规模经营条件下的土地流转参与者分析_基于对河南省开封市的调查研究_李子健

五、土地流转的政策及建议 当前，在土地流转过程中，对于怎样分配政府官员、村委会干部、 农户、企业员工四者的利益，平衡其在土地流转中所占利益的比重，这 对于土地流转的进程，有着至关重要的作用。从上文分析中本文得出结 论： 在村委会制度下，农村土地流转过程中会形成农户与村委会的僵 局。但如果企业和农户实现了直接交流，政府保证村官为集体服务，那 么土地流转将会顺利进行。 土地流转至少涉及三方面的主体，一是具有土地承包经营权的土地 流出方，二是愿意租入土地的土地流入方，三是作为土地所有权主体的 村社集体［3］ 。在这里，土地的流出方就是农民，土地的流入 方 就 是 企 业 经营者或者有租地意愿的其他集体或个体，而土地所有权的主体就是村 委会或者村社集体。
关键词： 土地流转； 规模经营； 村委会制度； 农村集体经济
一、引言 改革开放之后，我国农村集 体 经 济 实 行 “家 庭 联 产 经 营 为 基 础， 统分结合的双层经营” 体制，这为实现农村经济的迅速恢复提供了制 度基础。然而，分散经营条件下的精耕细作农业始终面临着边际产出 递减规律的限制，人多地少的国情使得投资过剩问题在上世纪八十年 代初便初现端倪。畸形的资源配置使得粮食价格始终居高不下。大规 模的粮油收储使中国粮价持续走高，中国粮食价格成世界 “高地” 在 全球居高不下。随着我国人口不断增加，耕地减少，城市化步伐的加 快，中国粮食需求将呈刚性增长，粮食供求关系将是偏紧的； 另外随 着全球化速度的加快，中国的粮食市场越来越受到世界粮食市场的影 响［1］ 。 而 同 时 农 民 收 入 的 增 速 却 长 期 徘 徊 不 前 。 近 年 来 ， 随 着 农 民 进 城务工潮的到来和农村常住人口的迅速减少，土地规模经营的呼声一 浪高过一浪。 然而，规模经 营 并 非 对 小 块 土 地 的 简 单 合 并，其 涉 及 条 件 之 细 密，人员之广泛都使得该问题尤为棘手。事实上，自土地流转被写入 法律至今，对现有农村承包地的大规模流转仍旧处于试点阶段，特别 是在河南这种人多地少且旱涝自然灾害多发的农业大省，土地的规模 经营面临着各方面的挑战。而从近期来看，能从规模经营中获得利润 的企业或个人 尚 属 少 数，大 多 数 农 场 均 处 在 亏 损 状 态。 本 文 将 以 对 2014 年 8 月对河南省开封市 13 个村庄、4 个规模经营 农 场 以及村委 会、乡政府人员的调 查 为 基 础， 从 土 地 流 转 背 景 下 政 府 官 员、 经 营 者、村委会和农民的行为分析入手，探讨规模经营面临的困难和解决 困难的可能方法。 二、国内土地制度存在的问题 1954 年开始的农业集体化改造奠定了农用土地集体所有制的基础， 从此农地变私有为公有，变分散经营为集体规模经营。上世纪七十年代 末的家庭联产承包责任制改革则是在集体所有制的基础上将土地使用权 再次分散到农户这一生产单位。通过问卷调查及农户访谈我们归纳出造 成土地流转困难的核心问题。 （ 一） 集体代理人问题 我国特有的国情即村委会制度，是分析农村问题的关键。集体农地 的主要代理人为村委会，即人民公社时期的大队。但在现实中，农户对 集体缺乏有效的监督机制，对村委会的过失缺乏问责机制，这导致村委 会和农户之间存在严重的信息不对称。同时，村委会兼有上级政府代理 人的地位，同时又兼有农户的身份，是村民的带头人与领导。双重身份 使得在权利的选择及运用导向强势的一方，在行为及思想上依旧遵循小 农意识。这使得村委会在决策及执行力上受各种因素的影响，土地流转 困难。 （ 二） 所有权和使用权的分离 家庭联产承包责任制下，使用权与所有权分离，土地产权较为混 乱。农村集体拥有土地所有权，但农户具有土地的使用权收益权。所有 权与使用权的分离使得土地无法成为真正意义上的资产。农户必须通过
图 4 － 1 “村官 + 企业 + 政府” 在土地流转中博弈矩阵
村官 + 企业 + 政府
为集体
为个人பைடு நூலகம்
农户
合作 不合作
（ 8，6） （ 7，5）
（ 4，10） （ 3，7）
这一结果建立在两个前提之上，首先企业和农户实现了直接交流， 其次政府保证村官为集体服务。相比来说，第二个前提显得不容易实 现，例如，村官可以用少于 4 单位收益 （ 10 － 6 = 4） 的贿赂来得到官员 支持。但第一个前提的意义却很大，在政府的协调下，农户有了直接向 企业施压的能力，一旦企业出价满足农户要求 （ 即弥补了信息不对称情 况下的损失，例如图中的 2 个单位收益） ，则农户的占有策略将是合作。 这种情况下，无论村官如何选择，土地将始终能够顺利实现流转。
作者简介： 李子健 （ 1994 － ） ，男，汉族，河南郑州人，本科，河南大学经济学院，金融学。
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这一僵局对土地流转影响深远。土地的所有权归村委会所有，因而 农户害怕村委会与企业之间存在某种利益关系，担心一旦土地转出便会 永久丧失对土地的使用权和收益权。这种担心在农民心中是普遍存在 的。通过调查本文发现开封市柳园口乡柳园村几户农民的土地被村委会 租借出作为农产品交易市场，但农户通过律师了解到该租约并不具有法 律效力，企业随时可以违约而并不需要承担法律责任。村委会的行为也 存在疑点： 该交易市场所占土地仅为少数几家农户所有，但赔偿款项竟 被按照人头发放到了全村所有农户手里。村委会是否希望用让多数人获 利的方式来躲避少数受害人的追究不得而知，但这种行为的确加深了农 户对村委会的不信任。
图 3 － 1 村官与农民在土地流转中博弈矩阵
村官
为集体
为个人
村民
合作 不合作
（ 6，6） （ 7，5）
（ 2，10） （ 3，7）
这种制度安排之下，农民的占优战略为 “不合作”，村官的占优战 略为 “为个人谋利益”，均衡为 （ 不合作，为个人） 。村民的不合作心 理在村官为集体出力时来自于搭便车带来的额外收益，在村官为个人的 情况下则是出于对个人利益的保护。这一博弈之下，农民和村委会之间 行成了僵局。
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规模经营条件下的土地流转参与者分析
———基于对河南省开封市的调查研究
李子健
摘 要： 本文以河南省开封市 13 个村庄、4 个规模经营农场以及村委会、乡政府人员的调查为基础，从土地流转背景下政府官员、经 营者、村委会和农民的行为分析入手，探讨规模经营面临的困难和解决困难的可能方法。调查结果显示，在村委会制度下，农村土地流转 过程中会形成农户与村委会的僵局。但如果企业和农户实现了直接交流，政府保证村官为集体服务，那么土地流转将会顺利进行。因此本 文提出对政府、村委会干部、农户、企业的政策及建议，力求土地流转能够顺利规范的进行。
四、政府在土地流转中的角色 《土地管理法》 规定： 农民集体所有的土地依法属于村农民集体所 有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。正如前文所说， 村民委员会的双重代理人身份使集体土地所有权的运作机理呈现出公权 化的色彩。事实上，由于村委会的官员有被提拔成为基层政府干部的可 能，村官和乡镇政府之间事实上形成的上下级关系，政府间接地享有农 村集体土地权利。土地事实上是乡村干部能够施加重大影响甚至完全掌 握的一种非市场资源，因此政府可以参与到土地流转中来［2］ 。 很多研究将政府对土地流转的干预和土地财政归为一类，进而大为 诟病，但其实这二者有本质上的区别。土地流转指的是在不改变土地用 途的情况下对使用权所有者进行的转移，但客观来说，即使城市化发展 迅速，大多数地区特别是乡镇一级面临的土地使用权转移始终发生在农 业领域内部。在这一前提下，政府干预问题的关键不在于干预是否正 确，而在于干预方式的选择和干预程度的界定。 正如前文提到，现有村委会制度下农户和村委会之间的不信任为流 转工作造成了巨大阻力，而这一阻力在行政村这一级无法实现内部消 化。村委会制度的改革不能在一朝一夕完成，即使改变了制度因素，也 无法对村民的心理惯性产生立竿见影的效果。这种情况下，乡镇政府的 介入便变得很有必要。很多时候，经营者也多选择与政府合作来推进流 转的顺利进行。在这一情况下，政府起到了协调者的作用。 具体的博弈模型如图 4 － 1 所示，假设在土地流转这一情况下，村 官和企业两者在政府的协调下构成一个整体，以政府的信誉做担保使得 农民相信村官将选择为集体服务。而企业在政府协调下实现了和农户的 直接对话，为了实现顺利流转，其承诺给农户以高于市场的价格。假设 市场价格等于农户个人经营时的收入，则在流转后农户收入将超过原本 收入。在图中显示则是农户在合作租出土地的情况下可较之前多得 2 个 收益，而 “村官 + 企业 + 政府” 的选择被限定在 “为集体” 上。如此 则最终在政府协调下的结果为 （ 合作，为集体） 。
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（ 一） 农户 理性规范农民的土地流转意愿。在当前不少农村地区，土地普遍无 法突破封闭凝滞的局面： 一方面有些农民即使抛荒也不放弃承包权，有 些想放弃承包权却找不到 租 户［4］ 。 这 就 使 农 户 与 企 业 之 间 产 生 了 矛 盾， 农户想去租地却没有一个合理的价格，而想租地的企业或者个人却因为 农户的漫天要价而望而却步。这种情况首先来自于农户的土地心理的作 用。土地是农业生产中最重要的要素，也是农业经济发展的物质基础。 作为祖祖辈辈耕种土地的农民，让他们将土地租赁出去，在行为和意识 上都不可接受。这就需要使农民站在集体的利益来进行土地流转，并理 性规范土地流转意愿。 （ 二） 村委会 ①村委会与农民保持信息对称并相互沟通。村委会在土地流转中的 职责缺失，导致农村土地流转不能顺利的进行。在组织农民方面，由于 土地经营上的分散化，农民与集体以及农民之间的相互联系减少，关系 淡化。作为集体经济代表的村委会，因集体经济薄弱缺乏对农民的号召 力，村公益事业难以开展，农用基础设施建设缓慢，农民间及村委会与 农民间都缺乏联系。单个农民耕种土地，虽然拥有很大的自主性，但缺 乏宏观的规划，使得农民承担众多的风险。因此村委会应发挥职责，有 责任与义务将村民结合成一个整体。 ②促进村委会与农民的良性互动机制。本研究在开封市杏花营农场 胡寨村调查时发现，银基 O 秀作为开封市引进的重点文化产业项目，占 用了胡寨村村民的良田，而其中补偿款未落实到位的，没有尊重农民的 土地经营权的有偿转让权与自由权。农民在对基层自治组织村委会的监 督并不是有效和落实到位的，村委会的一举一动都不受农民的约束和监 督。因此村委会应以保障农民的利益为首要目标，通过村委会为其生产 与经营提供各种服务和收益保障，特别是农业信息、技术、资金、销售 渠道方面的系统化专业化服务，而不是损害农民的利益［5］ 。 ③村委会接受上级政府的管理。村委会与乡以上的政府，对利益互 相争夺，村委会对政府采取更多的是隐瞒欺骗的态度，而乡一级以上的 政府对村委会的管理则是没有更多的办法。这造成了村民自治组织要么 成为乡镇政府的附属物，要么成为家族势力的独立王国，严重损害了农 民的利益［6］ 。 （ 三） 政府 ①国家保障措施应落实到位。当前农产品的价格偏低，国家的补助 性措施少，造成农民种地不赚钱。因此农民在土地流转过程中对土地漫 天要价。而企业或者集体对土地的大规模承包，也有其苦楚。本研究团 队采访到，在开封市柳园口乡柳园村和开封市兰考县东坝头乡杨庄村， 晋开化工集团对土地的大规模流转，集中连片的进行耕作，已经初具规 模。但是企业在经营的头几年，由于基础设施如水利、交通等基础设施 不完善，需要大规模的资金投入。而国家对企业的扶持力度太弱，因此 企业必定考虑要在流转土地的过程中降低采购成本，因此企业对农民的 各种无理要价就敬而远之，形成的这用有供求但是价格达不成统一的尴 尬局面。 ②政府保障企业和农户实现交流及村官为集体服务。由上文分析可 知，如果村官和企业两者在政府的协调下构成一个整体，以政府的信誉 做担保使得农民相信村官将选择为集体服务。而企业在政府协调下实现 了和农户的直接对话，为了实现顺利流转，其承诺给农户以高于市场的 价格。那么土地流转将会顺利进行。（ 作者单位： 河南大学）