , 城市总体规划或分区规划的修编、 局部调整工作, 以及控制性详细规划、 修建性详细规划的修编、 整合、
1 控Baidu Nhomakorabea局部调整的概念
调 的意思主要是指悦耳的音调、 混合、 移动、 合 适等; 整 则是全部、 完整、 全体之意。 调 与 整 连用, 一般是调节之意 , 所谓调整也就是指重新调配整 顿 , 使之适应新的情况和要求。从当前规划管理工作 的实际情况来看 , 控规调整主要包括有控规修编、 控规
收稿日期 : 2006- 08- 30 基金资助 : 重庆市规划科学技术项目 ( 2005 ) 作者简介 : 李 浩 ( 1979- ) , 男 , 河南方城人 , 博士生 , 主要从事城市规划理论与方法的教学和研究。
n ing and D esign , Be ijing 100044, P . R. Ch ina)
1 2
( 1. Co lleg e o f A rch itecture and U rban P lann ing , Chongqing U niversity , Chongqing 400045 , P. R. Ch ina ; 2. China A cademy o f U rban P lan-
第 29 卷 第 1 期 2007 年 2 月
重庆建筑大学学报 Journa l of Chongqing Jianzhu Un iv ersity
V o. l 29 No. 1 F eb . 2007
控规局部调整辨析
李 浩 ,
( 1. 重庆大学 建筑城规学院 , 重庆 1
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孙旭东
2 100044)
16 整合、 控规局部调整等主要类型。 1 . 1 控规修编
重 庆 建 筑 大 学学 报
第 29 卷
上的控规编制、 控规修编或控规整合工作有着本质的 差异。 2 . 1 从城市规划的工作构成来看 从城市规划的工作构成来看, 控规编制、 控规修编 或控规整合是较大范围规划区内规划要素整体的重新 调配整顿, 是一种规划制定工作 , 可以理解为规划管理 的前期准备工作。从调整的目的来看 , 控规修编或控 规整合主要源于上一层次规划的变化或原有控规的明 显缺陷 , 重点针对规划区的整体功能定位、 指导思想或 规划原则等进行变更。而控规局部调整则是局部地块 规划控制条件的修改变动, 归属于规划的实施管理阶 段 , 可以理解为规划管理的后期工作。从调整的目的 来看, 控规局部调整主要针对的是提高某一建设开发 项目的可操作性 , 其重要前提是不能影响原有控规的 整体格局与基本原则。 2 . 2 从行政行为的分类来看 从行政行为的分类来看, 控规局部调整是规划局 ( 规划行政主管部门的代称 , 下同 ) 针对特定对象 ( 某 一建设开发单位 ) 作出的影响对方权益的具体决定和 措施的行为 , 是行政机关进行行政管理活动的微观调 控手段 , 是规划局应行政管理相对人 ( 建设单位 ) 提出 申请或请求才能实施的行政行为。控规局部调整所引 发的争议可通过行政诉讼等手段解决 , 根据现行《 行 政诉讼法》 规定, 控规局部调整行政诉 讼属于人民法 院的受案范围。而控规编制 及控规修编则是 规划局 ( 代表政府 ) 针对某一规划区的城市建设与发展 ( 不确 定对象 ) 制定出的具有普遍约束力的行政规范 ( 控规 编制成果 ) 的行为, 是行政机关进行行 政管理活动的 宏观调控手段, 公民、 法人或其他组织若认为控规编制 或控规修编的控规成果 (经审批的文本、 图纸等 ) 违法 或侵权 , 可采取行政复议等方式解决 , 而不能采取行政 诉讼的方式解决, 不在人民 法院的受案范围 ( 根据现 行《 行政诉讼法》 规定 , 抽象行政行为不属于行政诉讼 的范围 , 因 此人民 法院既 不能 受理 , 也 不能 审理、 判 [ 3] 决) 。 总之, 我们可以把控规编制 ( 修编或整合 ) 和控规 局部调整的关系简要地归结为整体和局部、 抽象和具 体、 编制和实施的关系。深入认识这一问题的目的在 于 , 我们既不能用控规编制或控规修编的眼光及办法 去处理控规局部调整工作中所出现的各种问题, 另一 方面, 也要警惕控规局部调整向控规修编的 蜕变 , 防止频繁的控规局部调整以 化整为零 的方式有可 能对控规编制成果的 肢解 。
修编也就是对原有规划成果进行的修订工作, 一 般是由于规划的时效性逐渐减弱, 或者社会经济发生 重大改变, 引发规划的不适应性 , 因而需要加以调整。 例如控规即将到达其编制期限, 或者指导控规的上层 规划如城市总体规划或分区规划发生了较大改变等, 都将会引发控规的重新修编工作。 1 . 2 控规整合 整合是近年来的一个流行词汇 , 它通常是一个政 治学的概念。所谓整合 , 也就是指通过非强制手段使 社会中不同的个体或共同体形成协调发展的 统一整 体。毫无疑问, 整合是与分散相直接对立的, 因此, 控 规整合的问题, 也就可以理解为是控规编制或控规实 施中 散 的后遗症。控规大都是以标准分区为单位 进行规划编制工作的 , 如果缺乏对相邻标准分区规划 编制工作的统筹与协调 , 自然就会出现不同标准分区 控规成果的 打架 现象。特别是在大中城市中, 将城 市总体规划的意图向控规落实的过程中 , 理应有一个 重要的规划层次 , 即分区规划。如果一些区域缺少分 区规划作为一种过渡 , 或者分区规划成果陈旧、 编制质 量低劣 , 自然就会把在分区规划阶段解决的关键性问 题 , 转嫁给控规编制工作 , 而 由于控规自身的 某些缺 陷 , 若对这些转嫁来的问题无力解决 , 自然会导致控规 成果的不适应性 , 进而引发控规整合问题。此外, 由于 目前城市规划编制经费的投入机制尚不完善等原因, 一部分控规编制主体不一致, 出现不同控规的主导思 想不同 , 各自为政、 相互衔接薄弱的局面 , 也会导致控 规整合问题的出现。例如重庆市规划局江北区分局自 2005年 3月至今正组织重庆大学城市 规划与设计研 究院、 重庆 市规划设 计院等单 位对江北 区的上 半段 ( 江北农场至铁山坪地区 ) 开展控规整合工作。 1 . 3 控规局部调整 在控规的管理和实施过程中, 常常遇到对局部地 块规划控制条件进行调整的各种申请诉求 , 即通常所 说的控规局部调整工作 , 主要包括改变地块的土地利 用性质、 提高地块的建设开发强度、 改变城市道路走向 等等。控规局部调整要求的出现体现出市场经济条件 下城市建设的不确定性和以终极蓝图式的规划理想之 间的矛盾, 是市场经济条件下 自下而上 的城市开发 [ 2] 建设活动对建设控制管理的反馈 。
关键词 : 控制性详细规划; 实施; 局部调整 ; 概念; 指导思想 中图分类号 : TU 981- 01 文献标识码: A 文章编号: 1006- 7329( 2007) 01- 0015- 03
The Episte m ology of Local Adjustm ent of R egulatory D etailed P lan
2 控规局部调整与控规编制、 控规修编、 控规 整合的区别
控规局部调整既不同于控规修编 , 也与一般意义
3 控规局部调整引发的主要社会问题
当前, 我国各城市控规实施中的不断调整 , 所引发
第 1期
李
浩, 等: 控规局部调整辨析
17
的问题是多方面的。由于控规调整的指标多为 "由低 调高 ", 直接导致地块总建筑量的增加, 使得城市人口 和环境容量面临整体失控的危险, 这给城市公共设施 的服务质量以及城市基础设施的承载力等造成巨大挑 战 , 社会公益工程和生态环境建设极为不利, 其最直接 的后果是破坏了原有规划所确定的城市整体秩序, 导 致城市景观的畸形发展, 人居环境的恶化。同时, 规划 调整过程中也存在着一些侵犯公民权益和权力寻租的 丑恶现象。虽然在不少情况下控规调整往往由于容积 率的提高而使得土地利用的结果更加节约 , 但却由于 城市人口增加而带来城市交通和其它基础设施的承载 力下降、 城市绿地和公共设施用地被侵占等一系列问 [ 4] 题 , 致使城市整体运 行效率降低。不仅如此 , 控规 不合理调整所导致的最严重的后果是城市规划的严肃 性和法定地位受到冲击, 由 此导致社会公众对于 规 划诚信 的抱怨 , 这种负面影响是致命性的。由此可 见 , 控规局部调整虽 为 小事 , 其敏感 性却很 强 。 控规局部调整工作的改革势在必行。
400045; 2 . 中国城市规划设计研究院 , 北京
摘要: 针对当前控制性详细规划实施管理过程中频繁发生的控规局部调整现象, 采取实证研究及比较研
究的方法, 讨论了控规局部调整的概念, 从城市规划的工作构成及行政行为的分类两个方面分析了控规 局部调整工作与控规编制 、 控规修编 、 控规整合等工作的区别, 提出控规局部调整工作的改革应坚持区 别对待 、 整体控制 、 政务公开、 责任追究等的指导思想。
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[ 1]
局部调整工作, 都可以理解为规划调整工作的具体体 现。 在规划调整的各种类型中, 由于控制性详细规划 ( 以下简称控规 ) 的调整受到市场影响最为突出、 所涉 及利益最为复杂、 申请调整也最为频繁, 因而成为当前 规划调整工作中的热点和焦点问题。但由于控规调整 的问题在我国还是一个崭新的研究领域 , 相关学术研 究及规划实践工作尚缺乏对于控规调整相关概念的基 本认知。本文试就控规局部调整的概念进行初步的探 讨。
Abstract : Ai m in g at local adjust m en ts of regulatory detailed plan w h ich occur constantly today , based on the m ethods o f dem onstration and com parison , th is paper ana ly zes the concept on loca l adjust m ent o f regulato ry detailed plan, th en presents its distin ction from the regu latory deta iled p lan s ' const ituting , am ending , and conflat ing. Som e princ ip le s on the innovat io n o f the i m plem ent to local adjust m en t of regu latory deta iled p lan are proposed, such as d iscri m in ativ e- d ispos a, l w ho le- contro lling, open- adm in istrating and traced responsibilit ies. K eyword s : regu latory detailed p lan ; i m p lem en;t lo cal ad ju stm en; t concep; t princ ip le 规划是人们对于未来发展的期望和预测, 同时 , 规 划也是政府确立的发展目标以及为实现这个目标的手 段和过程。由于社会发展系统的复杂性 , 人们关于事 物发展的预测往往存在一定的偏差 , 为了实现规划工 作的预定目标, 在规划实践过程中需要对已经出现的 偏差进行适当的修正 , 使之沿着人们所预期的轨道前 进 , 这种规划的修正工作, 即我们通常所说的规划调整 工作, 在理论上讲具有相当的合理性。 从公共政策的角度理解, 规划是政府对于市场的 一种引导和干预 , 是市场经济社会中对市场失灵的一 种有效补充 。由于 市场发展存在复杂多变 的不确 定性, 作为政府的政策工具 , 实践中必然会要求规划能 够具有较强的适应性。我国正处于计划经济体制向市 场经济体制的转型期 , 实践中对于规划调整的需求更 是多种多样。各地正在进行的城镇体系规划的修编工 作 , 城市总体规划或分区规划的修编、 局部调整工作, 以及控制性详细规划、 修建性详细规划的修编、 整合、
1 控Baidu Nhomakorabea局部调整的概念
调 的意思主要是指悦耳的音调、 混合、 移动、 合 适等; 整 则是全部、 完整、 全体之意。 调 与 整 连用, 一般是调节之意 , 所谓调整也就是指重新调配整 顿 , 使之适应新的情况和要求。从当前规划管理工作 的实际情况来看 , 控规调整主要包括有控规修编、 控规
收稿日期 : 2006- 08- 30 基金资助 : 重庆市规划科学技术项目 ( 2005 ) 作者简介 : 李 浩 ( 1979- ) , 男 , 河南方城人 , 博士生 , 主要从事城市规划理论与方法的教学和研究。